Sentencia Definitiva N° 370/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de junio de 2022. No. 370 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “YUMATI FERNÁNDEZ, MARÍA FERNANDA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 385/2020). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra la denegatoria ficta de la petición que formuló el 12 de junio de 2019, ante el Banco de Previsión Social, solicitando se declarara la extinción por prescripción de la deuda por contribuciones especiales de seguridad social generada durante el período comprendido desde el 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988 (fs. 48 a 50 vto., en carpeta verde de 62 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, relató que presentó su petición a fin de restablecer la legalidad en el obrar del Ente demandado, dado que de manera continua se le estaba efectuando una retención equivalente al treinta por ciento de sus haberes jubilatorios, descuento que resulta ilegítimo. En efecto, la deuda por contribuciones especiales de seguridad social fue durante el período del 1º de febrero de 1984 hasta el 2 de marzo de 1988. Por lo tanto, se extinguió por el modo prescripción. A su vez, como derivación de la inexistencia de la deuda, es nulo el convenio que se le exigió suscribir como condición para acceder a su jubilación en el año 2013, dado que en ese momento ya se encontraba prescripta la deuda. La obligación tributaria ya se había extinguido por el modo prescripción, por haber transcurrido más de diez años desde la terminación del año civil en que se produjo el hecho gravado (año 1998), sin interrupción mediante. En consecuencia, y desde el año 2013, en forma continua y no interrumpida, se le está efectuando en forma mensual una retención económica basada en un crédito extinto por prescripción, carente de legitimidad. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 2 a 7 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- el Dr. Rodolfo Piriz, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, destacó que la cuestión debatida consiste en determinar si el período por el cual la Sra. Yumati desempeñó actividad en calidad de empleadora, como profesora de música, entre febrero de 1984 y febrero de 1988, por la que no realizó aporte alguno, prescribió o no y, por tanto, si el convenio firmado debe ser nulo o no. Conforme la normativa vigente, la prescripción alegada resulta irrelevante a los efectos de remover el obstáculo que supone la existencia de adeudos por actividad no dependiente. En efecto, la prestación solicitada por la actora es de naturaleza contributiva, por lo que claramente tiene como contrapartida el aporte patronal y personal, sin perjuicio que la Ley regulará la aportación correspondiente. En los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y en los artículos 42 y 44 del Decreto Reglamentario Nº 125/1996, se establece que para el caso de los trabajadores no dependientes (como ocurre en el caso de la Sra. Yumati) se exige como requisito previo para el reconocimiento de los servicios que se haya realizado la correspondiente aportación o cotización. A través de lo expresado, así como también de lo que surge de los principios de obligatoriedad, cotización y solidaridad, que forman parte del espíritu del sistema de la Seguridad Social, sólo es admisible para reconocer servicios realizados por no dependientes y para entrar al goce de la pasividad la cancelación de los adeudos a través de los modos de extinción de las obligaciones “pago” o “compensación tributaria”, no siendo de recibo otros, como la prescripción. Además, la solución de que el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes está condicionada a la efectiva cotización no es nueva en nuestro ordenamiento jurídico. Así lo estableció la Ley No. 9.999. También en la misma línea están las Leyes No. 11.237 y 15.840. Más adelante en el tiempo, la Ley No. 17.963 continuó en la línea anterior, o sea requiriendo aportación regular. A su vez, el artículo 77 de la Ley No. 16.713, fue reglamentado por el artículo 42 del Decreto Nº 125/1996. El marco jurídico ilustrado resulta contundente: hasta tanto la titular no acredite la cancelación de su deuda en los términos indicados, no podrá recibir su pasividad. Por su parte, la Ley No. 19.185 en su artículo 4º vino a declarar lo que siempre estuvo implícito en las leyes mencionadas: la extinción de la deuda por el modo prescripción, no puede considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. De lo anterior, resulta claro que, sin perjuicio de la prescripción de las obligaciones, si pretende percibir beneficios jubilatorios, debe abonar la deuda por aportes no vertidos. Por otra parte, el convenio suscrito oportunamente y por el cual se está cancelando la deuda tributaria es válido. En suma, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 14 a 27 vto.). III) Por decreto No. 6125/2020 (fs. 29) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 36. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 39-43 y fs. 46- 48, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 411/2021 y aconsejó la anulación del acto ficto procesado (fs. 51 a 51 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 53). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. Se procesa la denegatoria ficta de la petición movilizada por la actora el 12 de junio de 2019, solicitando se declarara la extinción por prescripción de la deuda por contribuciones especiales de seguridad social generada durante el período comprendido desde el 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988 (fs. 48 a 50 vto., A.A.), la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración dictara resolución expresa, el 9 de noviembre de 2019. El 14 de noviembre de 2019, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 53 a 58 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 8 de junio de 2020. La demanda se interpuso el 30 de julio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 12 de junio de 2019, la actora presentó una petición solicitando se declarara la extinción por prescripción de la deuda por contribuciones especiales de seguridad social generada durante el período comprendido desde el 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988 (fs. 48 a 50 vto., en carpeta verde de 62 fojas, A.A.). El 31 de julio de 2019, se expidió el Jefe Administrativo de Gestión de Cobro, informando lo siguiente: “De conformidad a lo establecido por las leyes 16713, arts. 77 y 86, 17963 art. 13 y 19185 art. 4, sus decretos reglamentarios y Resoluciones de Directorio números 23-28/2004, 35- 10/2004, 16-1/2009 y 9-2/2012, los trabajadores no dependientes que mantengan adeudos tributarios producto de dicha actividad, no podrán acceder a prestaciones de pasividad, si previamente no los cancelan o regularizan, no siendo de recibo a dichos efectos, la prescripción tributaria como medio de extinción. Atento a que la peticionante, tramitó el reconocimiento de servicios no registrados que realizara en calidad de no dependiente (profesora de música) por el período 02/1984 al 02/1988, mediante formulario de declaración jurada y prueba testimonial, fjs. 3 y 7 respectivamente, y que esta situación configura lo preceptuado por las normas que se dijeran, la Unidad Descentralizada de Pando gestionó el cobro del período mencionado, culminando con la regularización mediante la firma de los convenios que hiciera la titular” (fs. 28, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 9 de agosto de 2019, se notificó a la actora de la vista de las actuaciones (fs. 30, A.A.) y la evacuó el 29 de agosto de 2019, formulando descargos de análogo tenor a los agravios de la demanda de autos (fs. 81 vto. a 82 vto., A.A.). El 18 de setiembre de 2019, se pronunció el Gerente de Gestión de Cobro de ATYR, quien consideró que “Para el caso particular, dado el tiempo transcurrido, los adeudos reclamados a la empresa MARÍA FERNANDA YUMATI FERNANDEZ cuyos montos le son descontados de la jubilación de su titular , a fin de cancelar los aportes que en su momento no fueron vertidos y por los cuales solicita la declaración de prescripción, a juicio del suscrito han prescripto, todo ello sin perjuicio de la normativa y jurisprudencia citada en forma presente, en cuanto al acceso al beneficio jubilatorio.” (fs. 34 vto. a 35, A.A.) (la negrilla no está en el original). El 30 de junio de 2010, dictaminó la Asesoría letrada Pasivos (fs. 40 a 43 vto., A.A.), la que por informe Nº 31.860, concluyó que “no es de recibo la posición sostenida por la titular de estas actuaciones en cuanto a que la prestación que le fuera otorgada lo fue con anterioridad a la vigencia de la ley 19.185, ya que por las normas citadas, vigentes, la prescripción no es un medio válido para cancelar deudas por contribuciones especiales de seguridad social, a los efectos jubilatorios. Es dable recordar que independientemente del régimen general de prescripción de tributos, a los efectos de la seguridad social, existen normas específicas que excluyen en forma expresa la aplicación del mencionado instituto y las citadas normas tienen la misma jerarquía que las normas que regulan en general el régimen de tributos. Como conclusión se entiende que el organismo, en el presente a estudio, procedió de acuerdo a la normativa vigente ya que la situación registral le impedía acceder al beneficio al que accedió luego de firmar convenio de pago, asumiendo así la obligación y el pago de las contribuciones pendientes, renunciando así a la prescripción que hoy pretende ampararse” (fs. 42, A.A.) (la negrilla no está en el original). Finalmente, el 9 de noviembre de 2019, se produjo la denegatoria ficta de la petición que formuló el 12 de junio de 2019 (fs. 48 a 50 vto., A.A.), la cual se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración se pronunciara. III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 51 a 51 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En autos, se discute una cuestión de puro derecho que ya ha sido analizada por la Corporación ante situaciones análogas ( sentencias No. 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021 y 450/2021, entre otras) y no se advierte que exista mérito para modificar tal parecer. El Banco de Previsión Social ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes - anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral- cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización , de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación impide el cómputo de tales servicios. Este criterio se estableció mediante la Resolución RD 23-38/2004, del 21 de julio de 2014, cuyo artículo 2° reafirma el requisito de aportación efectiva para el registro y cómputo de servicios y asignaciones de trabajadores no dependientes, exclusivamente la aportación, paga efectiva o compensación tributaria, no admitiéndose expresamente los restantes modos de extinción de la obligación tributaria, en particular la prescripción extintiva. En esencia, la actora entiende que resulta ilegítimo que el Ente Previsional no le reconozca que los aportes patronales adeudados por el período del 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988 se extinguieron por el modo prescripción , sin que ello signifique , tener por inexistente el hecho generador de dichos aportes, esto es, su probada actividad no dependiente (véase en este sentido fs. 13 vto. a 14, A.A.). Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones - como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. En tal sentido, Gervasio Posadas Belgrano ha señalado que “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Luego agrega que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a la devolución de lo pagado, porque ese pago carece de causa jurídica. El autor señala textualmente que: “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos ” (Cf. Gervasio Posadas Belgrano, “Derecho Tributario” , Montevideo, Medina, 1959, p. 276. En similar sentido, véase César Pérez Novaro, “Modos de extinción de la obligación tributaria”, Montevideo, FCU, 2005, p. 41 y siguientes; y Miguel Pezzutti y Pablo Barreiro, “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del T.C.A. respecto al tiempo transcurrido” , La Ley Uruguay, Junio 2011, p. 5 y siguientes). En este caso, la actora acreditó debidamente su actividad no dependiente por el período determinado (del 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988), por lo que la deuda generada por los respectivos aportes patronales no vertidos debe considerarse extinguida por modo prescripción de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario. Según lo establecido por la norma de mención, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. El BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho la accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajadora independiente, los que se encontraban prescriptos. En efecto, la deuda generada por los respectivos aportes patronales no vertidos debe considerarse válidamente extinguida por modo prescripción, de acuerdo con las reglas de principio preceptuadas en el artículo 38 del Código Tributario a la fecha del acto impugnado, y, por ende, no puede ser legítimamente reclamada por el Organismo demandado. Así pues, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos a los efectos de proceder al otorgamiento de un beneficio jubilatorio, carece de fundamento legal e inficiona de nulidad el acto impugnado. IV) En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia No. 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos . Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere , es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias No. 239/2011, 778/2011 y 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes , invocadas por la demandada , presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia No. 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que refiere puntualmente a la suscripción de convenios de facilidades de pago respecto de los adeudos que el BPS pretende hacer valer, cabe remitirse a lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 706/2018, en la cual se consignó: “(…) en atención a que la prescripción en Derecho Tributario opera de pleno derecho, la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno ; antes bien, confirma y refrenda el obrar ilegítimo del organismo recaudador, que pretende el cobro de un crédito fiscal fenecido. Las leyes en las que la Administración pretende fundar su posición presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso , el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación , pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por igual, el Colegiado ya había destacado con anterioridad que: “Partiendo de la base de que en el Derecho Tributario no existen las obligaciones naturales, conforme fuera expuesto previamente, se entiende por la doctrina especializada que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios , ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cfme. SALDAIN, Rodolfo y MARTÍNEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840 , no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas.” (sentencia No. 226/2016) (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 4° de la Ley 19.185, disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que el período por el cual la accionante mantendría deuda con el Organismo va desde 1º de febrero de 1984 al 2 de marzo de 1988 , es claro, que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia No. 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia . Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020 y 450/2021 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).