Sentencia Definitiva N° 118/2001

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de marzo de 2001. No. 118 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “URBAN ETCHEGOYHEN, MYRIAM Y OTROS con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (No. 821/98). RESULTANDO : I) Comparece la parte actora promoviendo la nulidad de la resolución No. 37-42/97 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social, el 12 de noviembre de 1997. Afirma que pretendieron la aplicación de la causal excepcional de retiro establecida por las leyes Nos. 13.666 y 13.835, art. 323 (80 puntos para el hombre y 75 para la mujer), sin topes jubilatorios, aplicable a los funcionarios del Banco de Previsión Social, con anterioridad al régimen jubilatorio reglado por el Acto Institucional No. 9, de fecha 23 de octubre de 1979. Entienden, que suprimido el Banco de Previsión Social, conjuntamente con otros Organismos, por el art. 18 del Acto Institucional No. 9, la Dirección de la Seguridad Social quedó integrada con las unidades administrativas señaladas en el art. 14 del referido acto; y el giro utilizado por el legislador en el art. 449 de la Ley 16.320, es omnicomprensivo de los funcionarios provenientes de todos los Organismos integrados por la ex Dirección General de la Seguridad Social. Manifiestan que si el legislador hubiera querido amparar a algunos de los funcionarios provenientes de determinados Organismos, debió decirlo expresamente, ya que es un principio de derecho el que las normas de carácter restrictivo deben establecerse expresamente, y no corresponde al intérprete, establecer excepciones o restricciones donde la ley no las establece. Del complejo marco normativo que regula esta situación, puede sintetizarse que la Ley 16.824, vino a producir una suerte de “repristinación” de los derechos consagrados por el art. 449 de la Ley 16.320, con el siguiente alcance: -los beneficiarios de esos derechos son los actuales funcionarios del B.P.S. provenientes de las entidades estatales y paraestatales, suprimidas por el art. 18 del Acto Institucional No. 9. -para optar por el sistema más beneficioso era necesario cumplir con determinados requisitos: haber estado en actividad al 23/10/81; configurar causal jubilatoria al 15/9/95; y computar una actuación final mínima de 10 años de servicio. Expresa que, cuando el art. 449 de la Ley 16.320 habla “del derecho de opción otorgado a los demás funcionarios del B.P.S.”, se está refiriendo a la opción a que tuvieron derecho los demás funcionarios entre el 23/10/79 y el 23/10/81. No puede tener otro origen la fecha de encontrarse “en actividad al 23 de octubre de 1981”. Lo que hizo la Ley 16.824, fue trasladar la fecha de 23 de octubre de 1981 al 15 de setiembre de 1995, con las mismas facultades, derechos y prerrogativas que otorgaba el art. 83 del ya citado Acto Institucional No. 9. II) Conferido el correspondiente traslado, es evacuado a fs. 43 y ss. manifestando: que el régimen jubilatorio aplicable a los funcionarios del Banco de Previsión Social, es el siguiente: Por la Ley 10.014 (art. 8), los funcionarios que en ese entonces y en el futuro ejerciten puestos puramente administrativos en la Caja Escolar de Jubilaciones y Pensiones, a partir de la vigencia de esa ley, causaban jubilación y trasmitían pensión según el régimen de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles. No obstante, por el inc. 2 de dicho art. 8, los funcionarios administrativos de la Caja Escolar ingresados con anterioridad a la ley de 28/10/26, continuarán amparados por dicha Caja y computarán su pasividad con el coeficiente 80, tratándose de un régimen absolutamente excepcional. El art. 5 de la Ley 12.996 estableció un régimen de movilidad de las jubilaciones y pensiones para los pasivos de afiliación “escolar” y sus causahabientes, en función de los sueldos de actividad. La Ley 13.586 incluyó determinados cargos en el régimen del art. 5 de la Ley 12.996 y agregaba “en estos casos no rigen los topes jubilatorios”. La Ley 13.666 dispuso que a partir del 1/1/67 la afiliación jubilatoria de los funcionarios, ex funcionarios y sus respectivos causahabientes de los Organismos creados por la Ley 11.034, es la que determina el inciso 2º del art. 8 de la Ley 10.014, con todos los derechos jubilatorios que provengan de la misma. Es decir, se le otorgaba el régimen de la jubilación