Sentencia Definitiva N° 342/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de junio de 2022. No. 342 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ DE VEGA, PABLO con INSTITUTO DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 740/2019). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones No. 174/2018, 539/2018 y 553/2018, mediante las cuales, la Dirección General del INAU, en ejercicio de atribuciones delegadas, sancionó al actor, Sr. Pablo de Vega, con multa s de ciento diez, trescientas veinte y trescientas unidades reajustables, respectivamente. En su demanda, reseñó los antecedentes de las sanciones, las que se fundaron en la presencia de menores dentro del establecimiento comercial “Café del Bosque”, el cual no es explotado por el compareciente. En necesaria síntesis, sostuvo que los actos impugnados son ilegítimos por cuanto: i) no existe legitimación pasiva del sujeto sancionado, desde que no hay conducta personal imputada, ni es representante o respo nsable solidario del sujeto pasivo vinculado a los hechos infraccionales; ii) no son ciertos los motivos alegados o bien no fueron probados, o si se pretende que lo fueron, lo fueron en forma indebida al haber sido obtenidos mediante procedimiento irregul ar; iii) no hay sanción legítima desde que no existió culpabilidad o dolo; iv) aun cuando no se comparta lo anterior, la potestad sancionatoria del INAU se había extinguido por ausencia de su ejercicio. En primer lugar, destacó que el INAU pretende adjud icarle la explotación del llamado “CAFÉ DEL BOSQUE” , cuando, en realidad, el local es explotado por su esposa, más precisamente por la empresa unipersonal “ERICA BERTON”, RUT 216018120015. En este derrotero, señaló que, como la Ley no consagra la solidaridad por vínculo, no puede extenderse la responsabilidad a su persona. En segundo término, afirmó que los hechos que fundamentan las sanciones no han sido corroborados en forma legal. En efecto, el funcionario actuante, guiado por su percepción intuitiva en base a la cara de las personas, constató, según su parecer, la presencia de menores. Sin embargo, no existió un acta en la que se identifiquen los datos de los menores, sino que simplemente se asentó el número de personas menores de edad encontradas adentro del local. Posteriormente, sin presencia, ni control del interesado, se confeccionó un informe ampliatorio en el que se detalló el nombre de las personas menores de edad supuestamente encontradas dentro del local. Lo cierto es que al momento de la inspección se le impidió al titular el acceso a dichos datos, lo que es lo mismo que sostener que se vio imposibilitado de contrastar la existencia de dichas personas dentro del local. Así, se preguntó ¿qué garantías tenía que los datos asentados e n el informe ampliatorio se condecían con las personas detectadas durante la inspección? Posteriormente, manifestó que la obtención de la prueba, en el marco de la inspección, fue recabada en forma ilícita, pues: i) no se permitió el acceso, durante la in spección, a los datos de los presuntos menores; ii) no se asentaron datos de los menores como para poder citarlos como testigos; iii) los datos que constan en las actas fueron completamente desconocidos. A partir de lo anterior, aseveró que, como la prue ba de la infracción es ilícita o mal habida, por disminución de las garantías del proceso, no puede emplearse como base de la sanción, que por tal efecto deviene ilegítima. En tercer lugar, expresó que no se acreditó el elemento culpabilidad, reiterando que el establecimiento “CAFÉ DEL BOSQUE” no depende, ni jurídica, ni funcionalmente del compareciente. Es más, él es empleado de dicha empresa, por lo que mal puede adjudicársele responsabilidad por la multa aplicada. De todos modos, es claro que el acto r no incurrió personalmente en tal conducta, en tanto ni siquiera estaba presente al momento de constatarse la presencia de los menores en el local. Basta con observar los expedientes para apreciar que prácticamente no existe referencia alguna respecto d e su responsabilidad personal en el presunto hecho antijurídico, y menos de la imputación concreta de un incumplimiento doloso. Por lo pronto, durante las inspecciones el titular de la explotación no se encontraba presente, por lo que no se puede sostene r que culpablemente se hubiera producido un incumplimiento de su parte al permitir el ingreso de menores al local. En último término, alegó la invalidez del acto por extemporaneidad en el ejercicio de la potestad sancionatoria. En virtud del principio de seguridad jurídica, las infracciones deben extinguirse luego de un plazo determinado. Al no existir previsión expresa respecto de las sanciones reguladas en el Código de la Niñez y la Adolescencia, cabe concluir que por aplicación analógica del artículo 1 18 del Código Penal la extinción de la pretensión punitiva se verifica a los seis meses. En suma, demandó la nulidad de los actos impugnados (fs. 2 a 13 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En lo central de sus defensas, postuló que las resoluciones enjuiciadas están motivadas en lo constatado por el equipo de funcionarios inspectores en el local “CAFÉ DEL BOS QUE”, en el que se encontraron, en varias ocasiones y de forma contraria a la normativa, menores de edad consumiendo bebidas alcohólicas. En esta línea, manifestó que por ser las actas de constatación documentos públicos, hacen plena prueba sobre el hech o de haberse otorgado, su fecha y su contenido, hasta tanto no sean tachados de falsedad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 170 del Código General del Proceso y el art. 1575 del Código Civil. Recalcó, igualmente, que los diversos informes amplia torios realizados por los inspectores detallaron los datos de los menores de edad cuya presencia se constató en el local del actor. A partir de ello, aseveró que los extremos de hecho en los cuales se basó la falta fueron cabalmente acreditados. En cuanto a la falta de legitimación pasiva del actor, destacó que las tres actas de constatación, Nº 33090, 32677 y 33086, que luego dieron mérito a las Resoluciones Nº 539/2018, 553/2018 y 174/2018, fueron firmadas por el Sr. Eduardo Caballero, en calidad de en cargado de la Discoteca “CAFÉ DEL BOSQUE” , expresando este que el propietario de la misma era el Sr. Pablo de Vega, cédula de identidad 4.125.831 -1, domiciliado en la calle Leopoldo Fuica Nº 277 de la ciudad de Rosario, Departamento de Colonia. En el mis mo derrotero, indicó que el Sr. de Vega siempre ha sido identificado como el propietario de la discoteca en cuestión, tanto por el Sr. Eduardo Caballero, trabajador encargado, como también de los propios dichos del Sr. de Vega en diversas actas de constata ción labradas por inspectores del INAU desde el año 2016 a la fecha. A los efectos de nombrar algunas que se agregarán junto a la prueba, surgen las actas Nº 32.136, de 3 de enero de 2016, 32.143, de 17 de enero de 2016 y 32.752, de 8 de enero de 2017, en las cuales se identificó como el propietario de la Discoteca “CAFÉ DEL BOSQUE”. Por otro lado, el Sr. de Vega tampoco presentó ninguna documentación que acredite que no es el propietario, sino que se limitó a manifestar que la propietaria es la Sra. Erica Berton, pareja del Sr. de Vega, domiciliada en la misma dirección que el actor. A continuación, controvirtió el argumento según el cual no surgiría probado que el actor haya sido responsable del ingreso de menores al local comercial. En este sentido, afirmó que si bien no surge acreditado que el Sr. de Vega hubiere propiciado el ingreso de los menores al local, la responsabilidad le cabe a título de culpa, pues como propietario de la discoteca debió controlar, en forma estricta y mediante mecanismo s eficientes, que los menores de edad no ingresaran. Así, entendió que la culpa atribuida al actor es por omisión: por no haber, en su calidad de responsable de la discoteca, empleado los mecanismos para evitar el ingreso de menores de edad. El hecho qu e no estuviera presente al momento de las infracciones no es justificativo. Las actas de constatación comprobaron claramente que en el local “CAFÉ DEL BOSQUE” había presencia de menores, los cuales además estaban consumiendo bebidas alcohólicas en clara infracción a los artículos 186 y 187 inciso 2 del CNA, en aplicación del artículo 188 del mismo cuerpo normativo. En otro orden, arguyó que no es cierto se impidiera el acceso a los datos del expediente. Por el contrario, afirmó que, al concederse senda s vistas de lo actuado, se brindó al Sr. de Vega la posibilidad de presentar los descargos que considerara pertinentes. Con esta base, concluyó que el ahora actor tuvo la posibilidad, en vía administrativa, de defenderse y articular defensas. Finalmente, se refirió a la extinción de la potestad sancionatoria del INAU, argumentando que tampoco le asiste razón. No se puede realizar un análisis lineal entre las faltas administrativas y la posibilidad de iniciar acciones judiciales. La prescripción de la acci ón es de franco rechazo si lo que se está controvirtiendo es la validez de los actos administrativos que le aplicaron las multas, los cuales claramente no han prescripto, sino que se están dilucidando ante el Tribunal. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 23 a 29). III) Por decreto No. 1541/2020 (fs. 31) se dispuso la apertura a prueba sin que se produjera ninguna, tal como se certifica a fs. 51. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 54 -59 y fs. 62- 66 vto., respectivamente). V) Por dictamen N° 274/2021, el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó la confirmación del acto (fs. 69 a 71 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesi va, se acordó en lega l y oportuna forma (fs. 73). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Según manifestaciones del actor (fs. 58, A.A.), no controvertidas por la parte demandada (fs. 24 vto., infolios), las Resoluc iones No. 174/2018, 539/2018 y 553/2018 le fueron notificadas el martes 26 de febrero de 2019. El 1º de marzo de 2019 , se interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y anulación (fs. 58, A.A.). Por Resolución No. 1467/2019, d el Directorio del INAU, se hizo lugar parcialmente al recurso de revocación interpuesto en contra de la Resolución No. 539/2018, y se modificó la redacción del Resultando I), manteniéndose el dispositivo por el cual se sancionó al promotor (fs. 70, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los doscientos días sin que la Administración resolviera el recurso jerárquico, el 24 de setiembre de 2019. La demanda se presentó el 8 de noviembre de 2019, dentro de l término legal (nota de cargo, fs. 14). II) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 69 a 71 vto.) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, resulta pertinente examinar si la accionante posee legitimación causal, en cuanto presupuesto de la acción anulatoria , que, como tales, requieren un examen previo y que de no verificarse obsta la decisión de mérito (Véase con carácter general , Eduardo J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código”, tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, 1995, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34 , Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” , Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad , en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por eje mplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo” , FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). Con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fo ndo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 1992, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo , una legitimación , relación entre el sujeto y el o bjeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto .” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, op. cit., t omo 1, p. 229) (el subrayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o inter és legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se det ermine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. (…) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto , pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurí dica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia Nº 289/2014 , citada -entre otras - en sentencias Nº 297/2018, 540/2019 y 520/2021) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia N° 399/2015 : “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encont rarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitim ación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte , entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentencias Nº 479/2018, 540/2019 y 520/2021) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el sub - examine, se advierte que el embate de la de manda centrado en la falta de legitimación causal pasiva del actor no resiste el más mínimo análisis. Así, conforme surge de los antecedentes agregados a la causa, el propio accionante se atribuyó la calidad de propietario del “CAFÉ DEL BOSQUE” (véanse en este sentido las actas de constatación obrantes a fs. 1, 3 y 5 de los antecedentes, firmadas por el Sr. Pablo de Vega, en “calidad de propietario” de la Discoteca “CAFÉ DEL BOSQUE”). Además, como certeramente lo releva el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, la declaración por parte del encargado, Sr. Caballero, de un RUT distinto al informado por la parte actora en su demanda (fs. 10 y 115 A.A.), expone aún más la fútil estrategia centrada en la falta de legitimación pasiva, d esde que todo lo declarado y afirmado con relación a la empresa de la esposa del Sr. de Vega, RUT No. 216018120015, poco y nada tiene que ver con el giro de la empresa con el RUT No. 040172840014, identificada en las actas de constatación No. 33090 y No. 3 2677 como titular de la explotación de la mencionada discoteca. A partir de ello, la Administración no se equivocó al identificar como responsable, en su calidad de titular del “CAFÉ DEL BOSQUE” , al Sr. Pablo de Vega, todo lo cual despeja el escenario pa ra poder ingresar al mérito de la causa. III) Delimitado lo anterior, se entiende que en el procedimiento no se conculcó garantía alguna del administrado, pues se brindaron sendas instancias de defensa con la finalidad de garantizar el debido proceso. En este sentido, fluye de los antecedentes que, en los expedientes No. 2018-27-1-0027443 (relacionado con la Resolución No. 539/2018) y No. 2018-27-1-0029169 (relacionado con la Resolución No. 553/2018), se confirió vista de las actuaciones