Sentencia Definitiva N° 378/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de junio de 2022. No. 378 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CASTRO MALDONADO, MARIO con AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA. Acción de nulidad” (Ficha No. 696/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 30 de octubre de 2019 el Sr. Mario Castro dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 714/018 de fecha 19 de diciembre de 2018, dictada por el Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda, que lo declaró cesa nte por aplicación del artículo 43 literal J de la Ley N°19.462 a partir de dicha resolución (fs. 57 y 58 A.A.). Reseñó que había solicitado el cese en su cargo a partir del 1° de agosto de 2019 con motivo de acogerse a los beneficios jubilatorios ya que tenía 62 años y, al 31 de julio de 2019, computaría los 30 años de aportación ininterrumpida a la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, y que también había solicitado el cobro de 64 días de licencia reglamentaria pendiente y el goce de la licencia p rejubilatoria hasta la fecha del cese, de acuerdo al proceder que le fuera indicado por los propios servicios de la Agencia. Sostuvo que durante el goce de la referida licencia se le confirió vista del informe de Asesoría Letrada que precedió al dictado del acto atacado, en el que se señaló que configuraba causal jubilatoria acumulando los servicios prestados con aportación al BPS y que contaba con la edad requerida, razón por la cual, de no mediar prórroga del Directorio, su cese operaba en forma automát ica, criterio que finalmente adoptó el Directorio en la resolución enjuiciada, sin considerar los argumentos explicitados en su evacuación de vista. En su memorial de agravios adujo que el cese repentino lo privó de jubilarse exclusivamente por los servi cios bancarios prestados, para lo cual debían cumplirse 30 años de aportación a los que habría llegado el día 1 de agosto de 2019, y que la decisión atacada lo obligó a jubilarse por servicios acumulados, lo que implicaba una merma significativa de su habe r jubilatorio por el resto de su vida. Recalcó la contradicción que presentó el acto con relación a las instrucciones brindadas en todo momento por la Agencia, los informes de los servicios, y la propia licencia que le fue autorizada. Indicó el perjuicio económico adicional sufrido por no haberle reconocido la licencia generada, ya que no solo no se le permitió gozarla, sino que tampoco se dispuso su pago sumado a aguinaldos, salario vacacional, y retribución por metas y beneficios sociales que dejó de percibir desde el 19 de diciembre de 2018 hasta el 31 de julio de 2019. Manifestó que la resolución lo obligó a jubilarse por se rvicios acumulados, impidiendo que lo hiciera exclusivamente por la Caja Bancaria y privándole, también, de la posibilidad de co nfigurar una causal adicional de jubilación por el BPS más adelante. Postuló la ilegitimidad del acto, entendida como contravención a una regla de derecho, en tanto: i) desconoció la prórroga de su vínculo funcional tácitamente dispuesta hasta el 31 de julio de 2019, ya que había continuado trabajando luego de cumplir los 62 años (en marzo de 2018) y percibiendo el pago de las retribuciones y las licencias otorgadas; ii) violentó sus derechos jubilatorios y a la licencia anual y prejubilatoria (artículo 28 de la Ley N°19.462, literales H y P); iii) le ocasionó graves perjuicios económicos al determinar una disminución en su haber jubilatorio para el resto de su vida como pasivo; iv) contradijo el comportamiento de la ANV en el caso y respecto de otros fu ncionarios verificando la teoría de los actos propios; v) violó el principio de igualdad al discriminar arbitrariamente entre funcionarios que se encontraban en idéntica situación (mayores de 62 años); y vi) lesionó el principio de seguridad jurídica y el principio de confianza legítima. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 17, el 4 de diciembre de 2019 la representante de la parte demandada contestó la demanda incoada. Sostuvo que de los antecedentes administrativos surgía que el actor configuraba causal jubilatoria acumulando los servicios prestados con aportación al BPS y contaba con la edad prevista en la normativa. Indicó que, por ende, al no haber mediado prórroga expresamente dispuesta por el Directorio de la ANV, el 12 de marzo se habían cumplido los presupuestos legales para la extinción de la relación funcional y, previa constatación de dicha situación, se produjo informe letrado, se otorgó vista, y se dictó el acto que declaró su cese. Señaló que la resolución ataca da aplicó las disposiciones legales expresas del Estatuto del Funcionario de la ANV, y que en este aspecto reiteró la solución vigente desde que el accionante revistara en los cuadros del Banco Hipotecario del Uruguay (artículo 51 del Estatuto del Funcionario del BHU). Consideró improcedente el agravio referido a la invocación de una prórroga tácita, en tanto el legislador estableció inequívocamente que para ejercer la potestad de postergar el cese de los funcionarios del Sistema Escalafonario de la Ley N° 18.125, el Directorio de la ANV no solamente debía di ctar un acto expreso, sino que -además- debía estar debidamente fundado en razones de servicio, lo que no ocurrió en el caso. Citó jurisprudencia sobre el punto, y afirmó que la fecha de la invocada pró rroga tácita coincidió con el cumplimiento de 30 años de aportación exclusiva a la CJPB y, que los agravios del actor no se originaron por el legítimo acto reglado dictado por el Directorio de la Agencia, sino que derivaban de su situación previsional particular. Adujo que, aun cuando los servicios hubieren sustentado un criterio distinto al adoptado por el Directorio, tampoco se configuraría un apartamiento de los actos propios, ya que dicho órgano podía apartarse válidamente de informes no vinculantes mediante resolución fundada. Concluyó que las eventuales prórrogas de vínculos funcionales no constituían precedente que obligara a concederlas en todos los casos, ni dicha circunstancia alteraba la legitimidad del acto, y rechazó que el acto en cuestión violara los principios generales invocados por el impugnante. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 61. IV) Alegaron las partes por su orden: el actor a fs. 64 y ss. y la demandada a fs. 74 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 264/2021 que obra a fs. 79 - 80, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para s entencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) p ara el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 714/018 de fecha 19 de diciembre de 2018, dictada por el Directorio de la Agencia Nacional de Vivienda, que declaró cesante al actor por aplicación del artículo 43 literal J de la Ley N°19.462 a partir de dicha resolución (fs. 57 y 58 A.A.). Contra dicha decisión, notificada al funcionario el 9 de enero de 2019 según afirmaciones no controvertidas, interpuso los recursos de revocación y anulación el día 6 de f ebrero del mismo año (fs. 100 a 111 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 2 de setiembre de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 30 de octubre de 2019 - nota de cargo fs. 11). II) El Tribunal, en d ecisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo , desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que el 26 de agosto de 2018 el Sr. Mario CASTRO solicitó su cese al cargo que desempeñaba en la institución a partir del 12 de agosto de 2019 y el cobro de 64 días de licencia reglamentaria y pendiente de usufructo (fs. 1 y 19 A.A.). El 23 de octubre de 2018 el Departamento de Administración del Personal y Liquidación de Haberes realizó informe en el que consignó que: “Previo a que el Directorio adopte resolución al respecto, correspondería el pase de las presentes actuaciones al Área Jurídica - División Abogacía y a la División Auditoria Interna” , adjuntando el proyecto de resolución que elaboró (fs. 8 A.A.). Con fecha 13 de noviembre de 2018 la Dirección Gestión y Desarrollo Humano advirtió que el funcionario ingresó al BHU con fecha 1/8/1989 y que declaró servicios anteriores que solicitó se acumularan, señalando: “que la causal si sólo se tiene en cuenta los aportes a Caja Bancaria se genera el 1° de agosto del próximo año, la duda se genera si contamos lo declarado a su ingreso ya tendría los 30 años de aportes (sumando sus aportes anteriores a otras cajas)” (fs. 24 A.A.). En la misma fecha la Asesoría Letrada refirió al artículo 43 literal J) del Estatuto del Funcionario de la ANV e informó que : “ … el titular de estas actuaciones configura causal jubilatoria, acumulando los servicios prestados por aportación al BPS y cuenta con la edad prevista en el mencionado artículo, por lo que – no mediando prórroga dispuesta por el Directorio - su cese opera en forma automática, correspondiendo a la RD a adoptarse un carácter meramente declarativo” (fs. 26 A.A.). Del referido informe se otorgó