Sentencia Definitiva N° 397/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de junio de 2022. No. 397 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “BALEATO DEVITA, ANA MARÍA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 879/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Ana María BALEATO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 314/2019 dictada el 13 de setiembre de 2019 por el Gerente General del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), mediante la cual se desestimó la petición formulada por la actora a efectos de que se le abonen las sumas correspondientes a la Prima por Cumplimiento de Metas (en adelante: P.C.M.) desde el mes de junio de 2011 en adelante (fs. 29 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó ser funcionaria presupuestada del B.P.S., pasando a desempeñar tareas en comisión en la Presidencia de la República desde el 16 de junio de 2011. Relató que desde julio de 2011 no percibe la partida correspondiente a la Prima por Cumplimiento de Metas, en virtud de lo dispuesto por la RD. No 28-1/2008 de 28 de agosto de 2008 y en violación de lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley No. 17.556. Consideró que le asiste el derecho a este beneficio, en tanto, la norma legal consagra una ficción jurídica, que solamente puede ser modificada por otra norma legal y no por un reglamento como pretende la demandada. Se agravió por entender que existió una vulneración a los principios de legalidad, igualdad, así como a los Tratados Internacionales que fueron ratificados. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, adujo que la resolución impugnada, no es el acto creador de la situación jurídica lesiva que alega la accionante. Al respecto, indicó que por R.D. 28-1/2008 se excluyó a los funcionarios que no estuvieran prestando funciones en el Organismo del Premio por Cumplimiento de Metas. Es así que desde el momento en que la actora dejó de percibir la partida en su recibo de sueldo, ya tuvo conocimiento fehaciente de la existencia de la prima reclamada, así como de las razones en virtud de las cuales el Ente no le abonaba la misma. Sobre el fondo, adujo que la normativa que se cita en la demanda (art. 67 de la Ley No. 17.556) no resulta aplicable a la promotora y, aún de entenderse aplicable, indudablemente no implica lo que la actora pretende. En ese sentido, controvirtió que a la promotora le corresponda el pago del rubro reclamado. Al respecto, expresó que el Presupuesto Operativo para el ejercicio 2008 autorizó la creación de un sistema de premios para estimular el cumplimiento de metas, objetivos y actuación individual. En tal sentido, la RD 28-1/2008 de 28 de agosto de 2008 aprobó el Reglamento de premio por cumplimiento de metas y señaló que “… dado que este premio se vincula exclusivamente con las tareas realizadas en el BPS, los funcionarios del mismo que cumplen funciones (en cualquier calidad) en otros organismos no tendrán derecho a percibirlo”. En consecuencia, en la medida que la actora se encuentra desde el año 2010 cumpliendo funciones en comisión fuera de las dependencias del B.P.S., resulta legítima su exclusión para el cobro de la partida en cuestión. En definitiva, concluyó que la actora no cumple con el hecho generador previsto en la RD 28-1/2008 que fuera dictada en concordancia con la norma presupuestal. Sin perjuicio de lo anterior, adujo que en cuanto al alcance de la expresión legal contenida en el art. 67 de la Ley No. 17.556, la propia norma previó in fine la excepción para aquellas partidas que por norma legal expresa tuviesen un tratamiento diferente. Por todo lo anterior, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 606/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 56, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 91 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 59 - 63 y fs. 66 - 71, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 532/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 74). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 76). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 606/2020 (fs. 44 - 45) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 314/2019 dictada el 13 de setiembre de 2019 por el Gerente General del Banco de Previsión Social, mediante la cual se desestimó la petición formulada por la actora a efectos de que se le abonen las sumas correspondientes a la Prima por Cumplimiento de Metas (en adelante: P.C.M.) desde el mes de junio de 2011 en adelante (fs. 29 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 17 de mayo de 2019 la actora se presentó ante el B.P.S. a formular una petición al amparo del artículo 30 de la Constitución de la República, a efectos de reclamar “el pago de las sumas que se me adeudan por concepto de Prima de Cumplimiento de Metas (…) establecido por la Resolución de la Gerencia General de fecha 28.8.2008 (Resolución No. 7566)…”. (Fs. 1 vto. - 2 vto. de los A.A.). De la Gerencia de Recursos Humanos informaron que la actora, al 9 de mayo de 2019, mantiene el pase en Comisión según se dispuso en la Resolución de Presidencia P/822 de fecha 23 de mayo de 2011. Se señala además que el pase referido se dispuso al amparo de los artículos 31 y 32 de la Ley No. 13.640 y 91 del D.L. No. 14.189. (Fs. 3 de los A.A.). Por su parte, la Gerencia de Asuntos Legales se expidió mediante informe de fecha 30 de julio de 2019, aconsejando no hacer lugar a la petición formulada, por entender que en virtud del artículo 5 de la R.D. 35/1/2012 el premio se vincula exclusivamente con las tareas realizadas en B.P.S., siendo que los funcionarios que cumplan funciones en otros organismos no tendrán derecho a percibirla. (Fs. 16 vto. - 20 de los A.A.). Se le otorgó vista a la parte interesada (fs. 22 de los A.A.), la que la evacuó en los términos lucientes a fs. 22 vto. - 23 vto. de los A.A. Tras expedirse nuevamente la Gerencia de Asuntos Legales, donde analizó los descargos articulados por la accionante, se dictó el acto que se procesa en estos obrados, rechazando la petición incoada. (Fs. 26 y ss. de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En la especie, la actora, funcionaria presupuestada del B.P.S. y quien se desempeña en comisión desde junio de 2011 en la Presidencia de la República en el Programa 481 “Política de Gobierno” reclama el pago de la Prima por Cumplimiento de Metas, al amparo de lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley No. 17.556. El análisis de legitimidad se circunscribe a una cuestión de puro derecho dada por la especificación de si procede o no la P.C.M en los casos de funcionarios en el régimen de pase en comisión. En lo que dice relación a la situación estatutaria de los funcionarios en pase en comisión, cabe distinguir dos órdenes normativos de acuerdo con el lugar en que desempeñen funciones en comisión. Por una parte, el art. 67 de la Ley No. 17.556 de 18 de setiembre de 2002, prevé los pases en comisión en el ámbito de asistencia directa “al Presidente de la República, al Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales”. El referido supuesto normativo no resulta de aplicación al caso de autos, donde el pase en comisión fue dispuesto, como se adelantara, al programa “Política de Gobierno” de Presidencia de la República (fs. 3 vto. de los antecedentes). Por otra parte, debe estarse al régimen de pases en comisión estatuido por los artículos 31 y 32 de la Ley No. 13.640 de 26 de diciembre de 1967, que resulta de aplicación en obrados, tal como expresamente fuera consignado en la resolución que dispuso el pase en comisión (fs. 3 vto. de los A.A.). VI) En cuanto a los casos en que resulta aplicable la Ley No. 17.556, el Tribunal ya se ha pronunciado, declarando la nulidad de actos similares al encausado por vulnerar el artículo 67 de la referida norma legal (Ver en este sentido, sentencias Nos. 751/2013, 179/2014, 487/2014, 666/2017 y 820/2017, 450/2018 entre otras). La Sede ha expuesto en dichos fallos que la disposición legal mencionada consagra una ficción para asegurar a los funcionarios, que presten funciones en comisión en determinadas dependencias, el cobro de la misma remuneración que percibían en su organismo de origen, incluyendo a aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas, con la única salvedad de aquellas partidas que hubieran sido exceptuadas por Ley. Así, el artículo 67 de la Ley No. 17.556, luego de autorizar el traslado en comisión de funcionarios de organismos públicos estatales y no estatales, para desempeñar tareas de asistencia directa al Presidente de la República, al Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales, estableció: “(…) Los indicados traslados en comisión no tendrán otro efecto que la prestación de la actividad al servicio y a la orden de quien formula la solicitud. Los funcionarios mantendrán su condición, ya sea de presupuestados o contratados, debiendo considerárseles como si prestaran servicios en su lugar de origen, en particular en cuanto refiera a la carrera administrativa, a la renovación de sus contratos, a la bonificación de sus servicios a los efectos jubilatorios, y a su remuneración, cualquiera sea su naturaleza, incluyendo aquellas que tengan por condición la prestación efectiva de tareas en el organismo. Lo dispuesto no será de aplicación para aquellas partidas que por norma legal expresa tuviesen un tratamiento