escolar (coeficiente 80 y sin topes jubilatorios) a aquellos funcionarios de las Cajas de Jubilaciones y Pensiones a la Vejez, que a la fecha de la presente Ley de 17/6/68, computen una actuación final de 10 años de servicio como mínimo en los citados Organismos (art. 2). La Ley 13.835 (art. 323), declaró “por vía interpretativa del art. 18 de la Ley 13.586, que para los beneficiarios comprendidos....en el artículo 5 de la Ley 12.996....no regirán en ningún caso topes jubilatorios, ni aún cuando se trate de liquidación por primera vez del sueldo de jubilación o pensión”. El Decreto Constitucional No. 9 suprimió al B.P.S., ASSE, Asignaciones Familiares y a las Cajas de Compensación por Desocupación. Por el art. 23 los funcionarios de las entidades estatales y paraestatales suprimidas, pasaban a ser agentes de la Dirección General de la Seguridad Social. Por el art. 30 se estableció un régimen general de pasividades que comprendía obligatoriamente a las personas amparadas por las Cajas de Jubilaciones y Pensiones no estatales. Por el art. 83 se establecía la opción para los que reunieran las condiciones en él establecidas, entre el régimen legal que se derogaba o las disposiciones del mismo. Sólo podían optar: los que, sin ser jubilados, hubiesen adquirido derecho y configurado causal de jubilación por el régimen legal que se sustituye, o lo adquiriesen antes de la vigencia del Acto Institucional No. 9. Por Decreto Constitucional No. 13 se sustituyó el citado art. 83 y por Decreto No. 431/81, dispuso que: “El afiliado comprendido en cualquiera de los regímenes legales que se sustituyen, podrá continuar en la actividad en la que había configurado causal jubilatoria con anterioridad a la vigencia del Acto Institucional No. 9, sin límite de tiempo, manteniendo el derecho a efectuar la opción a que se refiere el artículo 83 de dicho Acto....”. La Ley 15.800 dispuso que los funcionarios de la DGSS, pasan a ser funcionarios del B.P.S. y mantuvo tácitamente las normas del Acto Institucional No. 9 y posteriores que se reseñaron. La ley 16.320 con vigencia a partir del 1º de enero de 1993 (art. 449) declaró incluidos en lo dispuesto por el art. 1 de la ley 13.666 a los actuales funcionarios del Banco de Previsión Social provenientes de los organismos integrados de la ex-DGSS. Dicha disposición vino a eliminar los distingos que existían entre los funcionarios del Banco de Previsión Social que provenían de las Cajas de Jubilaciones convertidas en Servicios Descentralizados por la Ley 11.034 y los provenientes de los demás organismos integrados a la DGSS. El 15 de setiembre de 1995, la Suprema Corte de Justicia incluyó el art. 449 de la Ley 16.320 entre las normas a las que debe aplicarse la declaración de inconstitucionalidad. El 19 de diciembre de 1996, el Poder Ejecutivo remitió a la Asamblea General un proyecto de ley que se refiere a las consecuencias derivadas del fallo aludido, dicho proyecto fue votado por unanimidad y promulgado por el Poder Ejecutivo el 30 de abril de 1997. Señala que como puede apreciarse del estudio cronológico de las disposiciones aplicables al caso el Directorio del Banco de Previsión Social, se ha ajustado estrictamente a las mismas, por lo que la resolución que se impugna en estos autos no viola ninguna regla de derecho. En referencia al caso de autos, las actoras no habían configurado causal de jubilación por el régimen legal anterior y, por lo tanto no podían optar por dicho régimen conforme al art. 83 del A.I. No. 9. El régimen jubilatorio excepcional establecido en el art. 1º de la ley 13.666 fue derogado y sustituido por el contenido en el Acto Institucional No. 9, a partir del 23 de octubre de 1979, pero por imperio del art. 83, podían optar por el régimen derogado o por el nuevo si reunían las condiciones establecidas en el mismo. Quienes cumplían con dichos requisitos podían continuar en actividad sin límite de tiempo, manteniendo el derecho de efectuar la opción por el régimen anterior o el sustitutivo en el acto de solicitar la jubilación o en el momento de ser notificado del resultado de las liquidaciones practicadas, no pudiéndose hablar de una nueva causal jubilatoria. III) Abierta la causa a prueba a fs. 63, se certificó la producida a fs. 76. Alegó la parte actora a fs. 78/86 y se acusó rebeldía a la demandada. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 1304/99, glosado a fs. 92 y ss.), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en oportuna y legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en cuanto al aspecto formal se agotó en debida forma la vía administrativa y, se presentó en tiempo la demanda de anulación (art. 9 de la ley 15.869), por lo que no existe impedimento alguno para ingresar al estudio de la cuestión sustancial planteada. II) Que respecto del planteo básico que se formula por las actoras, el Tribunal ya ha adoptado posición desestimatoria, la que ha sido reiterada en multiplicidad de procesos similares, dándose aquí por reproducidos los fundamentos respectivos (Sent. No. 107/99 de 10/mar/99), y especialmente el Considerando IV de dicho pronunciamiento, que expresa: “El Tribunal por la unanimidad de sus miembros integrantes, compartiendo los fundamentos del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, emitidos en el dictamen No. 905/98, sobre los aspectos puntuales controvertidos referidos al fondo de la cuestión litigiosa, entiende que no son de recibo los agravios articulados por la parte actora en su demanda anulatoria, porque a juicio de la Corporación, la interpretación que realiza de las disposiciones legales aplicables en la materia, no desvirtúan la presunción de legitimidad del acto administrativo impugnado en la presente causa.” “Se coincide con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dr. Eduardo PIAGGIO SOTO, cuando afirma que, contrariamente a lo sostenido por la actora, el sentido de las disposiciones en examen no es claro, porque presentan una redacción equívoca, que produce dudas y da lugar a diversas interpretaciones, lo que descarta la aplicación del criterio establecido en el art. 17, inciso 1º, del Código Civil.” “No obstante ello, cabe sostener, sin lugar a la duda, que en materia jubilatoria, rige a partir del 23/X/979, el sistema contenido en el Título III del A.I. No. 9, actualmente con jerarquía de ley, mediante el cual, con un alcance de regla general, imbuido de los principios de SOLIDARIDAD, SUFICIENCIA y, especialmente, UNIVERSALIDAD, tiene por finalidad primordial, establecer un régimen con carácter totalizador, como expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo.” “En ese sentido resulta como corolario, que todos los habitantes de la República, ante la misma circunstancia o contingencia, recibirán igual cobertura.” “Por tanto, dado el carácter de ley del A.I. No. 9, si bien puede ser modificado por una ley posterior que establezca regímenes jubilatorios particulares, esa ley debe ser la consagración claramente expresada, de una voluntad legislativa inequívoca, extremo que no aparece en los textos normativos en análisis (leyes 16.320 y 16.824).” “En consecuencia, será necesario recurrir a una interpretación contextual y sistemática del art. 449 de la ley 16.320 (arts. 16 y 20, Código Civil), como lo señala la Suprema Corte de Justicia en Sentencia No. 338/95, para poder resolver una situación intensamente controvertida.” “Y, en función del criterio de interpretación expresado, la Sala arriba a una conclusión contraria a la sostenida por la actora, en cuanto se entiende, que el art. 449 de la ley 16.320, recreado por el art. 1º de la ley 16.824, no hizo otra cosa que igualar o parificar los derechos de los funcionarios del B.P.S. respecto de los funcionarios del mismo organismo pero que anteriormente revistaban en otras reparticiones de la misma “estructura”, bien que sin modificar el límite temporal del art. 83 del A.I. No. 9.” “No se comparte la afirmación de la actora, sostenedora de que, “lo que hizo la ley No. 16.824 fue trasladar la fecha de 23 de octubre de 1981 (establecida en el Acto No. 9) al 15 de setiembre de 1995, con las mismas facultades, derechos y prerrogativas que otorgaba el art. 83 del ya citado Acto Institucional No. 9” (fs. 7), extendiéndolo a todos los funcionarios, sin distinción alguna.” “Como dice la demandada, “No puede hablarse de una nueva causal jubilatoria” (fs. 27); el régimen se aplica, solamente, a quienes hubieran adquirido derecho y configurado causal jubilatoria al 23/X/979 o al 23/X/981, fechas de los Actos Institucionales 9 y 13, respectivamente.” “La ley 16.824, art. 1º, lo único que hace, es extender el plazo de amparo que la ley 16.320 (art. 449) lo situaba a la fecha del 1º de noviembre de 1992, al 15 de setiembre de 