Sentencia Definitiva N° 383/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 16 de junio de 2022. No. 383 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PIRIZ FABRA, CRISTIAN ANDRÉS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA. Acción de nulidad” (Ficha No. 337/2019). RESULTANDO : I) Con fecha 6 de junio de 2019 compareció el actor en los presentes y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 0003491 de 17 de diciembre de 2018, por la cual el Intendente Departamental de Rocha destituyó “… al funcionario Cristian PÍRIZ (…) en mérito a haberse configurado la causal de abandono del cargo …” (fs. 62). Inicialmente, la demanda relató que el Sr. PÍRIZ ingresó a desempeñar tareas en la Intendencia Municipal de Rocha el 27 de setiembre de 2006, y que nunca, durante el lapso de 12 años, recibió alguna sanción u observación por el desarrollo de las funciones correspondientes al cargo que ocupaba. Asimismo, explicó que el funcionario nunca tuvo intención de abandonar el cargo; tan es así que, aun hoy, luego de habérsele notificado la baja, siguió yendo a trabajar. Expuso que de los elementos allegados surge claramente que el actor estuvo impedido físicamente de concurrir a prestar funciones, en virtud de su estado psíquico-mental por un problema de adicción a las drogas. La decisión de la Administración, así, no tomó en cuenta que el promotor se enfermó, y que la adicción no lo dejó pensar en forma racional sobre sus obligaciones y las consecuencias de sus incumplimientos. En lo medular de su embate, sostuvo que la Administración debió otorgar vista previo a disponer la destitución, de forma de garantizar la posibilidad de formular alegaciones y proponer probanzas en contra de lo que la demandada consideró por sí y ante sí. Sucesivamente a afirmar que en todo procedimiento en el que pueda derivar una sanción o perjuicio se requiere, necesaria e imperativamente, conferir vista al interesado, con la finalidad de garantizarle la posibilidad de ejercer descargos, concluyó que el acto administrativo resistido padece de un vicio formal que lo inficiona de nulidad, tanto por su contenido sancionatorio como por la circunstancia de no haberse concedido, a su respecto, una instancia de defensa. En segundo término, indicó que el criterio de la demandada para computar el plazo de 40 días con que cuenta la Junta Departamental para brindar la anuencia a la destitución es equivocado. Sobre el particular, sostuvo que la interpretación de la Intendencia, de contar el plazo desde el ingreso a la Secretaría de la Junta Departamental, no tiene coherencia ni lógica, pues puede ocurrir que por “error” de un funcionario, que haya “olvidado” remitir la solicitud, se le haga pagar al funcionario municipal un alto costo. En este derrotero, argumentó que, de conformidad con la Constitución y la Ley No. 9515, el aludido plazo debe computarse desde que el Plenario de la Junta Departamental tomó conocimiento del asunto; más teniendo en cuenta que dicho órgano puede oponerse a la destitución del funcionario, como efectivamente aconteció. Por estos argumentos, en definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto en proceso (fs. 73 a 78 vto.). II) Corrido el traslado de precepto compareció, en representación de la Intendencia Departamental de Rocha, el Dr. Héctor M. Delpiano, quien contestó la demanda impetrada de forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria de la resolución en causa. En lo central de sus defensas, aseveró que la sanción de destitución impuesta al ahora actor tiene, en su configuración, determinación y conclusión, naturaleza objetiva, es decir, que se derivó en ella a partir de la configuración de los presupuestos normativamente establecidos en el Estatuto del Funcionario de la Intendencia Departamental de Rocha. Señaló que, habiéndose verificado los extremos facticos configurativos de la causal de destitución que a la postre se dispuso, se ordenó la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo - sumario-, el que se instruyó en debida forma, con el más absoluto apego a la normativa en la materia, ofreciendo al funcionario las máximas garantías procedimentales. En este sentido, afirmó que, en la especie, se procedió como el Estatuto del Funcionario lo exige, e intimado, el entonces funcionario no se