Sentencia Definitiva N° 409/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de junio de 2022. No. 409 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DÍAZ CACERES, MIRIAM TERESITA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de nulidad” (Ficha No. 547/2018). RESULTANDO : I) Con fecha 5 de setiembre de 2018 compareció la parte actora y dedujo pretensión en contra de la Resolución No. 14272/2017 de 27 de diciembre de 2017, mediante la cual el Intendente Departamental de Durazno resolvió: “Artículo 1°.- Determínase que los cargos presupuestales de Sub- Jefe de Sección, Jefe de Sección, Sub-Jefe de División, grado 5 al 8, de la Intendencia Departamental, que estén o quedaren vacantes, deberán ser designados en la forma establecida en el artículo 34 del Estatuto, sobre la base de la antigüedad calificada y la promoción al cargo inmediato superior, conjugándolo con la realización de concurso o prueba de suficiencia.- Artículo 2°.- Instruméntase por la Oficina de Recursos Humanos y División Asesoría Letrada, las bases y condiciones en que se realizarán los concursos y pruebas de suficiencia, remitiéndose al Ejecutivo para su aprobación” (fs. 40-41). En lo medular de su embate, adujo que la IDD, de acuerdo a lo establecido en los arts. 29 y 34 del Estatuto de los Funcionarios Municipales de Durazno, no estaba habilitada para establecer, con carácter general, las bases para los concursos. Concretamente, manifestó que el art. 29, que faculta a la Intendencia a reglamentar las bases para los exámenes, pruebas de suficiencia y concursos, rige únicamente para las hipótesis de ingresos e interinatos. Por otra parte, sostuvo que la resolución y las bases de los llamados violaron el art. 34 del Estatuto, por cuanto no habilitaron el “concurso libre”, limitándolo solo a los cargos inmediatos inferiores. Este extremo, a su entender, demuestra la dualidad de criterios de la Administración, que en una instancia anterior habilitó la contienda entre funcionarios de grado 6, 7 y 8 para acceder a los cargos del grado 9 de la Intendencia. Concluyó, así, que los concursos se desarrollaron en forma anti estatutaria, lo que impidió su participación en ellos. Con base en estos argumentos, en definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación de la resolución en proceso (fs. 42 a 44 vto. vto.). II) Corrido el traslado de precepto, compareció, en representación de la Intendencia Departamental de Durazno, el Dr. Carlos Martínez Anzola, quien contestó la demanda impetrada en forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria del acto en causa. En lo central de sus defensas, sostuvo que la posibilidad de efectuar concursos o pruebas de suficiencia surge de varias disposiciones del Estatuto: arts. 29, 34, 35 y 37. A partir de ello, aseveró que el embate de la demanda, centrado en que el art. 29 solo es aplicable para los ingresos o interinatos, resulta totalmente ilógico y contrario a las expresas previsiones del Estatuto en el capítulo denominado “DE LAS PROMOCIONES”. Asimismo, explicó que la actora no sufrió perjuicio alguno, pues si bien estaba en condiciones de participar, nunca lo hizo. Finalmente, luego de reseñar y analizar cada uno de los llamados, concluyó que la Administración actuó de conformidad con la normativa vigente, en especial con el Estatuto de Funcionarios del Municipio de Durazno y la Resolución No. 14272/2017, impugnada en estos obrados. En suma, por estas razones, peticionó por la desestimatoria de la demanda y la confirmación de la resolución en proceso (fs. 50 a 54 vto.). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 8355/2018 (fs. 56), las partes no produjeron prueba alguna (fs. 58). IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 61 a 62 vto., y la demandada a fs. 65. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 445/2021, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 86). VI) Por auto No. 4841/2021 (fs. 88) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, en concordancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a desestimar la demanda y a confirmar el acto administrativo impugnado en estos obrados. III) Sobre la legitimidad de la resolución accionada. Su ajuste a la normativa y a criterios elementales de razonabilidad. III.I) Para el Tribunal, la ilegitimidad que la parte actora achacó a la resolución en causa no es tal. Veamos. Normativamente, el art. 34 del Estatuto de los Funcionarios del Municipio de Durazno, ubicado en el Capítulo IV, “DE LAS PROMOCIONES”, dispuso con carácter general: “Los ascensos se otorgarán sobre la base de la antigüedad calificada y la promoción al cargo inmediato superior. El ascenso otorgado lleva implícitamente el deber por parte del funcionario de desempeñar el cargo para el que ha sido promovido, salvo renuncia expresa al ascenso. Tratándose de funciones que requieren aptitudes de carácter personal, de organización directivas, de ejecución o conocimientos especiales, podrá exigirse prueba de suficiencia o relación de antecedentes a aquellos que estuvieran en condiciones de concurrir a la promoción. De igual manera podrá procederse toda vez que el o los funcionarios con derecho a ascenso sean titulares de cargos que tengan una diferencia jerárquica de tres grados o más con el que deba proveerse la promoción ” (el resaltado no pertenece al original). En la emergencia, la resolución impugnada, en su RESULTANDO V), explicitó: “ Dada la organización funcional de esta institución, los cargos que impliquen realizar las tareas de Sub-Jefe de Sección, Jefe de Sección, Sub-Jefe de División y Jefe de División, requieren aptitudes personales, directivas, de ejecución o conocimientos personales , ya que tienen o pudieren tener personal, organizar el funcionamiento de su respecitva Oficina y/o División, ejecución directa de política impulsadas por la Administración, tareas para las cuales se requieren capacidades, las cuales deben ser acreditadas mediante el concurso o la prueba de suficiencia”. Asimismo, en su CONSIDERANDO I) consignó: “ Requiriendo el desempeño del cargo aptitudes personales especiales y conocimiento pleno del respectivo desempeño de la misma, debiendo contar con un conocimiento de su área de trabajo, la designación debe recaer en el funcionario con mayor preparación para desempeñar el cargo, calidad que emergerá mediante el concurso respectivo”. Pues bien. De lo expuesto es claro que la prueba de suficiencia es una instancia que la Administración está facultada a exigir cuando, dentro de otras hipótesis, se trate de la ocupación de cargos cuyas funciones requieran de ciertas aptitudes: personales o técnicas. Sobre este claro, legítimo y preferible encare de la carrera administrativa, la Administración no hizo más que determinar, mediante el dictado del acto impugnado, que en los casos de ascenso a cargos de Sub- Jefe de Sección, Jefe de Sección, Sub-Jefe de División y Jefe de División (grado 5 al 8), las designaciones deberían realizarse a través de la conjugación de tres factores: antigüedad calificada, promoción al cargo inmediato superior y prueba de suficiencia o concurso. La demandada, entonces, actuó en su proceder con estricto apego a las disposiciones reglamentarias y ponderó, razonablemente, los factores para la elegibilidad de los funcionarios con la responsabilidad y características propias de quien ejerce alguno de los cargos individualizados en la resolución enjuiciada. Nada de ello supone un obrar ilegítimo que invalide la actuación administrativa. Antes bien, se trata de procurar, “… en pos de una buena administración, que los funcionarios que ocupen determinados cargos con jerarquía sean los más aptos…” (fs. 3 vto. A.A.). La Administración hizo uso de las facultades conferidas en el Estatuto para ocupar los cargos disponibles, permitiendo que todos, en igualdad de condiciones, compitieran para el puesto; y, a través del procedimiento elegido (prueba de suficiencia), se aseguró que el funcionario más capacitado e idóneo pudiera acceder al cargo. A su vez, el hecho de que en anterior oportunidad (Resolución No. 12.337) se haya permitido que funcionarios pertenecientes a los Grados 6, 7, y 8 concursaran para un grado 9, no obliga a la Administración en esta instancia a actuar de la misma manera; máxime cuando se trata de otro concurso con otras bases. La actora, erradamente, pretende hacer valer el temperamento sustentado por la demandada en un llamado a concurso anterior, cuando la Administración, dentro de sus facultades discrecionales, es libre de modificar sus criterios, con base en la razonabilidad y en función de las razones del servicio: en el caso que nos ocupa, fundadas en la búsqueda de los funcionarios más aptos para desempeñar cargos de jerarquía. III.II.) Sin perjuicio de que lo expuesto hasta ahora basta para desestimar el accionamiento impetrado, el Cuerpo considera menester precisar que el enfoque de la demanda, centrado en que los llamados efectuados con posterioridad afectaron su carrera administrativa, desborda el objeto de la presente controversia. En efecto, si la actora quiso cuestionar las condiciones o requerimientos específicos para la promoción debió impugnar, por lo menos, las bases de los llamados que menciona en su libelo introductorio. En esta instancia lo que se está discutiendo es si la exigencia de un concurso para ocupar los cargos referidos en el acto atacado es o no ilegítima: ese es el contenido dispositivo de la resolución contra la que se promovió la acción anulatoria. Las condiciones de elegibilidad relacionadas con el grado, en cambio, fueron resueltas por cada una de las bases de los llamados que se aprobaron para ocupar los respectivos cargos. Consecuentemente, al no estar dichos aspectos vinculados con la decisión cuestionada en esta instancia, no corresponde siquiera considerar si el grado requerido para cada uno de los llamados es o no ilegítimo. Ello, como se dijo, desborda el objeto de este proceso, y atañe a resoluciones con un contenido independiente. El razonamiento anterior se halla reforzado por la clara naturaleza instrumental (no procesable) del art. 2 de la resolución impugnada, que encomendó a la Oficina de Recursos Humanos y a la División Asesoría Letrada la confección de las bases y condiciones de los concursos y pruebas de suficiencia. El agravio, pues, no puede derivar de una actuación instrumental, incapaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Es, en todo caso, la base aprobada por la autoridad competente la que ostenta dicha virtualidad, y la que, naturalmente, puede ser resistida con el correspondiente accionamiento anulatorio. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).