Sentencia Definitiva N° 313/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de mayo de 2022. No. 313 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FLOM, KARINA CON ESTADO MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción De Nulidad” (Ficha No. 55/2020). RESULTANDO : i) Surge de fs. 2 que el 28 de febrero de 2020 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución de fecha 10 de agosto de 2019, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que la sancionó con una multa de 50 U.R. por infracción al artículo 8 del Decreto Nº 680/997 (fs. 4 vta. y 6 de los A.A.). Indicó que la resolución impugnada tenía vicios de forma y de fondo que meritaban su anulación. Por un lado, sostuvo que había tomado conocimiento de la existencia del expediente el día 10 de agosto de 2019 en el momento en que se le notificó la resolución final por “no permitir el ingreso de los inspectores de Trabajo, obstruyendo la labor o tarea inspectiva, es decir, el cumplimiento de sus funciones existiendo trabajadores ocupados”. De lo expuesto surgía que no se le dio vista de las actuaciones ni se le permitió articular sus argumentos ni ejercer su defensa, y únicamente se le notificó la resolución final. Por otra parte, alego que la Administración había actuado en violación de una norma de derecho al pretender ingresar a una reunión privada sin exhibir orden judicial alguna, como lo requería el artículo 13 de la Ley Nº 18.065. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) El 4 de setiembre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 20 y ss). Reseñó que el 26 de diciembre de 2018 los inspectores habían intentado labrar acta inspectiva en la empresa de la actora tras constatar que había tres personas más sirviendo las mesas, pero no se les había permitido el ingreso. Señaló que la sanción en cuestión era una sanción automática por tratarse de una obstrucción a la labor inspectiva, y que la accionante había tenido conocimiento del intento de actuación ya que los inspectores actuantes le dejaron copia de las actas relativas a dicha obstrucción, lo que descartaba toda hipótesis de indefensión. Asimismo, afirmó que el acto se encontraba motivado en tanto el obstruccionismo a la labor inspectiva era una falta grave conforme al Decreto 186/004. Citó el artículo 18 del referido decreto y entendió de aplicación la presunción de certeza del acta inspectiva, en cuyo mérito debían reputarse probados los hechos constatados por los inspectores, a lo que cabía agregar que la empresa no aportó documentación alguna que fuera contraria a los dichos de los funcionarios de la IGTSS. En definitiva, solicitó se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, ninguna se produjo según surge de la certificación a fs. 27. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 30 y ss. y la demandada a fs. 34 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 354/2021 por el que aconsejó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado (fs. 39 a 41). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución de fecha 10 de agosto de 2019, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que sancionó a la actora con una multa de 50 U.R. por infracción al artículo 8 del Decreto Nº 680/997 (fs. 4 vta. y 6 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 14 de agosto de 2019 (fs. 8 y vta. A.A.), interpuso recursos de revocación y jerárquico el 23 de los mismos mes y año (fs. 9 A.A.). Por Resolución Nº 417 de fecha 19 de noviembre de 2019, dictada por la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en ejercicio de atribuciones delegadas, se confirmó la recurrida (fs. 29 vta. y 30 A.A.), notificándose el 25 de los mismos mes y año (fs. 35 vta. A.A.). Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil (el 28 de febrero de 2020 - nota de cargo a fs. 8 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y, en su mérito, anulará el acto impugnado. III) E merge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que el 26 de diciembre de 2018 un inspector de la IGTSS labró una Acta de Obstruccionismo a la empresa FLOM RABINOVICH, KARINA en el domicilio “En Casa” en La Barra Departamento de Maldonado, por haber constatado personal ocupado y no habérsele permitido el ingreso al local (fs. 2 vta. A.A.). Con fecha 23 de julio de 2019 se derivaron las actuaciones a la División Jurídica (fs. 3 vta. A.A.), la que elaboró el proyecto de resolución (fs. 4 vta. y 5 A.A.). Finalmente, se dictó el acto enjuiciado en autos (fs. 6 A.A.). IV) La actora esgrimió en su demanda que se habían vulnerado las garantías del debido proceso por no habérsele otorgado vista previa, lo que la había privado de la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. A juicio de la Corporación, le asiste razón. Según surge de los antecedentes citados supra, las actuaciones se iniciaron el 26 de diciembre de 2018 con el Acta de Obstruccionismo referida en el Considerando anterior y que obra a fs. 2 vta. A.A., derivadas a la División Jurídica, se elaboró proyecto de resolución (fs. 4 vta. y 5 A.A.) y, finalmente y sin que conste se haya otorgado vista, se dictó el acto administrativo resistido. De lo que se viene de exponer, fluye que no se confirió vista de las actuaciones a la accionante antes de emitir la resolución que le impuso una sanción, circunstancia que determinó su indefensión. Por tanto, no es de recibo la argumentación del MTSS que hace caudal en que se trata de una “sanción automática” y “que la parte actora tuvo conocimiento del acta inspectiva y del intento de actuación que ella misma impidió” de demanda (fs. 20 vta. y 21 infolios). Y tampoco lo es la referencia a que el acta de hechos labrada puede suponer conocimiento de la empresa del estado de las actuaciones, ya que ninguna imputación concreta, ni calificación de los hechos, ni menos aún sanción fue proyectada en dicha acta. Este Órgano Jurisdiccional en su constante jurisprudencia ha sostenido que la falta de vista previa al dictado del acto, en tanto materialización del principio constitucional de derecho de defensa (artículo 66 de la Constitución de la República) y debido proceso (ex artículo 12 ejusdem), configura un vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición (cf. Sentencias Nos. 544/2010 y188/2010, entre muchas otras). Así, ha expresado que el principio del debido proceso constituye un principio general de derecho reconocido en la Constitución, en las leyes y en normas de Derecho Internacional aprobadas por la República, el cual está consustanciado con la esencia misma del Estado de Derecho (vide: Delpiazzo, Carlos E; “Derecho Administrativo General. Volumen 1”, Amalio M. Fernández, 1ª Edición, 2011, pág. 331). Viene al caso transcribir, a vía de ejemplo y por ser aplicable al caso de marras, lo que se expuso en Sentencia N° 74/2013 remitiéndose a la Sentencia N°780/2007, a saber: “Siendo así, la omisión anotada resulta relevante en cuanto implica situar al interesado en estado de indefensión o, por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa frente a la Administración, lo que implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de superior rango y aún por específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91, incorporado por el Directorio del BPS en virtud de la RD 38-54/91). En consecuencia, verificada la existencia de dicho vicio, debe declararse la nulidad de las resoluciones impugnadas, máxime cuando, como en este caso, la accionante lo invocó también al recurrir en la vía administrativa los actos en cuestión (AA, fs. 131/136).- Todo ello sin perjuicio de la razón o sinrazón de la Administración en las conclusiones a que arriba sobre la cuestión de fondo, ya que ello será eventualmente objeto de un futuro proceso de impugnación.”. En doctrina, a propósito del derecho de defensa, se postula que: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art. 72 de la Carta en favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)”. Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas” (Cajarville, Juan Pablo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991” págs. 108 y 109). En idéntica orientación conceptual se pronuncia GORDILLO: “… lo cierto es que normalmente nada justifica que no se escuchen las razones y se consideren las pruebas que puedan presentar los interesados, y sus alegatos sobre la prueba, antes de adoptarse una decisión que haya de afectar sus derechos o intereses. Es una regla de justicia y también de buena administración, en la medida que implica y asegura un más acabado conocimiento y valoración de los hechos sobre los cuales se ha de resolver, por lo tanto una más objetiva y mejor decisión” (Gordillo, Agustín; “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, “La defensa del usuario y del administrado”, 9ª Edición, Buenos Aires, F.D.A., 2009, Capítulo 9, pág. IX-23).” Tal como señala en su voto la Sra. Ministra Dra. Selva KLETT: “…, no resulta de recibo la defensa esgrimida por la Administración relativa a que la actora fue noticiada del acta labrada