Sentencia Definitiva N° 398/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de junio de 2022. No. 398 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ZEFFERINO, ELINA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 521/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Elina ZEFFERINO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución R.D. No. 30-19/2018 dictada el 29 de agosto de 2018 por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se dispuso no hacer lugar a la petición que formulara, relacionada con el reconocimiento de servicios prestados para el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. (Fs. 74 a 75 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria señaló que se le deben reconocer, a los efectos previsionales, los años que trabajó para el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (en adelante: MGAP) durante el período 1987 a 1994, en mérito a que lo realizó en régimen de dependencia, subordinación y permanencia. Controvirtiendo lo expresado en la resolución impugnada, afirmó que fue el propio B.P.S. el que entendió inicialmente, durante el trámite de la petición, que era aplicable la Ley No. 16.713, y por tal motivo resolvió dar trámite a la misma y diligenciar la prueba testimonial propuesta. Indicó que no prestaba tareas para un organismo internacional, sino para un organismo nacional como lo es el mencionado Ministerio. Aseguró que trabajó para el MGAP realizando, entre otras tareas, las relacionadas a inspecciones de cítricos y de viveros cítricos, en laboratorio de enfermedades relacionadas con la post-cosecha de cítricos, entre otras de otro tipo. Destacó que en el año 1994 se realizó un llamado a concurso que creaba el cargo que en los hechos ya venía desempeñando; tras presentarse, salió gananciosa y, es por ello que a partir del 1° de marzo de 1994 se le reconoció su cargo dentro de la Administración, siendo considerada funcionaria pública. Informó que este hecho no significó ningún cambio en el régimen de trabajo que desarrollaba hasta el momento, sino que continuó realizando las mismas tareas, en el mismo horario, bajo la misma supervisión y en el mismo lugar. Nunca prestó tareas para el Organismo Internacional IICA, sino que dicho organismo solamente era quien le abonaba el sueldo por los trabajos realizados en el MGAP, en mérito a la existencia de un acuerdo celebrado entre el Ministerio y dicho organismo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, adujo que carece de legitimación pasiva. Al respecto, afirmó que el acto impugnado fue dictado por el B.P.S. en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo, debiéndose haber emplazado a dicho Poder. Indicó que el Organismo Previsional no actúa por sí, sino que lo hace en nombre del Poder Ejecutivo, a quien la Constitución le encomendó el deber de “dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes” (artículo 168 numeral 3). Por otra parte, señaló que la actora no trabajaba para el MGAP sino para el IICA que era quien le abonaba el salario. Apuntó que dicha situación se encuentra regulada por lo dispuesto por las Leyes No. 13.179 y 13.206 y el Decreto No. 66/981, normativa que regula el régimen para los trabajadores que desempeñen tareas entre otros para organismos internacionales. En este caso particular, quien debe realizar la aportación de dicha actividad es el propio trabajador, cuya afiliación será como independiente y de afiliación industria y comercio. Indicó que también resulta de aplicación lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley No. 9.940 el cual establece que las personas que presten servicios al Estado serán beneficiarias de las leyes jubilatorias que atiende la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles y Escolares en la medida en que hayan sido designadas por autoridad competente, cuestión que no se da en el caso de autos. Asimismo, señaló que conforme lo dispone el artículo 85 de la Ley No. 9.940, la prueba testimonial para la acreditación de los servicios prestados a la Administración resulta de carácter sumamente excepcional, no pudiendo extenderse a casos como el de la actora. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) A fs. 38 compareció el MGAP, como tercero coadyuvante con el Estado, señalando que durante el período reclamado no existió ningún tipo de subordinación jurídica entre la actora y el Ministerio. Se trataba de un arrendamiento de servicios. V) Por Resolución No. 8712/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 115, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 108 fojas). VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 122 - 126 y fs. 129 - 131, respectivamente) VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 304/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 138). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 140). CONSIDERANDO : I) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución R.D. No. 30-19/2018 dictada el 29 de agosto de 2018 por el Directorio del B.P.S., en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se dispuso no hacer lugar a la petición formulada por la actora, relacionada con el reconocimiento de servicios por ella prestados para el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. (Fs. 74 a 75 de los A.A.). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 13 de setiembre de 2018 (fs. 80 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 21 de setiembre de 2018 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 82 de los A.A.). Por Resolución No. R.D. 24-19/2019 dictada el 17 de julio de 2019 el Directorio del Ente Previsional desestimó el recurso interpuesto (fs. 101 de los A.A.) siendo notificada la parte interesada el 23 de julio de 2019 (fs. 105 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 22 de agosto de 2019 (nota de cargo fs. 16 infolios). II) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar la preclusión de la acción anulatoria incoada en autos, al haber operado previamente la caducidad del derecho a accionar contra la volición procesada. III) Conforme emerge de la base informática de gestión de expedientes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la actora, Elina ZEFFERINO, previamente a la promoción del presente proceso, inició con fecha 30 de abril de 2019, otra acción anulatoria, contra idéntico demandado (B.P.S.) y, cuyo objeto era la misma resolución que se procesa en estos autos, a saber, la Resolución RD. No. 30-19/2018, dictada el 29 de agosto de 2018, por el Directorio del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas. Al mencionado trámite se le asignó la ficha No. 240/2019, autos caratulados: “ZEFFERINO DE LA FUENTE, ELINA C/ BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL - ACCIÓN DE NULIDAD”. Asimismo, surge que, el 10 de mayo de 2019 en la mentada ficha, recayó el Decreto No. 3179/2019, por el cual, el Tribunal declaró la caducidad del plazo para ejercitar la pretensión anulatoria. Textualmente, se dispuso: “(…) 1.