al actor medi ante la remisión de TCCPC (fs. 26, 128, 129), lo que evidencia que la parte actora sí tuvo acceso a las resultancias de las inspecciones y a los posteriores informes ampliatorios. Por otra parte, pese a que no constan en los antecedentes las actuaciones r elacionadas con el dictado de la Resolución No. 174/2018, nada indica que el procedimiento haya sido distinto al reseñado supra. Era, entonces, carga del actor, identificar cómo se conculcó su derecho de defensa, no bastando planteos genéricos, sin base en la realidad de los expedientes que sí se agregaron. En otro orden, el hecho de que los inspectores no estuvieran acompañados en la recorrida por el encargado o propietario del local tampoco acarrea la nulidad de las Resoluciones impugnadas. En efecto, sin necesidad de ingresar a la consideración específica de los alcances de la eficacia probatoria de las actas de constatación, cuestión que recientemente ha dado lugar a distintas posturas entre los integrantes de la Corporación (véase en este sentido la sentencia Nº 310/2021 ), es claro que el actor debió relacionar el hecho de no haber podido controlar la actuación de los inspectores con algún agravio concreto, específico, como ser la falsedad de los datos asentados en las actas labradas por los funcionarios del INAU. En este sentido, resulta insoslayable que, en los informes ampliatorios (glosados a fs. 12 y 117, A.A.), se brindó, con sumo detalle, la siguiente información: nombre, apellido, cédula de identidad, edad, fecha de nacimiento y domicilio de cada uno de los menores encontrados en la discoteca al momento de las inspecciones. En su demanda, el promotor, retóricamente se cuestionó: “ ¿Cómo puede corroborarse que los supuestos menores estaban dentro del local? ¿Cómo puede corroborarse que efe ctivamente las personas que figuran en las actas eran menores de edad?”. La respuesta es clara: con la información detallada en los informes ampliatorios. Así, si alguna duda tenía el actor sobre la veracidad de los datos asentados en las actas, podía, con la información proporcionada por el INAU, citar a los involucrados en calidad de testigo s para probar la mendacidad de las constataciones. Y el hecho que no constara en el expediente copia de las cédulas de identidad de los menores no aparejó, ciertamente, que no se pudiera efectuar el debido contralor de la información recabada en ocasión de la inspección. Con tales entendimientos, el Tribunal no observa que en el caso se haya violado ninguna garantía del debido proceso. IV) A partir de lo expres ado, se concluye que lo constatado por el INAU encuadra en la conducta típica establecida en el inciso 1°) numeral 2°) del artículo 188 del Código de la Niñez y de la Adolescencia, que, al tiempo del dictado de las Resoluciones, en texto dado por el artícu lo 443 de la Ley No. 17.930, disponía: “ Las empresas o los particulares que no cumplan con las obligaciones impuestas en los artículos 181 a 187 de este Código, serán sancionados con una multa de entre 50 UR (cincuenta unidades reajustables) y 200 UR (dosc ientas unidades reajustables), según los casos . En los casos de reincidencia, podrán duplicarse los montos referidos. Las multas serán aplicadas y recaudadas por el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay ” (la negrilla no pertenece al texto original). Por otro lado, en lo que resulta relevante al casus, los artículos 185 y 186 ejusdem prevén, respectivamente, lo siguiente: “(Preservación de la corrupción) . Prohíbese la concurrencia de personas menores de dieciocho años a casinos, prostíbulos y simil ares, whiskerías y clubes nocturnos, independientemente de su denominación. El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) reglamentará a los efectos pertinentes la concurrencia de adolescentes a locales de baile, espectáculos públicos de cualquie r naturaleza, hoteles de alta rotatividad y afines. Corresponde asimismo al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) regular la asistencia de niños y adolescentes a espectáculos públicos de cualquier naturaleza”; “(Prohibición de proveer) . Prohíbese la venta, provisión, arrendamiento o distribución a personas menores de dieciocho años de: 1) Armas, municiones y explosivos. 2) Bebidas alcohólicas. 3) Tabacos, fármacos, pegamentos u otras sustancias que puedan significar un peligro o crear dependencia física o psíquica. 4) Revistas, publicaciones, video casetes, discos compactos u otras formas de comunicación que violen las normas establecidas en los artículos 181 a 183 de este Código ” (la negrilla no pertenece a los textos originales). En la emergencia, la responsabilidad del actor, en su calidad de titular de la Discoteca “CAFÉ DEL BOSQUE” , le corresponde, como sostuvo la demandada, a título de culpa, por omitir implementar los mecanismos de control para prevenir el ingreso de más de una decena de menores de edad y la ingesta, por alguno de estos, de bebidas alcohólicas en el recinto. En lo que hace al análisis del factor de atribución, en virtud del cual la Administración realizó la imputación, cabe remitir a lo expresado por este Tribunal en su inveterada jurisprudencia, en particular en cuanto a que: “…para que pueda imputarse válidamente una infracción administrativa, corresponde que concurra el elemento subjetivo (culpa o dolo); puesto que la responsabilidad objetiva no es la regla sino la excepción (…) Lo expuesto, no es más que la aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, del principio de culpabilidad de rango constitucional, concretado a nivel infravalente (reglamentario) en el art. 169 del Decreto 500/991, el que más allá de su alcance inicialmente restringido a la Administración Central (…), debe entenderse aplicable la definición recogida, en virtud de condensar las doctrinas más recibidas en la materia (ex art. 332 de la Constitución de la República) (Cf. Sentencia 29/2014). Siguiendo el análisis del Prof. Alejandro NIETO, podemos afirmar que conceptualmente, la culpabilidad comprende los siguientes elementos esenciales: a) la imputabilidad en sentido estricto o posibilidad de actuar de otro modo; b) posibilidad d e conocimiento de la antijuridicidad del hecho (antes: dolo, culpa o imprudencia) y; c) ausencia de causas de exculpación o disculpa. Como expresa el citado autor: “… no basta requerir que el hecho sea materialmente causado por el sujeto para que pueda h acérsele responsable a él; es preciso además que el hecho haya sido “querido” (doloso) o haya podido “preverse y evitarse” (que pueda existir culpa o imprudencia): “principio de dolo o culpa ”. Por último, para que pueda considerarse culpable del hecho dolo so o culposo a su autor ha de poder atribuírsele normalmente a éste, como producto de una motivación racional normal: “principio de atribuibilidad” o de “culpabilidad en sentido estricto”. (NIETO, Alejandro: “Derecho administrativo sancionador”, Tecnos, Madrid, 2012, pág. 323; en nuestra doctrina véase ROTONDO, Felipe: “Principios de culpabilidad y non bis in ídem en materia de actividad sancionatoria de la administración” en “Estudios de Derecho Administrativo”, Nº 2, Montevideo, 2010, La Ley URUGUAY, págs. 169 a 175) (sentencia No. 682/2016) (el resaltado no pertenece al original). La imputación, encuentra base en la negligencia del titular de la explotación del local bailable, quien, como se dijo, no instrumentó los mecanismos para evitar el ingreso de una cantidad importante de menores de edad. En la especie, la presencia de menores en el “CAFÉ DEL BOSQUE” acredita que los mecanismos de control no existieron, no funcionaron, o funcionaron mal. En cualquier caso, la responsabilidad por las omisiones recae sobre quien debió “arbitrar los mecanismos de control” , sobre quien tenía el deber, de acuerdo a la Ley, de “preservación de la corrupción”. Desde estos postulados, se advierte que la responsabilidad asignada al promotor, a título de culpa, no merece reproche alguno. V) En último análisis, resta por analizar la alegada caducidad de la pretensión punitiva. En primer lugar, debe de verse que el Código de la Niñez y de la Adolescencia no estableció plazo de prescripción para las infracciones que prevé en su texto. Así lo ha relevado la Corporación en sentencia Nº 100/2017 , en la cual consignó: “el CNA no establece un plazo de extinción por prescripción o caducidad de las multas que puede aplicar el INAU por las infracciones constatadas por el organismo. No obstante, el Tribunal en sentencias recientes (N° 167/2014, 714/2015 y 148/2016), ha señalado que, en virtud del principio de seguridad jurídica, las infracciones deben extinguirse luego de un plazo determinado. La dificultad se plantea, en los casos en que la normativa no previó cuál es el término aplicable. Como señaló la Sede en las sentencias citadas: “En lo inicial, y como se mencionó anteriormente, debe señalarse que, a juicio de la Sala, no puede concebirse en nuestro Derecho la exi stencia de una falta administrativa que no tenga un término de prescripción; y, ello por cuanto, en la medida que prescriben los delitos a mayor razón debe reconocerse que las faltas deben tener un término de prescripción, aunque no exista previsión normat iva. Ante la ausencia de textos normativos expresos, corresponde aplicar por analogía un término prescripcional. Como explica Alejandro NIETO en su destacada obra, la jurisprudencia ha encontrado múltiples explicaciones para sostener la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, por razones de lógica; sentido común y justicia (NIETO, Alejandro: “Derecho administrativo sancionador”, Tecnos, Madrid, 2011, págs. 539 -540)” (Cfme. Sentencia N° 167/2014 )” (la negrilla no pertenece al texto original). Ahora bien, al