Sentencia Definitiva N° 371/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de junio de 2022. No. 371 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAMBLOR CALAFAT, HUASCAR Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 341/2018) RESULTANDO : I) Los comparecientes dedujeron demanda anulatoria objetando la legitimidad del artículo 2º del Decreto Nº 285/2017, de 9 de octubre de 2017, modificativo del artículo 18 del Decreto Nº 318/1995, de 9 de agosto de 1995, que quedó redactado de la siguiente manera: “Copias suplementarias - Las copias suplementarias de planos de mensura de profesionales en el libre ejercicio de la profesión, solicitadas por particulares serán extendidas y autenticadas por aquellos a partir de los ejemplares transparentes que obren en su poder o por el Departamento Archivo Nacional de Planos de Mensura de la Dirección Nacional de Topografía. Las copias de planos de profesionales jubilados, fallecidos, que no se encuentren en el libre ejercicio de la profesión (cesante) o ausentes del país, solicitadas por particulares, así como las que soliciten las oficinas públicas, serán extendidas por el Archivo Nacional de Planos de Mensura de la Dirección Nacional de Topografía a partir del ejemplar de su Archivo.” En su demanda, manifestaron que son titulares de un interés directo, personal y legítimo en tanto el acto administrativo cuya anulación pretenden eliminó la exigencia de participación previa del profesional Agrimensor actuante para la expedición de copias suplementarias. De esta forma, se los priva de cobrar el respectivo honorario establecido en el Arancel, lo que va en detrimento de su profesión. La reforma normativa los atañe en su propia persona al ser Agrimensores y adquiere el carácter de directo, tratándose de una merma en sus ingresos y de un avasallamiento de sus derechos relacionados con la propiedad intelectual en su obrar. En necesaria síntesis, se agraviaron contra la disposición reglamentaria impugnada argumentando: i) motivación inexacta y existencia de motivos falsos o erróneos; ii) vulneración a la libertad de trabajo y comercio, como también a la libre competencia; iii) vulneración a la normativa de derechos de autor; iv) contravención a normas imperantes en el ordenamiento jurídico. En otro orden, promovieron una solicitud de acumulación de autos respecto del expediente Ficha No. 310/2018, en virtud de configurarse los extremos previstos por el artículo 771 inciso 2º del CPC. En definitiva, demandaron la nulidad del acto enjuiciado (fs. 2 a 17). II) Conferido el correspondiente traslado la Administración lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. El acto administrativo atacado es un acto legítimo, los motivos son sinceros, se dictó en estricto cumplimiento del principio de legalidad y en ejercicio de la competencia otorgada al órgano. Los motivos resultan de sus Resultandos IV) a VI) y el fin buscado se establece en los Considerandos I) y II). Los motivos y el fin buscado obedecen a satisfacer el interés público. Además, dicha motivación tiene su fundamento en los principios dispuestos en los artículos 1 a 5 de la Ley No. 18.381 (Derecho de Acceso a la Información Pública). En cuanto al principio de legalidad, la expedición de las copias suplementarias por la Dirección Nacional de Topografía se realiza en base a lo dispuesto por el artículo 287 de la Ley No. 12.804, que no exige la autorización del profesional actuante. Por otra parte, la realización de un plano de mensura por parte de un Ingeniero Agrimensor no constituye una obra protegida por los derechos de autor. Los profesionales actuantes en el levantamiento del plano no poseen el derecho a impedir que terceros los puedan reproducir sin su consentimiento, ni tampoco son beneficiarios de un derecho de remuneración por dicho uso. El artículo 45 numeral 5) de la Ley No. 9.739 de Derechos de Autor dispone que no es ilícita la reproducción fiel de leyes, códigos, actas oficiales y documentos públicos de cualquier género. En este sentido, cabe recordar que el artículo 15 del Decreto Nº 318/1995 otorga a la inscripción del plano en el Registro la calidad de documento público. Siendo así, las reproducciones que se hagan del mismo quedan fuera del alcance de los derechos de la normativa de Derechos de Autor. Por igual motivo, no pueden esgrimir que la Administración haya vulnerado la libertad de trabajo y comercio y la libre competencia. No se puede vulnerar un derecho en perjuicio de alguien si la persona carece del citado derecho. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 46 a 50 vto.). III) Por decreto No. 6726/2018 (fs. 34) se dio traslado de la solicitud de acumulación de autos a la parte actora de la Ficha Nº 310/2018, suspendiéndose los procedimientos. Por decreto No. 1993/2019 (fs. 37) y atento a que transcurrieron seis meses sin que se haya realizado ningún acto de procedimiento, se tuvo por perimida la instancia en el incidente de acumulación. IV) Por decreto No. 2954/2019 (fs. 46) se dispuso la apertura a prueba, no produciendo la parte actora ninguna, tal como consta certificado a fs. 116. V) En el decurso del proceso, los comparecientes dedujeron acción de inconstitucionalidad por vía de excepción respecto del artículo 159 de la Ley No. 19.670, de 15 de octubre de 2018, por considerar que contravino los artículos 33, 36, 332 y 202 de la Constitución de la República (fs. 48 a 58). Por sentencia interlocutoria No. 4303/2019, de 17 de junio de 2019, el Tribunal falló dando curso