1995, con la finalidad de solucionar la situación provocada por el fallo de la Suprema Corte de Justicia (Sentencia No. 338/95), que declaró inconstitucional y consecuentemente nula, toda disposición de carácter presupuestal, dictada a partir del 1º de octubre de 1992, que regulara aspectos jubilatorios.” “Sobre el punto, no existe controversia. La discusión se instala, sobre la interpretación relacionada con la expresión: “...la referida normativa...”, contenida en el literal A) del art. 1º de la mencionada ley 16.824, que dice: “La configuración de todos y cada uno de los extremos que la REFERIDA NORMATIVA regulara para acordar las prestaciones y demás beneficios jubilatorios”.” “La finalidad de la ley No. 16.824, mencionada supra, y la alusión directa que la misma hace en su art. 1º “...a los regímenes especiales”, lleva a concluir que la “referida normativa” se relaciona con las leyes 16.320 y 16.462, expresamente mencionadas en el acápite. El enfoque interpretativo no debe ser parcializado y aislado, puesto que la referencia normativa a la ley 16.320, implica retrotraernos, por imposición del art. 449 de la misma, a lo dispuesto en el art. 1º de la ley No. 13.666 de 17/6/968, en virtud de la remisión que dicha ley hace en la materia, a otras disposiciones afines. Ello explica, las tres posibles interpretaciones que tal alcance del art. 449 formula el Grupo de Trabajo en dictamen de 11/11/992 (fs. 3/3v., en rojo A.A.).” “De ahí, entonces, que esa interrelación de normas, imponga un análisis dentro de un todo del contexto normativo, en función de cuya integralidad, no escapa el relacionamiento con los demás preceptos, dentro del orden jurídico. Por tanto, una interpretación estrictamente literal, no se adecua a las coordenadas necesarias para resolver una situación relacionada con un conjunto de normas, todas ellas, referidas a la materia jubilatoria excepcional de que se trata.” “Ese examen contextual y armónico autoriza a sostener, que el derecho de opción, previsto por el art. 83 del A.I. No. 9, se otorga a los “La exigencia de la causal jubilatoria a las fechas indicadas, excluye que el beneficio jubilatorio se extienda, con carácter general, a todos los funcionarios del BPS, y menos aún, a otros funcionarios públicos, que no estaban en actividad en aquella época. Extremo que a su vez, justifica que los funcionarios amparados por la remisión a la ley 13.666, sean aquellos que no estaban comprendidos en las tres cajas de jubilaciones, y que, por el régimen excepcional establecido, son equiparados a los efectos de resolver una situación de desigualdad en el tratamiento jubilatorio.” “En definitiva, como dice el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo: “Cuando dicho artículo refiere a los “organismos integrados”, parece correcto considerar que “integrar” está utilizado en el segundo significado de la voz: “Completar uno un todo con las partes que faltaban” (Diccionario de la Real Academia), lo que, con la mención de “los demás funcionarios del B.P.S.” más allá del enfoque letrista, lleva a entender que está refiriendo a los funcionarios que provienen de los organismos que antes no integraban el BPS. Aunque, como se dijo, tampoco para ellos consagra un privilegio de derecho distinto, sino que iguala sus derechos a los provenientes del BPS anterior, siempre con el límite temporal de adquisición ya señalado” (dictamen No. 905/98, numeral 5).” III) Que la única particularidad que presenta este caso concreto, es que las actoras en su demanda invocaron, -como sustento de su interpretación en el sentido de que para optar por el sistema más beneficioso se puede configurar la causal jubilatoria hasta el 15/set/95-, lo dispuesto por el artículo único de la ley No. 16.970 del 10/jun/98 (fs.30 y vta.). Y afirman en su alegato que la interpretación auténtica de la ley No. 16.824, al no haber recogido en forma expresa el criterio que afirmó el BPS, o sea exigencia de causal configurada al 23/oct/81, aporta un argumento a favor del amparo de la pretensión anulatoria (fs. 84 y vta.). IV) El Tribunal estima que el argumento no es de recibo, tanto sea que estemos al tenor literal de la ley, o que acudamos a consultar su espíritu, manifestado en la historia fidedigna de su sanción. Dicha ley es interpretativa, y declara que la ley No. 16.824, de 30 de abril de 1997, incluye a los funcionarios comprendidos