vista al actor (fs. 32 A.A.), que la evacuó en los términos de fs. 40 a 47 A.A. Con fecha 17 de diciembre de 20 18, la Dra. Cecilia MENÉNDEZ de la Asesoría Letrada concluyó que: “… la existencia de prórrogas concedidas por el Directorio no constituye precedente que obligue a concederla en todos los casos en que se solicita. En definitiva, a juicio de la suscrita, desde el punto de vista jurídico, se reitera lo ya informado, en cuanto a que el Sr. Mario Castro se encuentra comprendido en el literal J) del art. 43 del estatuto del funcionario. En mérito de ello corresponde que el Directorio dicte RD declarando el cese, salvo que disponga una prórroga, lo que deberá hacer también mediante e dictado de una Resolución expresa y fundada” (fs. 49 a 53 A.A.). Finalmente, obra a fs. 57 y 58 de los A.A. la Resolución de la ANV de fecha de 19 de diciembre de 2018, que es la que se impugna en el presente. IV) En primer término, el actor se agravió porque el cese repentino lo privó de jubilarse exclusivamente por los servicios bancarios, para lo cual debían cumplirse 30 años de aportación a los que llegaría el día 1° de agosto de 2019, y lo obligó a jubilarse por servicios acumulados, lo que implicaba una merma significativa de su haber jubilatorio. Por su parte, la Administración argumentó en su defensa que el funcionario se encontraba comprendido en la situación d escripta por el literal J) del artículo 43 de la Ley N°19.462 Estatuto del Funcionario de la ANV, cuya aplicación era automática. Entiende el Tribunal que asiste razón al temperamento de la demandada. La citada disposición legal prevé, en lo que aquí interesa: “Todo funcionario de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) es de carácter amovible. La relación funcional se extingue: omissis J) Por haber alcanzado el máximo de edad para ejercer la función: sesenta y dos años para los funcionario s del Sistema Escalafonario Ley N° 18.125 y setenta años para los funcionarios ingresados a la ANV y haber prestado servicios computables suficientes para configurar causal jubilatoria. El Directorio, con el consentimiento del funcionario y por resolución fundada en razones de servicio, podrá postergar el cese de los funcionarios del Sistema Escalafonario Ley N° 18.125 por un término de dos años el que se podrá prorrogar por una única vez.” En tal sentido, emerge de los antecedentes administrativos que el accionante nació el 12 de marzo de 1956, que ingresó al Banco Hipotecario del Uruguay el 1° de agosto de 1989 (fs. 22 y 23 A.A.) y que, por tanto, cumplió 62 años el 12 de marzo de 2018. Ello fue constatado por la Administración con fecha 13 de noviembre de 2018 (fs. 24 A.A.), por lo que en ejercicio de su potestad reglada declaró extinguido el vínculo con el accionante, proceder que no merece reproche alguno. Como enseña CASSINELLI MUÑOZ, al considerar el cese de funcionarios públicos por topes de edad c omo ocurre en el presente: “… en algunos casos, también el cumplimiento de determinada edad por parte del funcionario puede dar lugar a la terminación de la relación funcional. El caso más importante es el de los Jueces; la Constitución prevé que a los 70 años quedan cesantes. Algunos estatutos también establecen edades de cese.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público FCU, 2009 Págs. 491-492). V) Tampoco es de recibo el agravio que hace caudal de la prórroga de su vínculo funcional tácitamente disp uesta hasta el 31 de julio de 2019. Obsérvese que de conformidad con lo dispuesto in fine por el literal J) del artículo 43: “El Directorio, con el consentimiento del funcionario y por resolución fundada en razones de servicio, podrá postergar el cese de los funcionarios del Sistema Escalafonario Ley N° 18.125 por un término de dos años el que se podrá prorrogar por una única vez”. Por ende, como acertadamente lo afirmó la Administración en su contestación de demanda, era ella la que detentaba la potes tad de extender el plazo y prorrogar el cese, siempre que mediaran razones de servicio, por resolución fundada y con consentimiento del funcionario , lo que no aconteció en el caso. Se trata de una potestad discrecional del Directorio de la ANV hacer uso de la facultad que la norma le otorga y en la forma que lo dispone. Como manifestó en su voto la Sra. Ministra Dra. Selva KLETT: “En efecto, la discrecionalidad es un fenómeno jurídico: emana de las normas constitucionales y legales y se encuentra estrec hamente vinculada al ejercicio de la función administrativa. El límite