reintegró a trabajar. Más aún, nunca justificó de modo alguno, y mucho menos de forma “acabada” -como lo exige el Estatuto-, que estuvo impedido físicamente de concurrir y de dar en tiempo el aviso correspondiente, pese a haber sido inquirido respecto de ello en el interrogatorio que se llevara a cabo durante la instrucción sumarial. Refutó el argumento esgrimido por el actor fincado en el supuesto impedimento físico por su adicción a las drogas, señalando que, contrariamente a favorecerlo, establece con mayor certidumbre su incapacidad para desempeñar la función. Con relación al vicio procedimental esgrimido por el actor, consistente en la omisión de conferirle vista, manifestó que, tal como surge de la constancia obrante a fojas 40 del expediente administrativo en su foliatura original, con fecha 6 de Junio de 2018, una vez concluido el procedimiento sumarial, se confirió vista al funcionario sumariado, quien fue notificado de ello personalmente según luce ello bajo su firma, con aclaración y número de documento de identidad puestos de su puño y letra. En este contexto, destacó que dicha vista no fue evacuada dentro del plazo previsto a tal efecto, según constancia obrante a fojas 41 del referido expediente. Por lo tanto, concluyó que es absolutamente improcedente el argumento de la falta de vista previa, que el actor pretende hacer redundar en un presunto vicio de violación al derecho de defensa. En cuanto al segundo agravio, basado en el erróneo cómputo del plazo para la anuencia, arguyó que resulta por demás evidente que dicho plazo se cuenta desde el ingreso de la solicitud a la Junta Departamental, fecha esta, fijada por la constancia de su recibo, puesta por funcionario habilitado para ello; tal como ocurrió en el presente a partir de la firma del propio Secretario General. Agregó que de ninguna manera puede interpretarse que el plazo deba computarse desde la toma de conocimiento por parte del Plenario, ya que esto, claramente, daría lugar a especulaciones y a un manejo indiscriminado de fechas, y, por ende, a una alteración del sentido y significado que tanto el Constituyente como el Legislador pretendieron darle a la certeza jurídica que la toma de una fecha cierta e inconmovible da al procedimiento. Remarcó que, de seguirse el criterio pretendido por el actor, alcanzaría con tan solo evitar que el asunto ingresara en el orden del día del Plenario indefinidamente para que nunca se llegara a configurar el ficto otorgamiento de la venia, porque jamás comenzaría el cómputo del plazo. Finalmente, con carácter general expuso que ninguno de los argumentos de defensa utilizados por la parte actora posee la virtualidad de abatir en forma alguna, ni aun parcialmente, la eficacia del acto administrativo sancionatorio actualmente encausado de nulidad. En suma, por estas razones, peticionó por la desestimatoria de la demanda y la confirmación de la resolución en proceso (fs. 86 a 90 vto.). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 5948/2019 (fs. 92), las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 169. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 172 a 173 vto., y la demandada de fs. 176 a 180. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 535/2021, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 183). VI) Por auto No. 6066/2021 (fs. 187) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, la demanda anulatoria se dirigió en contra de la Resolución No. 0003491 de 17 de diciembre de 2018, por la cual el Intendente Departamental de Rocha destituyó “… al funcionario Cristian PÍRIZ (…), en mérito a haberse configurado la causal de abandono del cargo…” (fs. 62). Dicha volición fue notificada al ahora promotor el 19 de diciembre de 2018 (fs. 64 A.A.), que interpuso, con fecha 28 de diciembre de 2018, recurso de reposición (fs. 68 A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, luego de transcurridos 150 días desde la interposición del recurso aludido, el 3 de junio de 2019. En definitiva, el accionamiento anulatorio, presentado el 6 de junio de 2019, se promovió en tiempo y forma, de acuerdo con lo establecido por los arts. 9 y 10 de la Ley No. 15.869 (fs. 72 y 79). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a amparar la demanda y a anular el acto impugnado en estos obrados. III) Sobre la ilegitimidad de la resolución accionada. La ausencia de vista previa afectó el derecho de defensa del promotor. III.I) De acuerdo a las posiciones de las partes, a las que cabe remitir aquí en honor a la brevedad, el cerno de la controversia estriba en dilucidar si el acto de destitución impugnado en este proceso fue dictado conforme a derecho. Va de suyo que la delimitación del objeto se ciñe también sobre los respectivos actos introductorios, pues constituyen el anverso y el reverso de la pretensión deducida por la parte actora. A este respecto, no cabe más que señalar que la demanda se movilizó sobre la base de dos argumentos: i. la violación al derecho de defensa por la ausencia de vista previo a la destitución; ii. el error en el cómputo de los plazos con que cuenta la Junta Departamental para otorgar la anuencia. Para el Tribunal, conforme se dirá, el primero de los agravios articulados resulta de recibo. III.II) Normativamente, el art. 44 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia Departamental de Rocha establece: “Al funcionario que falte al desempeño de sus funciones sin causa justificada, se le descontará el equivalente correspondiente a los días que dure su ausencia. No se admitirá ninguna justificación que no esté basada en la comprobación de los hechos que demuestren de modo acabado que el empleado estuvo impedido físicamente de concurrir y de dar en tiempo el aviso correspondiente. Al funcionario que falte 3 días consecutivos sin causa justificada, se le intimará el inmediato reintegro a sus funciones; si no lo hiciera, se considerará que ha hecho abandono del cargo y se tomarán las medidas correspondientes para su destitución”. Del texto transcripto se desprende que la configuración del abandono del cargo trae aparejada la destitución del funcionario de los cuadros de la intendencia. Así, es claro que la consecuencia a la inconducta pautada en la normativa (inasistencia injustificada de tres días o más) constituye una sanción (fs. 87 de la contestación de demanda), que debe acreditarse y disponerse, respectivamente, en el marco de un sumario y luego de su instrucción. La Profesora Cristina VÁZQUEZ, al analizar el abandono del cargo como causal de extinción de la relación funcional, expresa que la “… causa legal es, en la especie, una inasistencia prolongada por un cierto tiempo, calificada por su falta de justificación, que puede ser encarada por el Derecho positivo como una omisión susceptible de sanciones disciplinarias, o como una renuncia tácita ” (Cfme. CORREA FREITAS, R., VÁZQUEZ, C., “Manual de Derecho de la Función Pública”, FCU, 1ª ed., Montevideo, 1998, p. 251). En el presente, el encare del Estatuto del Funcionario de la Intendencia Departamental de Rocha nos ubica en la primera hipótesis mencionada por la autora (omisión susceptible de sanciones disciplinarias), en tanto el transcrito art. 44 prevé la destitución como consecuencia de la omisión del funcionario de asistir con regularidad a cumplir con las funciones de su cargo. No obstante, es preciso aclarar que la valuación tasada de la inconducta, que determina que la única consecuencia para el abandono del cargo sea la destitución (dejando sin margen a la discrecionalidad administrativa cuando los elementos de dicha causal se configuran), no implica que no deban observarse los procedimientos disciplinarios para constatar la infracción a los deberes, con las debidas garantías para el funcionario involucrado. No debe confundirse la naturaleza de la falta, de la sanción, o de la previsión normativa, con los procedimientos que han de seguirse para su comprobación. Y dicha conclusión tiene asidero tanto en la propia previsión del art. 44 del Estatuto, que dispone que “ se tomarán las medidas correspondientes para su destitución ”, como en lo regulado con carácter general por el art. 97 del mismo cuerpo normativo, que consagra: “El Ejecutivo Comunal podrá aplicar suspensiones según la gravedad de la infracción cometida hasta 10 días sin perjuicio de que el funcionario inculpado pueda efectuar por escrito los descargos correspondientes. Para sanciones superiores sólo podrá aplicarse sanciones instruyendo sumario y oír al funcionario inculpado, debiendo, previamente a la decisión del jerarca, oírse al Tribunal Calificador y Consejo de Disciplina y Asesoramiento, quien aconsejará la debida sanción a aplicarse, teniendo un plazo de 20 días para expedirse . Si no lo hiciera, el Ejecutivo Comunal podrá reclamar el expediente y resolverlo sin aquel pronunciamiento.” III.III) Desde estos entendimientos, para el Tribunal, si bien es cierto que se otorgó vista al actor con fecha 6 de junio de 2018 del informe de la instructora sumariante (la que no fue evacuada), en dicho informe no se recomendó la destitución; más aún, se sugirió valorar la ausencia de antecedentes por comisión de faltas disciplinarias previas y se dio particular trascendencia a la voluntad del sumariado de no abandonar el cargo. Especialmente, sobre este último aspecto mencionado, la funcionaria instructora precisó: “Sin perjuicio de que reúne una cantidad de inasistencias que supera ampliamente el mínimo requerido por la normativa vigente para que opere una renuncia tácita, y que concedida reglamentariamente la oportunidad de reintegrarse a su cargo no lo hizo, no es de aplicación el instituto de abandono del cargo, en virtud de que el sumariado ante esta instructora manifestó su voluntad de no hacer abandono del cargo que detenta (sic)” (fs. 37 A.A.). Así, es recién en el informe jurídico obrante a fs. 43 A.A. en el que se sugiere por primera vez la destitución del actor, por presuntamente haberse configurado a su respecto la hipótesis de abandono en el cargo. Posteriormente, el Intendente de Rocha resuelve dar por concluido el sumario y solicitar la venia de la Junta Departamental para proceder la destitución del Sr. PÍRIZ (fs. 47 A.A.). De ninguno de estos actos administrativos se concedió vista al promotor. Pues bien. A criterio de la Corporación, el actor, ante la ausencia de vista del informe que recalificó su conducta y la subsumió en un supuesto normativo diferente, quedó sumido en un serio estado de indefensión, desde que no tuvo oportunidad para siquiera alegar en contra de las consideraciones de los servicios jurídicos que aconsejaron su destitución. Es por demás evidente que la vista conferida respecto del informe primario no subsana la irregularidad procedimental del acto impugnado, ya que la defensa que se pudo ejercer respecto de la primera imputación (falta grave) difiere sustancialmente con aquella que se hubiese podido emplear sobre la imputación realizada en última instancia (abandono del cargo). Como lo sostuvo el Tribunal con anterioridad, “… muchas veces - según el caso concreto- no alcanza con conferir vista de las actuaciones en una sola oportunidad. Por el contrario, en caso de que, una vez cumplido con ese requisito formal, se produzca un nuevo informe que aporta nuevos elementos de prueba o, como en el caso de autos, en que la Administración da un giro de lo que venía sosteniendo hasta el momento, es fundamental que se le otorgue una nueva vista al funcionario a efectos de que pueda ejercer cabalmente su derecho de defensa. Debe conocer con exactitud de qué se lo acusa, cuáles son los extremos que la Administración está tomando en cuenta para poder producir sus descargos y la prueba que estime conveniente a sus intereses”. (Sentencia Nos. 341/2012 y 666/2019). Por su parte, resultan acertadas y trasladables a la especie las palabras del Prof. Dr. Ruben CORREA FREITAS, quien en publicación de la Oficina Nacional del Servicio Civil señaló: “ El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa (…)” (“Los Principios del Procedimiento Administrativo en el Decreto Nº 500/91”, en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario” ONSC, ed. 1998, pág. 138)”. De lo dicho, se desprende sin hesitación alguna que el accionante no tuvo oportunidad de ejercer a cabalidad su derecho a un contradictorio contra la imputación específica de la falta por la cual se lo responsabilizó y sancionó (Cfme. Sentencias 201/2019 y 377/2017), lo cual determina la nulidad del acto enjuiciado. III.IV) Para el Tribunal, dada la importancia del vicio formal constatado en el procedimiento administrativo, no corresponde pronunciarse sobre los demás agravios esgrimidos por el accionante, por cuanto se trata de aspectos que, por haber acaecido con posterioridad a la configuración de la ilegitimidad invalidante, carecen de trascendencia en la presente instancia. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).