en el art. 40 de la ley No. 16.320, de 1º de noviembre de 1992, los que mantendrán a todos los efectos los mismos beneficios jubilatorios que le corresponden al funcionario en su cargo original, incluidos la bonificación de servicios o incentivos de cualquier índole, estableciéndose el derecho desde el 15 de setiembre del 1995. El tenor literal es claro, y se limita a la inclusión de una categoría de funcionarios (aquéllos “en comisión”, para tareas de asistencia directa al Presidente, Ministros y/o Legisladores Nacionales) dentro del ámbito de una ley anterior, la No. 16.824. Pero para nada modifica otros requisitos de la misma ley interpretada. Y por consiguiente, para que los regímenes especiales se consideren vigentes respecto de esta categoría de funcionarios, los interesados deberán acreditar los mismos extremos, que ya fueron objeto de análisis en la sentencia transcripta más arriba. O sea, y entre ellos, el haber configurado causal jubilatoria al 23/oct/79 o al 23/oct/81. V) Por otro lado, la historia de la sanción de la ley confirma el limitado objeto perseguido por el legislador, y excluye la interpretación que pretenden las aquí actoras. En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado en la Cámara de Representantes con fecha 2/dic/97, -luego de historiarse la normativa que culminó con la aprobación de la ley No. 16.824, y que incluyera la Sent. No. 338 de la Suprema Corte de Justicia que declaró inconstitucional el art. 40 de la ley No. 16.320 “...exclusivamente en la parte que habla de la bonificación de servicios a los efectos jubilatorios”, se precisa con exactitud el motivo y finalidad de la interpretación, en estos términos: “Conforme a lo dispuesto por esta norma en su artículo 1º se “consideran vigentes los regímenes especiales en materia de causales, “promedios, cómputos, topes e incompatibilidades establecidos en las leyes “No. 16.320 y No. 16.462. “En el entendido de que la bonificación de servicios, es una forma de “computar” años de servicio y edad, el Legislador comprendió que los “funcionarios con pase en comisión que por su origen tuvieran actividad “bonificada se encontraban comprendidos por esta norma. “Sin embargo el Banco de Previsión Social en uso de sus potestades “en la materia interpreta que estos funcionarios no se encontrarían “comprendidos en la norma, dejando entonces de computárseles la “bonificación a los efectos jubilatorios. “Se hace necesario entonces establecer por vía interpretativa....” Tal proyecto de ley, aprobado por la Cámara de Representantes el 11/dic/97, fue considerado y aprobado sin modificaciones por la Cámara de Senadores en sesión de fecha 3/jun/98, tras un muy breve informe de la Senadora Arismendi, que en lo sustancial se limitó a compartir la interpretación de la Cámara de Representantes, al afirmar que “...si entendemos que dentro de los cómputos jubilatorios estaban incluidas las bonificaciones -pero no se establece de manera expresa en lo que tiene que ver con el pase en comisión- dentro de esos derechos restituidos también se encontrarían las mismas, fijando además la fecha tope que toma la propia Ley de Seguridad Social, a fin de preservar esos derechos.” O sea, queda clarísimo que en ningún momento el Legislador tuvo siquiera en consideración, la posibilidad de alterar sustancialmente los regímenes especiales, estableciendo nuevas fechas para la configuración de la causal jubilatoria. VI) La interpretación que sustentan las actoras respecto del alcance de la ley No. 16.970, debe además desecharse porque llevaría directamente a sostener la inconstitucionalidad de dicha ley. Ya que se ampliaría el elenco de personas que podrían acogerse a los beneficios del régimen especial de la ley No. 13.666 (coeficiente 80 o 75 entre edad y años de servicio para configurar causal jubilatoria; y ausencia de tope jubilatorio), sin la previa iniciativa del Poder Ejecutivo impuesta por el art. 86 apartado segundo de la Constitución. Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y los arts. 309, 310 de la Constitución, 22 y 28 del decreto ley No. 15.524, el Tribunal por unanimidad FALLA : Confírmase el acto impugnado, sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 3.000 (pesos uruguayos tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Mercant, Dr.Baldi, Dr. Bermúdez, Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada)