Sentencia Definitiva N° 410/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de junio de 2022. No. 410 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PERDOMO CURBELO, JONATAN con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 564/2020). RESULTANDO : I) Con fecha 14 de setiembre de 2020 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la “Evaluación de Desempeño 2019” realizada, a su respecto, por el Supervisor Auditor, Sr. José Segovia, y la Evaluadora Superior, Sra. Carolina Macias, al amparo del Decreto No. 431/016, reglamentario de la Ley No. 19.315. En lo inicial, indicó que es funcionario del Ministerio del Interior y que, como tal, se desempeña en el Instituto Nacional de Rehabilitación (Unidad 06, Montevideo, Punta de Rieles) e integra el Secretariado Ejecutivo Nacional de OFUCIPE con el cargo de Secretario General. Añadió que se desempeña permanentemente en la organización sindical, gozando de fueros sindicales, situación que es conocida y aceptada desde larga data por parte de la Administración. En lo medular de su embate, sostuvo que el acto impugnado, que puntuó con “0”, bajo el concepto “Necesidad de mejorar, Rendimiento por debajo de lo esperado”; “Situación especial, licencia sindical hasta 12 meses”, resulta manifiestamente ilegítimo, por cuanto violenta los derechos fundamentales de libertad sindical, igualdad, derecho al trabajo y justa remuneración, entre otros. En este derrotero, expuso que la Administración desconoció que, en su caso, el puntaje asignado es improcedente por su notoria condición de funcionario con fuero sindical. Igualmente, postuló que la gravedad de los efectos jurídicos de la evaluación surge de lo dispuesto por el art. 82 de la Ley No. 19.121, ya que dos evaluaciones negativas ponen en riesgo el vínculo funcional con el Organismo. Sucesivamente, manifestó que la evaluación de desempeño también adolece de un defecto formal infranqueable, ya que no correspondía la aplicación al caso concreto de la Ley Orgánica Policial. Sobre el particular, adujo que la Administración está en conocimiento de que es funcionario civil penitenciario, por lo que no resulta aplicable la Ley No. 19.315, en virtud de la propia naturaleza del cargo. Destacó que resulta llamativo que la demandada equipare a funcionarios penitenciarios y policiales, cuando estos están claramente sometidos a estatutos diferentes. En definitiva, por estos argumentos, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado (fs. 3 a 7). II) Corrido el traslado de precepto compareció, en representación del Estado-Ministerio del Interior, la Dra. Gabriela González Echeveste, quien contestó la demanda impetrada de forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria del acto en causa. En lo central de sus defensas, sostuvo que lo que el actor ha pretendido impugnar no constituye un acto administrativo. A su criterio, la evaluación del tribunal es un acto preparatorio, en virtud del cual el jerarca, posteriormente, dictará resolución definitiva. En cuanto a los agravios movilizados en la demanda, afirmó que en nada incidió la calidad de dirigente sindical del actor, sino que, por el contrario, la evaluación “0” respondió a la no concurrencia de éste a trabajar. Agregó que la licencia sindical data del año 2016, y reiteró, sobre esa base, que el sistema emite automáticamente la evaluación, una vez que el evaluador consigna la situación. En suma, por estas razones, peticionó por la desestimatoria de la demanda y la confirmación de la resolución en proceso (fs.14 a 22). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 7459/2020 (fs. 24), las partes no produjeron prueba alguna. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 38 a 41, y la demandada a fs. 44. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 536/2021, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 50). VI) Por auto No. 6052/2021 (fs. 52) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, en estos obrados la pretensión anulatoria se dirige en contra de la “Evaluación de Desempeño 2019”, realizada por el Supervisor Auditor, Sr. José Segovia, y la Evaluadora Superior, Sra. Carolina Macias, al amparo del Decreto No. 431/016, reglamentario de la Ley No. 19.315. Dicha evaluación fue notificada, según indica el promotor en su demanda, el día 27 de noviembre de 2019 (fs. 1). Del mismo modo, conforme a los dichos de la actora, en contra de dicha volición se interpusieron, con fecha 9 de diciembre de 2019 (fs. 3), recursos de revocación y jerárquico. Tales extremos no fueron objeto de observación alguna por la demandada en su comparecencia, pues desde el ámbito formal únicamente cuestiono que el impugnado sea un acto administrativo (fs. 14 y ss.). Por su parte, los antecedentes agregados se corresponden con la impugnación de un período diverso al cuestionado en autos. Como se señala por la Procuraduría, el único extremo documental vinculado al ejercicio 2019 evaluado es la copia agregada por el promotor a fs. 2, que carece de fecha cierta, más allá de la constancia que obra en la parte superior de la misma. Por consiguiente, al estar a las afirmaciones de la actora, no controvertidas por la Administración, la demanda presentada con fecha 14 de setiembre de 2020 (fs. 8) debe reputarse tempestiva. II) Delimitado