tratarse de una cuestión que no ha sido específicamente regulada por el CNA, existen matices de opinión entre los Ministros que concurren al dictado de la presente. Por un lado, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón, expresó en la fundamentación de su voto lo siguiente: “El actor invoca la aplicación analógica del Código Penal, que prevé plazo de prescripción de 6 meses para las faltas. También refiere a dos sentencias del Tribunal, Nos. 167/014 y 714/015, en las cuales se establec ió como plazo de prescripción, aplicado por analogía, el de 90 días previsto en la Ley de Prensa No. 18.515. Estimo que no se está ante una falta de naturaleza penal, sino administrativa, por ello no corresponde la aplicación analógica del Código Penal. Por otro lado, la situación de la presente causa no resulta asimilable a las dos sentencias invocadas por el actor, que refieren a la publicación de nota periodística, por lo cual la aplicación analógica de esa disposición no me parece razonable. La p osición del Dr. CAJARVILLE sobre el tema es la siguiente: sostiene que, en ausencia de solución específica, puede aplicarse por analogía el término previsto para la prescripción de las faltas administrativas de los funcionarios públicos, establecido en el Decreto No. 500/991. Textualmente señala: “ Se manifiesta también en la consagración expresa de un régimen de prescripción de las faltas administrativas, que por la ubicación del art. 172 es directamente aplicable a las faltas administrativas disciplinarias , pero en cuanto concreción de un principio general deberán aplicarse por analogía a toda falta administrativa cometida por cualquier sujeto que no tenga previsto un término especial de prescripción (Constitución, arts. 7º, 72 y 332) ” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Introducción al Procedimiento Administrativo Uruguayo” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 183). Sin perjuicio de la fundada opinión de Cajarville, a juicio del suscrito no corresponde aplicar el término de prescripción aplicable a las sanciones disciplinarias. La prescripción extintiva es un instituto de carácter excepcional y requiere norma expresa que la prevea, aún por remisión (pero también expresa) a otra norma. Destaco que el CNAU prevé en subsidio, para su interpretación e integración, la aplicación de normas constitucionales , la Convención sobre los Derechos del Niño, leyes nacionales y demás instrumentos internacionales que obligan al país (art. 4º). En caso necesario, se ha de recurrir a los crit erios generales de integración y, especialmente, a las normas propias de cada materia, teniendo en cuenta el interés superior del niño y adolescente. Convoco en apoyo filosófico de la postura los artículos 1 a 7 del CNAU sobre derechos de los sujetos prote gidos y el artículo 14 del mismo Código, sobre deberes del Estado, como el que se intentó cumplir al sancionar a quien no era funcionario, en tutela de menores de edad. En el caso , entonces, correspondería aplicar por analogía el artículo 1216 del Código Civil, en la redacción dada por el artículo 463 de la Ley No. 19.889 (LUC) que establece diez años para la prescripción extintiva, a falta de norma expresa o especial ; lo cual me parece más adecuado al objeto litigioso en este juicio. Las infracciones f ueron constatadas el 22 de julio de 2017 y el 12 de agosto de 2018. Las sanciones impugnadas se dictaron el 4 y 11 de diciembre de 2018, dentro del plazo de 10 años establecido por el art. 1216 del Código Civil, en su actual redacción.” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). Para los Sres. Ministros, Dras. Selva Klett, Nilza Salvo y William Corujo, corresponde la aplicación de la solución prevista por el artículo 79 de la Ley Nº 19.121, aplicando así el plazo de seis años establecido para las faltas administrativas. En este sentido, se remiten a los pronunciamientos del Tribunal emitidos en las sentencias Nº 167/2014 y 390/2020 , como también a la posición doctrinal del profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo. Para este redactor , siguiendo la opinión del prestigioso publicista, y teniendo presente que la Ley Nº 19.121 tuvo por objeto regular el Estatuto del Funcionario de la Administración Central, resulta preferible integrar la solución analógica establecida por el Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU (aprobado por Resolución No. 0046/2018, de 3 de enero de 2018), el que en su artículo 147 también estableció un plazo de seis años de prescripción para las faltas administrativas. En definitiva, y por los distintos fundamentos que se vienen de expresar, es claro que no operó la caducidad de la pretensión sancionatoria. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda, y en su mérito confírmase la resolución impugnada. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)