Sentencia Definitiva N° 375/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de junio de 2022. No. 375 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ASOC. DE JUBILADOS Y PENSIONISTAS DE SALTO con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 475/2019). RESULTANDO : I) El 9 de agosto de 2019 compareció la Asociación de Jubilados y Pensionistas de Salto, representada por los Sres. Ruben Darío Francia y Gladys Panizza, e incoó demanda de nulidad contra las resoluciones: a) Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social de fecha 20 de junio de 2018, mediante la que se dispuso sancionar a la Asociación de Jubilados y Pensionistas de Salto - AJUPENSAL- con 924 UR, por infracciones normativas (Convenios Internacionales N° 87 y 88, Ley N° 17.940 y el art. 54 de la Constitución de la República) e intimó el pago, de la multa impuesta, en un plazo de 10 días corridos (fs. 378 a 390 de los A.A.). b) Resolución de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, de fecha 20 de diciembre de 2018, que resolvió reducir la multa impuesta a 550 UR (fs. 430 de los A.A.). c) Resolución N° 271 dictada el 17 de junio de 2019, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, recaída en expediente 2014-13- 7-0003005, que dispuso confirmar parcialmente la Resolución de la IGTSS, de fecha 20 de junio de 2018, que sanciona a la AJUPENSAL por infracciones normativas, por una suma de 550 UR (fs. 455 de los A.A.). La promotora, sostuvo que la Resolución N° 271/2019 fue dictada desatendiendo a las normas de Derecho, con arbitrariedad y sin fundamentos. Indicó que la volición resistida no determinó concretamente los hechos, presuntamente realizados por AJUPENSAL, que serían violatorios del ordenamiento jurídico. No menciona cuales fueron los actos discriminatorios a los cuales fueron sometidos los trabajadores. Manifestó que se sancionó a 11 funcionarios por haber realizado un piquete denominado duro o extorsivo durante el plazo de 3 días, impidiendo todo acceso al edificio de la Institución. Durante ese lapso se suspendieron servicios esenciales para los adultos mayores de la tercera edad de bajos recursos, entre ellos traslados a diálisis, consultas médicas y desayunos. Consideró que, la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social no tiene competencia para inmiscuirse en el poder disciplinario que tiene la Asociación. Los 11 funcionarios suspendidos no recurrieron a la órbita judicial oportunamente para solicitar la anulación de las sanciones, conforme a lo previsto en la Ley N° 17.940. Sólo uno de ellos, al ser despedido por notaria mala conducta, demandó a AJUPENSAL, habiendo sido desestimada su pretensión por la Justicia Competente. La impugnada sostuvo que se incurrió en actos de injerencia creando un sindicato paralelo denominado “ATAJU”. En ese marco, indicó que el acto no se encuentra motivado. La Administración realizó afirmaciones genéricas y vagas, sin indicar de manera concreta los indicios probatorios que fundan el acto administrativo. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación de la resolución en proceso (fs. 21 a 33). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció, en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Dra. Adriana Adano, quien contestó la demanda de manera contradictoria y peticionó la confirmación de la impugnada. Remarcó la normativa nacional e internacional que regula la libertad sindical y contradijo los dichos de la promotora, considerando que no resultan de recibo los agravios invocados. Expresó que, en el procedimiento, se cumplieron todas las etapas y se otorgaron todas garantías del debido procedimiento administrativo. Destacó que AJUPENSAL agregó, ofreció y diligenció prueba documental, se recibieron declaraciones de todos los testigos propuestos y se diligenciaron los oficios solicitados. El acto originario perjudicante, fue la Resolución de la Inspección General de Trabajo y la Seguridad Social del 20 de junio de 2018. Luego se ordenó la reducción del monto de la multa dispuesta, al resolver el recurso de revocación, por Resolución de la IGTSS del 20 de diciembre de 2018. De acuerdo con el art. 60 de la Ley N° 15.524, la anulación debe entenderse interpuesta contra el acto originario y no con relación al individualizado por la accionante, la Resolución N° 271 del 17 de junio de 2019 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que resolvió el recurso jerárquico. Por lo tanto, no le asiste razón a la pretensora en cuanto a la falta de motivación, agravio que circunscribió al examen de la Resolución N° 271 del 17 de junio de 2019, que es la que resolvió el recurso jerárquico y no el acto originario que es aquel a cuyo respecto está dirigida la anulación. Expresó que el acto originario cuenta con 32 considerandos en los cuales se expusieron las razones de hecho y de Derecho que argumentaron la decisión adoptada. Los hechos que constituyen actos de injerencia, en violación de los arts. 1 y 2 CIT 98 y art. 1 de la Ley N° 17.940, fueron los que determinaron la fundación del Sindicato ATAJU. Dicho Sindicato era dirigido por personas que ocupaban altos cargos de la empresa. Recalcó que ATAJU fue concebida por AJUPENSAL a través de su cúpula jerárquica con una finalidad de represión sindical y vulneración de la libertad sindical y no como herramienta del ejercicio de la actividad sindical. Recalcó que fueron debidamente analizadas las probanzas allegadas al procedimiento, concretamente la documental y la testimonial y se verificó que, ante situaciones funcionales análogas, las jerarquías de la institución que concomitantemente ejercen cargos de dirección en ATAJU, reaccionaron en forma distinta en perjuicio del personal afiliado a FUNAJU. Por último, señaló que el acto impugnado está motivado, surge claramente de los antecedentes administrativos y en las consideraciones de hecho y de derecho. En definitiva, solicitó que se desestime la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado (fs. 41 a 52). III) Se abrió el juicio a prueba por auto N° 7364/2019 de fecha 1° de octubre de 2019 (fs. 54). IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que luce de fs. 96 a 104 y la demandada en el que corre de fs. 107 a 109. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en Dictamen Nº 156/2021 de fecha 10 de marzo de 2021, a través del cual aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto procesado (fs. 112 a 116 vto.). VI) Se citó a las partes para sentencia, por decreto Nº 1853/2021 de fecha 24 de mayo de 2021 (fs. 128), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Conforme con los términos de la demanda la pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución N° 271 de 17 de junio de 2019 (fs. 445 y vto. de los A.A. Pieza 2), dictada por la Dirección General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de las atribuciones delegadas, mediante la que se confirmó parcialmente la resolución de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social de fecha 20 de junio de 2018 por la que se sancionó a la empresa AJUPENSAL por infracción a los Convenios Internacionales N° 87 y 98, así como a la Ley N° 17.940 y el art. 54 de la Constitución de la República, abatiendo el monto de la multa impuesta a 550 UR. El acto fue notificado el 21 de junio de 2019 (fs. 457 vto. de los A.A. Pieza 2). De conformidad con lo dispuesto en el art. 60 inc. 1º del Decreto Ley N° 15.524, el acto lesivo es la Resolución de la Inspección General de Trabajo y la Seguridad Social de fecha 20 de junio de 2018 (fs. 378 vto. a 390 de los A.A.) que dispuso una sanción a la actora de 924 UR. Acto que fue notificado el 5 de julio de 2018, interponiéndose los recursos administrativos el día 13 de julio de 2018 (fs. 400 a 417 vto. de los A.A.). Posteriormente a fs. 430 y vto. de los A.A. luce Resolución de fecha 20 de diciembre de 2018 que abatió el quantum de la multa impuesta en virtud de la nota presentada por FUNAJU (fs. 436 vto. de los A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4 y 9). Notificaciones y recurrencia: Resolución de fecha 20 de junio de 2018 fue notificada el día 4 de julio de 2018 (fs. 393 vto. de los A.A.). Impugnada el día 13 de julio de 2018 mediante recursos de revocación y jerárquico (fs. 400 a 418 de los A.A.). Resolución de fecha 20 de diciembre de 2018 notificada el día 26 de febrero de 2019 (fs. 435 de los A.A.). Impugnada el día 7 de marzo de 2019 mediante recursos de revocación y jerárquico (fs. 437 a 445 de los A.A.). Resolución N° 271/2019 de fecha 17 de junio de 2019 fue notificada el día 21 de junio de 2019. La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 9 de agosto de 2019, según nota de cargo de fs. 33. III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso, hará lugar a la pretensión anulatoria y anulará el acto impugnado por los fundamentos que se expondrán. IV) A juicio de la Mayoría de la Sala, corresponde acoger la demanda por existir un vicio de procedimiento que fuere relevado mediante Sentencia Nº 216/2021. En ella, se dispuso la nulidad del acto administrativo que denegó la recusación del Inspector General del Trabajo, del Asesor Letrado Carlos Abella y todo funcionario que se haya expedido en relación a la Resolución revocada. En el fallo, ante la revocación originaria que imponía una sanción de 924 UR, se dispuso volver a la etapa de vista previa. La promotora había peticionado la recusación de los funcionarios actuantes hasta la imposición de la sanción, fundada en la aplicación de lo dispuesto por el art. 3 del Decreto 500/991. Si bien la Administración resolvió denegar la recusación solicitada, este Tribunal declaró nulo dicho acto (Sentencia Nº 216/2021). Ahora bien, atendiendo al tracto procedimental, debe considerarse que, al haberse anulado el acto denegatorio de la recusación, la prosecución del trámite con el funcionario recusado, torna nulo todas las restantes actuaciones. Tal extremo implica considerar si existe lo que se denomina “nulidad en cascada”, esto es, la invalidez de los actos posteriores al acto declarado nulo, principalmente del acto definitivo que impuso la sanción de 550 UR. Esa hipótesis ya ha sido resuelta por el Tribunal en casos similares. En Sentencia N° 293/2020 de fecha 2 de junio de 2020 se expresó: “corresponde la aplicación del principio de propagación de la nulidad o “nulidad en cascada”, lo que implica que la sanción recurrida deba también anularse, pues el vicio que el Tribunal relevara en las Sentencias N° 790/2017 y 229/2020 propaga sus efectos a toda actuación ulterior conexa a la ilegítima negativa de recusación del Dr. Daniel Gutiérrez como instructor sumariante. Sobre el tópico en examen, ha indicado la Corporación que: “la teoría de ‘las nulidades en cascada’ o de ‘propagación’ de la nulidad, según la cual, el vicio de un acto se ‘contagia’ o trasmite a los subsiguientes que de él dependen, de tal modo que la nulidad que causa ese vicio se propaga a los actos ulteriores interdependientes conexos con aquél o que de aquél dependen, en mérito del conocido fenómeno de “propagación” de la nulidad (art. 104 del Decreto-Ley 15.524 y art. 113 del C.G.P., conforme Sentencias 576/2001, 152/2002, 444/2011 y 23/2013). La ilegitimidad constatada y anulación dispuesta del acto precedente pero ligado jurídicamente a los aquí procesados, no hace más que trasladar las consecuencias jurídicas de aquella ilegalidad a éstos inficionándolos de nulidad (Cfe. Sentencias 644/2011, 916/2011, 833/2012, 127/2013, 689/2013, 28/2014, 171/2014, 286/2014, entre otras)” (Sentencia Nº 181/2016 de 14 de abril de 2016). Consecuentemente, la sanción no puede mantenerse incólume cuando ha sido precedida de un obrar violatorio de las garantías seculares del debido proceso. De lo contrario, se estaría convalidando el proceder ilegítimo de la Administración y contrariando la autoridad de la cosa juzgada de la Sentencia N° 790/2017”. Ahora bien, trasladadas dichas consideraciones al caso de autos, véase que posteriormente a la revocación del acto primigenio y al haberse retrotraído el procedimiento al momento en que se confirió vista previa, el Dr. Carlos Abella continuó actuando en el expediente, emitiendo el informe final y redactando el proyecto de resolución aconsejando la aplicación de la sanción que cuantificó nuevamente en 924 UR. Al haber sido declarado nulo por este Tribunal, el acto que denegó la recusación, el procedimiento debió continuar sin la participación de dicho funcionario, entre otros partícipes, debiendo ser apartado del procedimiento luego de que se revocara la Resolución originaria y se retornara a la etapa de la vista previa. Así las cosas, el Tribunal considera que la recomposición del procedimiento se encuentra viciada por lo que corresponde declarar, el acto final, nulo. Claramente, sin perjuicio de la recomposición de las actuaciones que pueda hacer la Administración. Con ello, dispuesta la nulidad del acto por vicios formales, el Cuerpo se ve impedido de pronunciarse sobre los restantes agravios. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal, en mayoría FALLA : Acógese la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).