esto, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, coincidiendo con el temperamento expuesto por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, pero por diferentes fundamentos, procederá a desestimar la demanda. III) Para la Corporación, concretamente, el acto resistido con el presente accionamiento es, en puridad, una voluntad instrumental, inidónea como tal para producir efectos jurídicos, es decir, para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva. En hipótesis como la de obrados, en que se impugnan calificaciones, debe estarse al marco normativo concreto que las regula, para determinar si se trata de un acto preparatorio o si, por el contrario, estamos ante la última voluntad de la Administración. Pues bien. Al estar a las previsiones del Decreto No. 431/016, reglamentario de la Ley Orgánica Policial, No. 19.315, es claro que la evaluación de desempeño constituye un acto preparatorio respecto del acto final calificatorio a dictarse por parte de la Junta de Calificaciones. Veamos: El artículo 1º del Decreto referenciado, que regula el ámbito de aplicación de la norma, estatuye que la calificación es el acto administrativo que tiene por objeto evaluar la conducta, el desempeño y las aptitudes de los funcionarios del escalafón “L”, Personal Policial, en el período anual que va desde el 1º de enero al 31 de diciembre de cada año; y el artículo 4º prevé que será la Junta Calificadora el órgano administrativo competente mediante el cual se llevará a cabo la calificación anual. Por su parte, el artículo 5º dispone que la Calificación se obtendrá de la suma algebraica de factores positivos y negativos que surjan de la actividad funcional, los que, conforme establece el artículo 6º, se componen de la siguiente manera: “A) Factores positivos. 1) Nota de curso o concurso de pasaje de grado. 2) Informe funcional anual o evaluación de desempeño. 3) Elementos que surgen del registro de la actividad funcional: - La asignación de tareas en cargos superiores. - Coeficiente funcional positivo. - Los conocimientos adquiridos por el funcionario. - Tareas vinculadas a las áreas de prevención de la criminalidad. - Anotaciones destacadas del personal del sub escalafón ejecutivo. - Trabajo académico destacado. B) Factores negativos. 1) Observaciones escritas. 2) Deméritos. 3) Suspensión simple en la función. 4) Suspensión rigurosa en la función. 5) Coeficiente Funcional Negativo”. También la norma reglamentaria le otorga a la Junta Calificadora la facultad de controlar el ajuste de los puntajes asignados en cada uno de los factores por parte del superior inmediato. Así, el artículo 9°, que regula lo concerniente a la evaluación de desempeño, establece en su inciso 3º que el Tribunal de Calificaciones podrá, si lo entiende conveniente, realizar consultas relativas al desempeño funcional de uno o varios funcionarios, pudiendo eventualmente requerir la presencia del superior de los mismos para que explique los criterios utilizados en la asignación de puntos. Bajo las precedentes coordenadas, en la emergencia, el informe funcional anual o la evaluación de desempeño constituye uno de los factores que se tiene en cuenta para la calificación final. Así las cosas, cabe colegir que la evaluación final es un acto de naturaleza instrumental, preparatoria, que en virtud de dicha calidad no representa -ni puede representar- la voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto. Entonces, reconocer u otorgar naturaleza definitiva (léase aquí el término en el sentido de final o de última) a un acto de procedimiento supone, implícitamente, asignar vocación decisoria a un órgano que carece de competencia para resolver. Dicho de otra manera: no se puede asignar vocación decisoria a un órgano cuya función primordial consiste en “asesorar” a la autoridad administrativa sobre la adopción de tal o cual criterio. Es, en todo caso, la voluntad administrativa que recoge y hace suyos los elementos de la evaluación la que potencialmente puede introducir una lesión en la esfera jurídica subjetiva del promotor. Y es que tal como enseñaba magistralmente GIORGI: “Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio, de faire grief. Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos ” (GIORGI, Héctor. El Contencioso Administrativo de Anulación, Montevideo, 1958, p. 157). En la emergencia, el informe impugnado, por carecer de contenido decisorio, no es un acto susceptible de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas (Cfe. Sents. del TCA No. 269/2020, 169/2018, 331/2016, 93/2012, 188/2009, 312/2005, 490/2001, entre otras). Dicha virtualidad podría asignársele a l acto calificatorio final, que será aquel que otorgue el orden de prelación para el ascenso, culminando el procedimiento de calificación (artículo 35). Por consiguiente, tal como el expresa de modo inmejorable el Profesor CAJARVILLE: “ Del inciso final del art. 24 del Decreto-ley N° 15.524 resulta implícitamente que -como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento.” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Idea, Montevideo, 1997, ps. 52- 63). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase no procesable el acto administrativo objeto de impugnación y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).