a dicha discrecionalidad puede verse configurado por el apartamiento a los principios generales. Así, la discrecionalidad se encuentra en un punto medio entre la actividad reglada y la arbitrariedad. Pues bien, se avizora, en principio, que la Administración haya hecho uso de forma arbitraria de la potestad discrecional que la norma precitada atribuye”. En definitiva, el claro tenor de la norma estatutaria citada no admite dos interpretaciones, de lo que se deriva el fundamento del rechazo de este agravio. VI) De lo que viene de exponerse, también fluye el rechazo del agravio fincado en la teoría de los actos propios. Tal como se señaló en Sentencia N° 188/2021: “La doctrina del “ acto propio”, que tiene indudable arraigo en normas constitucionales de cuño jusnaturalista (arts. 7, 72 y 332), y puede ser entendida como una aplicación concreta del principio de buena fe (art. 1291 Código Civil; arts. 2 num. 11, y 6 del Decreto No. 500/ 991), habilita a calificar como ilegítima una conducta, cuando ella está en contradicción con otra conducta propia anterior, asumida, reiterada y continuada en el tiempo, y que haya dado lugar a una legítima expectativa de la contraparte en cuanto al mante nimiento de la misma (Cfme. Sentencia No. 542/2002, entre otras). Ahora bien, cabe reiterar una vez más la posición de la Corporación en el sentido de que la teoría del “acto propio” no resulta de aplicación cuando, como sucede en la emergencia, hay una Regla de Derecho positivo que resuelve el caso .” (el destacado no luce en el original). VII) Finalmente, no se aprecia vulneración alguna de los principios indicados por el accionante. Respecto a la alegada violación del principio de igualdad por discriminar entre funcionarios que se encontraban en idéntica situación, de las actuaciones agregadas surge que por Resolución Nº 79/2020 del Directorio de la ANV de fecha 19 de febrero de 2020 se declaró el cese del funcionario Sr. Gustavo Rojo por la misma c ausa que el actor - aplicación del art. 43 literal J) de la Ley N°19.462 - a partir del 7 de mayo de 2020, fecha en la que configuraba causal jubilatoria (fs. 56 Pieza en 224 fs. A.A.). Por su parte por Resolución Nº 715/2018 del Directorio de la ANV de f echa 18 de diciembre de 2018 se declaró el cese del funcionario Sr. Franz Fregueiro a partir del 1° de febrero de 2019 (fs. 82 A.A. ibídem) quien contaba con 65 años de edad y usufructuó la licencia pendiente entre el 19 de diciembre y el 31 de enero de 2019 (fs. 76 A.A., ib.). Y por Resolución Nº 52/2019 del Directorio de la ANV de fecha 13 de febrero de 2019 se declaró el cese del funcionario Sr. Gregorio Charquero por la misma causa que el actor - aplicación del art. 43 literal J) de la Ley N°19.462 - a partir de dicha resolución (fs. 206 Pieza en 224 fs. A.A.). En consecuencia, las situaciones de los funcionarios Rojo y Charquero eran similares a las del actor y así fueron resueltas, en tanto la del funcionario Fregueiro no resultaba asimilable por con tar con mayor edad a la de aquél al momento de solicitar su cese, todo lo que lleva al rechazo del agravio por violación del principio de igualdad. Sin perjuicio de ello, es de verse que con anterioridad a resolver la situación del accionante (19 de dicie mbre de 2018 fs. 57 Pieza en 137 fs. A.A.), el Directorio de la ANV dictó la Resolución Nº 0120/2018 con fecha 4 de abril de 2018 que, con carácter general sobre el tema, instruyó a sus servicios: “Que configurada la situación prevista en la norma referida en el VISTO de la presente -literal J) del artículo 43 del Estatuto del Funcionario de la Agencia Nacional de Vivienda - el Directorio debe declarar la extinción de la relación funcional, sin más trámite, siendo de resorte exclusivo del funcionario la acumulación de los años de servicio de diferentes Organismos de Previsión Social” (Considerando I) (fs. 179 y 180 Pieza en 224 fs. A.A.). Tampoco es de recibo el agravio ensayado por el promotor vinculado a la vulneración de los principios de seguridad jurí dica y confianza legítima, en tanto la concesión de la prórroga peticionada no constituía más que una mera expectativa, puesto que -como se refirió supra- se trata de una potestad discrecional del Directorio de la demandada. En conclusión, se estima que la Administración actuó dentro de sus competencias y conforme a derecho, de lo que se deriva la decisión de desestimar la demanda. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la p arte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).