diferente.” (Cfme. Sentencias Nos. 210/2020, 102/2020, 450/2018, 316/2018, entre otras). VII) En la especie, surge a fs. 3 v. de A.A. en 91 fs. que por Resolución de fecha 23 de mayo de 2011 dictada por el Presidente de la República se dispuso el pase en comisión de la actora para prestar servicios en el Programa 481 “Política de Gobierno” del Inciso 02, “Presidencia de la República”. Ahora bien, la situación de la aquí accionante es diferente al de las sentencias referidas en cuanto a que el pase en comisión de la actora no lo fue para prestar asistencia directa al Presidente de la República (ni a ninguno de los otros sujetos mencionados en la referida norma), sino para prestar funciones en el Programa “Política de Gobierno”, invocándose como normativa aplicable, en el “Atento” los artículos 31 y 32 de la Ley No. 13.640 de 26 de diciembre de 1967 y artículo 91 del Decreto Ley No. 14.189 de 30 de abril de 1974. Así, el artículo 31 de la Ley No. 13.640 autoriza a la Presidencia de la República para que, a solicitud fundada del Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, disponga que funcionarios dependientes de las reparticiones de la Administración Central, de los Entes Autónomos, de los Servicios Descentralizados y de los Gobiernos Departamentales, pasen a prestar servicios por el tiempo que se estime necesario en la mencionada Oficina. Y, por su parte, el artículo 32 de la referida norma dispone que: “Los funcionarios a que se refiere el artículo anterior continuarán gozando de todos y cada uno de los beneficios que se otorguen por sus oficinas de origen, como si continuaran prestando servicios en ellas. (…)”. Por último, el artículo 91 del Decreto Ley No. 14.189 hizo extensiva aquellas disposiciones de la Ley No. 13.640 a todos los Programas del Inciso 02 Presidencia de la República. Cabe destacar que el artículo 32 de la Ley No. 13.640 no establece a texto expreso “aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas”. Así como también, el hecho de que cuando el legislador quiso incluir en la remuneración de los funcionarios en comisión tales partidas, lo mencionó en forma expresa. Por todo lo anterior, a juicio del Tribunal, cabe concluir que la disposición aplicable a la actora no contempla el cobro de partidas extraordinarias que requieran el desempeño efectivo de tareas, que el legislador reservó para aquellos funcionarios que se desempeñen en comisión, en asistencia directa al Presidente de la República, Vicepresidente, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales VIII) En este mismo sentido, la Corporación se ha pronunciado en reciente fallo, en el que ha tenido oportunidad de analizar ambos regímenes de pases en comisión y, en particular, la improcedencia de la P.C.M a aquellos funcionarios del Banco de Previsión Social que no prestan funciones en comisión en el ámbito de asistencia directa “al Presidente de la República, al Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales”. (Sentencia No. 173/2021). De esta manera, tras analizar los artículos 31 y 32 de la Ley No. 13.640, así como los artículos 29 de la Ley No. 14.106 y art. 91 del Decreto Ley No. 14.189, arribó a la siguiente conclusión: “(…) a juicio de la Corporación, no resulta traspolable al caso, la solución adoptada por el Tribunal en las sentencias citadas anteriormente (fallos Nos. 210/2020, 102/2020, 450/2018, entre otras) cuyo régimen jurídico aplicable sí era el artículo 67 de la Ley No. 17.556. Y ello, porque el artículo 32 de la Ley No. 13.640 no incluye a texto expreso “aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas”. Del análisis de las normas citadas, se desprende que cuando el legislador quiso incluir en la remuneración de los funcionarios en comisión tales partidas (“aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas”), lo mencionó en forma expresa. No siendo el caso - como se señalara- del artículo 32 de la Ley No. 13.640 aplicable al caso que nos ocupa. En definitiva, la disposición aplicable a la actora no contempla el cobro de partidas extraordinarias que requieran el desempeño efectivo de tareas, que el legislador reservó para aquellos funcionarios que se desempeñen en comisión, en asistencia directa al Presidente de la República, Vicepresidente, Legisladores, etc.” (Sentencia No. 173/2021, los destacados no son de la sentencia). En consonancia con tales entendimientos importa concluir que el estatuto del pase en comisión de la actora no abarca a aquellas partidas que “requieren el ejercicio efectivo de tareas”, dentro las cuales figura la P.C.M tal como ha sido entendido por el Tribunal en la sentencia que viene de reseñarse. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).