- El 30 de abril de 2019 comparece la parte actora presentando acción de nulidad contra la resolución de Directorio Nº 30- 19/2018 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social el 29 de agosto de 2018. 2.- Manifiesta que dicha resolución le fue notificada el día 13 de setiembre de 2018, habiéndola recurrido el 21 de setiembre de 2018 sin haberse resuelto la misma. Sostiene que esta demanda de nulidad se presenta en tiempo hábil. 3.- Atento a cuanto viene de verse, esta acción de nulidad no puede prosperar. 4.- Habiéndose recurrido el 21 de setiembre de 2019 (debió decir, 21 de setiembre de 2018), y correspondiendo sólo el recurso de revocación atento a que se trata de un acto dictado por un órgano no sujeto a jerarquía o tutela administrativa, los 150 días (corridos) contados a partir del día siguiente a su interposición vencieron el 18 de febrero de 2019, pues el plazo para resolver que tiene la Administración sólo se interrumpe en Semana de Turismo (art. 10 Ley 15.869). En consecuencia, el plazo de caducidad comenzó a correr el 19 de febrero de 2019 (art. 9 inc. 1 Ley 15.869), venciendo el viernes 26 de abril de 2019, por lo que la demanda fue presentada fuera de plazo. Por lo expuesto, el Tribunal resuelve: Por constituido domicilio electrónico. Declárase que en el caso ha operado la caducidad del plazo para ejercitar la pretensión anulatoria”. (El resaltado no surge del texto original). IV) Resulta claro, entonces, que en el expediente más antiguo (ficha 240/2019), la actora impugnó la Resolución RD. No. 30- 19/2018, de 29 de agosto de 2018, dictada por B.P.S., una vez que se verificó la denegatoria ficta (19/02/2018), a lo cual, el Tribunal declaró por el dispositivo Ut Supra trascripto, la caducidad de derecho a accionar. Posteriormente, ya en estos procedimientos, la promotora recurrió la misma resolución, haciendo caudal, esta vez, de la resolución expresa ( denegatoria expresa) adoptada por el B.P.S., el día 17 de julio de 2019, mediante la cual se resolvió el recurso de revocación oportunamente interpuesto. Así las cosas, sobre la base de la antedicha constatación, solo cabe concluir que, al haberse agotado la vía administrativa, mediante la denegatoria ficta y, habiendo presentado la actora la primera demanda en la ficha No. 240/2019, fuera del plazo de caducidad de 60 días corridos y siguientes a la configuración de la denegatoria, se extinguió, absoluta e irremediablemente, a su respecto, el derecho a accionar la nulidad del acto. En consecuencia, corresponde declarar que ha operado la caducidad del derecho a accionar conforme a lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 9º de la Ley No. 15.869, por cuanto, la demanda en el primer juicio se presentó vencido el plazo de 60 días. V) De modo alguno, puede interpretarse que la demanda ulterior contra la denegatoria expresa, provoca la convalidación de la demanda anteriormente presentada, pues, como ha sostenido la inveterada jurisprudencia del Tribunal, la convalidación solo sería procedente si la demanda se hubiera presentado antes de agotarse la vía administrativa, pero no, como acontece en el caso, cuando la vía administrativa quedó agotada con la configuración de la denegatoria ficta. En este sentido, el Tribunal ha postulado que, “El administrado (…) tiene opción entre abrir la instancia jurisdiccional anulatoria ya sea cuando se ha producido el agotamiento ficto de la vía administrativa, ya sea cuando se ha emitido la confirmación expresa del acto originario. Pero obviamente, en el caso de que no se hubiera optado previamente por la denegatoria ficta, si el pretensor acudió primigeniamente ante el órgano jurisdiccional en virtud del silencio jurídico administrativo, su derecho a accionar se ejercitó plenamente y no puede reavivarse por la resolución expresa postrera (Sentencias Nos. 256/1990, 115/1991, 610/1992, 459/2008, 726/2011, 660/2012, entre otras).” (Cfme. sentencia 253/2014). En la misma línea de razonamiento, también se ha señalado por la Corporación que: “En el caso la demandante efectuó una opción, derechamente compareció ante el Tribunal en función de la denegatoria ficta pero como lo hizo extemporáneamente según se explicitará a continuación, su derecho a accionar caducó, se extinguió y no puede ser reavivado por el relevamiento de una postrera volición que decide el recurso interpuesto dictada con posterioridad al accionamiento anulatorio precitado. (….) Por lo tanto, si la actora invocó la denegatoria ficta, el cómputo de los plazos debe necesariamente realizarse tomando como base la ocurrencia de la misma. Distinto hubiera sido si aquélla no hubiera acudido ante esta jurisdicción hasta tanto la Administración demandada no se pronunciase, aún superado el límite legal de que disponía para hacerlo……”. (Sentencia No. 35/2017). VI) Así pues, con tal entendimiento, a juicio del Tribunal, corresponde declarar la preclusión de la acción anulatoria, al haberse verificado la caducidad de la acción en la ficha No. 240/2019. VII) Las consideraciones que anteceden, eximen a este Tribunal de pronunciarse sobre el fondo del asunto. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase que la demanda anulatoria no pudo incoarse válidamente por haber caducado el derecho a accionar. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)