a la excepción opuesta y suspendió las actuaciones, remitiéndolas a la Suprema Corte de Justicia (fs.60 a 60 vto.). Sustanciado dicho proceso, la Suprema Corte de Justicia dictó sentencia No. 156/2020 , de 11 de junio de 2020, desestimando la excepción de inconstitucionalidad deducida (fs. 101 a 101 vto.). VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 119-131 y fs. 134 a 136 vto., respectivamente). VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 340/2021 y consideró que la parte actora “carece de legitimación causal activa, o al menos, como lo afirma la demandada en su alegato de bien probado, “no surge de autos que los actores ACREDITARAN LA CALIDAD QUE INVOCAN: no existe prueba alguna referida al título profesional de agrimensores, y se desconoce cuál es su situación ante la Caja de Profesionales, hecho que además de corresponder su probanza a los actores, por la ley de protección de datos personales 18.331 pueden ser aportados únicamente por éstos a los efectos de acreditar la calidad que invocan para entablar una acción de nulidad” (fs. 143 y vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 100). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. El Decreto Nº 285/2017, se dictó el 9 de octubre de 2017 y se publicó en el Diario Oficial el 18 de octubre de 2017 (fs. 1 a 2, en carpeta rosada de 69 fojas, A.A.). El 30 de octubre de 2017, los comparecientes interpusieron los respectivos recursos de revocación contra dicho acto (fs. 3 a 16 vto., en carpeta rosada de 69 fojas, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso, el 5 de abril de 2018. La demanda se interpuso el 1º de junio de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 18). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 143 a 144) y dispondrá la confirmación del enjuiciado, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. En lo inicial, resulta pertinente examinar si la accionante posee legitimación causal, en cuanto presupuesto de la acción anulatoria , que, como tales, requieren un examen previo y que de no verificarse obsta la decisión de mérito (Véase con carácter general, Eduardo J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código”, tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, 1995, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” , Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad , en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación”, Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). Con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 1992, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo , una legitimación , relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto .” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso” , op. cit., tomo 1, p. 229) (el subrayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. (…) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto , pues justamente , es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia No. 289/2014, citada -entre otras- en sentencias No. 297/2018, 540/2019, 520/2021 y 448/2021 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia No. 399/2015 : “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “… De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte , entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentencias No. 479/2018, 540/2019, 520/2021 y 448/2021, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otra parte, debe tenerse presente que como lo expresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes con relación a la redacción del actual artículo 309 de nuestra Carta Magna: “ No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal , fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , op. cit., p 188; en la misma línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo” , tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Asimismo, enseña Cajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate , sea la norma general o particular, abstracta o concreta . La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente , si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p. 153) ( sentencias No. 32/2014, 501/2018 y 448/2021 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el sub - judice , los comparecientes se consideran comprendidos dentro del ámbito subjetivo de aplicación del artículo 2º) del Decreto Nº 285/2017, de 9 de octubre de 2017, alegando que la modificación normativa impuesta por dicha disposición los afecta en su condición de profesionales agrimensores. Sin embargo, tal como lo puso de manifiesto la parte demandada en su escrito de alegatos (fs. 134 a 135) y fuera relevado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen (fs. 143 vto.), estos no acreditaron dicha calidad. En efecto, de ninguna parte de los obrados, ni de los antecedentes surge que estos hayan agregado el título profesional habilitante que certificase dicha calidad, extremo que resultaba imprescindible para demostrar encontrarse en una preexistente situación subjetiva de derecho subjetivo o de interés directo, personal y legítimo respecto al acto impugnado. Así, pues, al no surgir acreditada la relación entre los sujetos y el objeto de la causa, procede desestimar la demanda por falta de legitimación activa. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa de la promotora, y en su mérito, desestimase la demanda anulatoria promovida. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Sapelli. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).