por los inspectores donde se constató que no se permitió su ingreso (fs. 2 vto. de los antecedentes). Dicha circunstancia per se, no agota el contenido del principio de debido procedimiento. El aludido principio supone, lo menos, una vez que la Administración tipificó la existencia de una falta y, en el caso de una pena pecuniaria, su cuantificación, conferir vista al administrado a efectos de que realice los descargos que entienda pertinentes, extremo que no aconteció en obrados y conlleva la anunciada anulación.” Y, como ya se dijo, no surge de la compulsa de los antecedentes administrativos allegados a la causa que, previo al dictado de la encausada, se le haya conferido la oportunidad de efectuar los descargos que entendiera podían corresponder. Corresponde convocar los conceptos vertidos por el Tribunal en la Sentencia N° 153/2016, por resultar plenamente trasladables al presente. En dicha Sentencia el Colegiado sostuvo: “… En lugar de conferirse una vista de esa calificación y de la propuesta de sanción -tal como por Derecho correspondía- para asegurar el derecho de defensa, se pasó directamente al dictado de la resolución sancionatoria atacada. Ello deja en evidencia la irregularidad del procedimiento seguido, con evidente mengua de las garantías. Como se señala por parte de la doctrina, en términos que se comparten, en forma previa al dictado de la resolución la Inspección debe dar una vista final a la empresa (Cf. LARRAÑAGA ZENI: Nelson: “El procedimiento…”, cit., pág. 27). Al decir de la doctrina administrativista, el interesado debe tener el derecho a dar “la última palabra” en el procedimiento administrativo antes de la resolución y, ese derecho, integra el concepto de debido proceso (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “El debido proceso en el procedimiento administrativo en Uruguay” en AA. VV.: “El derecho entre dos siglos (Estudios conmemorativos de los 25 años de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay)”, Tomo I, UCUDAL, Montevideo, 2015, págs. 264 a 265). La empresa, en la emergencia, no tuvo oportunidad de rebatir, ni la calificación jurídica de los hechos con la consecuente tipificación de la infracción, ni elección de la reprimenda sancionatoria. Esto último resulta particularmente relevante en la especie, porque estamos nada menos que ante una clausura por seis días, que es la sanción máxima que admite la normativa vigente. Se trata de una reprimenda que procede ante infracciones que sean calificadas como muy graves o en caso de infractores contumaces (Cf. DONO, Liliana: “Eficacia, cumplimiento y control de normas laborales. La Inspección del Trabajo” en AA. VV.: “XVI Jornadas Uruguayas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (en homenaje al Profesor Octavio Racciatti”, FCU, Montevideo, 2015, pág. 169).” En similar sentido, en reciente Sentencia Nº 119/2021 el Tribunal señaló que: “De manera que ante estos nuevos incumplimientos que se imputan, esto es no haber cumplido con las previas intimaciones respecto a agua, ducha, botiquín y comunicación, debió haberse otorgada a la actora la oportunidad de defensa. Sin embargo, no se le confirió ninguna oportunidad de descargo; menos aún se le puso en conocimiento de la calificación jurídica de los hechos y la reprimenda proyectada y se pasó directamente al dictado de la resolución sancionatoria que se procesa en obrados. No resulta suficiente, a los fines de garantizar el ejercicio de una adecuada defensa, la entrega de copia del Acta de inspección de fecha 3 de junio de 2016 al trabajador que se encontraba en el lugar. Ello deja en evidencia la irregularidad del procedimiento seguido, con la consecuente mengua de las garantías.” En definitiva, la violación al debido procedimiento administrativo que se presenta en este caso determina que corresponda amparar la pretensión anulatoria. V) El acogimiento del agravio formal planteado por la demandante impide a la Corporación ingresar al análisis sustancial de la controversia -restantes agravios- a efectos de no incurrir en prejuzgamiento (vide: Sentencias Nos. 787/2011, 172/2010, 951/2000 y 12/1996, entre muchas otras) porque, va de suyo que, anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la Administración tiene el poder-deber de recomponer la faz administrativa, dictando eventualmente un nuevo acto, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante este Tribunal. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado, sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)