Sentencia Definitiva N° 312/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de mayo de 2022 No. 312 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AXION COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 590/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 5 que el 13 de setiembre de 2019 la accionante dedujo demanda anulatoria contra las Resoluciones dictadas por la Dirección de Ingresos Comerciales y Vehiculares de la Intendencia de Montevideo, a saber: i) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000415, ii) Actuación Nº 27 expediente administrativo 2018-2240-98-000416, iii) Actuación Nº 26 en expediente administrativo 2018-2240-98-000417, iv) Actuación Nº 28 en expediente administrativo 2018-2240-98-000418, v) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000419, vi) Actuación N°27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000420, vii) Nº 30 en expediente administrativo 2018-2240- 98-000421, viii) Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000422, ix) Nº 26 en expediente administrativo 2018-2240-98-000423 (fs. 2 a 18 Carpeta Rosada en 30 fs.), x) Resolución Nº 133 de fecha 31 de octubre de 2018 (fs. 12 A.A. en 197 fs.), xi) Actuación Nº 19 y xii) Actuación Nº 20 en expediente administrativo 2018-2240-98-000443 (fs. 26 y 28 Carpeta Rosada en 30 fs.) y xiii) Factura Nº 23-2018124-0000261 por $ 4.496 por concepto de impuesto a los anuncios vehiculares (fs. 30 Carpeta Rosada en 30 fs.). Indicó que era una empresa de comercialización de combustibles y que los inspectores del Servicio de Ingresos Comerciales y Vehiculares de la demandada habían realizado numerosos relevamientos, originando diversas “Boletas de Relevamiento de Propaganda sin Tributar” que dieron lugar a expedientes referidos a supuestas publicidades de avisos y propagandas sin tributar en camiones con la leyenda “AXION”. Sostuvo que se le confirió vista de las actuaciones luego de que la Administración considerara que AXION era sujeto pasivo del tributo, de lo que surgía la omisión de la vista previa de precepto. Agregó que la conferida lo había sido a los solos efectos del cálculo del quantum del tributo pero no para que pudiera defenderse sobre la procedencia o no del mismo. Afirmó que se violentaron los principios de legalidad y debido proceso. Entendió que no se consideraron los descargos que efectuó, en tanto la Administración ya había decidido que AXION era sujeto pasivo del tributo y emitido la factura impugnada. Manifestó que la identificación del vehículo no podía subsumirse dentro de los conceptos de publicidad o propaganda, en tanto la leyenda “AXION” en los vehículos solo tenía fines meramente identificatorios del sello para el cual operaban los camiones, por lo que no correspondía la determinación del referido tributo. Citó el artículo D 2145 del TOTID, y consideró que para que se configurara una actividad de publicidad o propaganda se debía anunciar un producto o un servicio, lo que no ocurría en la especie. Adujo que existencia de error en los motivos al sustentarse los actos en un hecho o norma de derecho equivocados y que ello determinaba su nulidad. Concluyó que era de aplicación la presunción simple en contra de la demandada por no haberse expedido en tiempo y forma sobre los recursos deducidos contra la resolución Nº 133 y las actuaciones Nos. 19 y 20. En definitiva, solicitó la anulación de los actos impugnados. II) El 13/12/2019 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 46 y ss.). Rechazó el agravio relativo a la omisión de vista previa a la actora, afirmando que emergía de las actuaciones administrativas que se le había brindado la posibilidad de formular sus descargos y plantear sus defensas en diversas oportunidades, sin perjuicio que en virtud de lo dispuesto por el artículo R 69 del Digesto Departamental se habían subsanado de oficio los errores referidos al plazo de las vistas, y que la Comuna había analizado y considerado los escritos presentados por la impugnante. Sostuvo que había adecuada motivación del acto, en tanto se había constatado que circulaban camiones con la inscripción “AXION” en el tanque (espacio privado) visible desde cualquier espacio público, configurándose el hecho generador del tributo impuesto a los anuncios en vehículos de trabajo conforme lo disponía el artículo 352 del TOTID. Controvirtió que se hubiera violentado el principio de legalidad porque existía una norma específica que determinaba la carga fiscal. Concluyó que se había constatado el incumplimiento en 10 vehículos de la actora (artículos D 2415 el Digesto Municipal, y el art. 352 del TOTID) siendo el procedimiento seguido por la Administración la fiscalización de un tributo conforme a la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 106. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 109 y ss. y la demandada a fs. 121 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 129/2021 por el que aconsejó confirmar los actos administrativos en cuestión (fs. 128 a 130). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Corresponde delimitar el objeto del proceso y analizar si el accionante ha acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). Es de verse que en el presente se demanda la nulidad de las siguientes Resoluciones dictadas por la Dirección de Ingresos Comerciales y Vehiculares de la Intendencia de Montevideo, a saber: i) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000415, ii) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000416, iii) Actuación Nº 26 en expediente administrativo 2018-2240-98-000417, iv) Actuación Nº 28 en expediente administrativo 2018-2240-98-000418, v) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000419, vi) Actuación N.º 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000420, vii) Actuación Nº 30 en expediente administrativo 2018-2240-98-000421, viii) Actuación Nº 27 en expediente administrativo 2018-2240-98-000422, ix) Actuación Nº 26 en expediente administrativo 2018-2240-98-000423 (fs. 2 a 18 Carpeta Rosada en 30 fs.), x) Resolución Nº 133 de fecha 31 de octubre de 2018 (fs. 12 A.A. en 197 fs.), xi) Actuación Nº 19 y xii) Actuación Nº 20 en expediente administrativo 2018-2240-98-000443 (fs. 26 y 28 Carpeta Rosada en 30 fs.), y xiii) Factura Nº 23-2018124-0000261 por $ 4.496 por concepto de impuesto a los anuncios vehiculares (fs. 30 Carpeta Rosada en 30 fs.). I.1) Los actos recaídos en actuaciones identificadas en los numerales i) a ix) fueron notificadas a la actora el 9 de noviembre de 2018 (fs. 2 a 18 Carpeta Rosada en 30 fs.) y contra ellas interpuso recursos de reposición y apelación el 19 de los mismos mes y año, según afirmaciones no controvertidas. Por Resolución Nº 3716/19 de fecha 29 de julio de 2019, dictada por el Intendente de Montevideo, no se hizo lugar al recurso de apelación (fs. 64 a 66 Carpeta Rosada en 67 fs.) la que fue notificada el 28 de agosto de 2019, según afirmaciones no controvertidas. La demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 13 de setiembre de 2019 - nota de cargo a fs. 21). I.2) La Resolución Nº 133 de fecha 31 de octubre de 2018 y las Actuaciones Nos. 19 y 20 dictadas en expediente administrativo 2018- 2240-98-000443, fueron notificadas a la actora el día 28 de noviembre de 2018 (fs. 832 y 833 vta. A.A. Pieza 3 en 835 fs.) y el 10 de diciembre del mismo año interpuso recursos de reposición y apelación (fs. 780 y 781 A.A. Pieza 3 en 835 fs.), a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 5 de julio de 2019. La demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 13 de setiembre de 2019 - nota de cargo a fs. 21). I.3) Finalmente, contra la Factura No. 23-2018124-0000261 por $ 4.496 por concepto de impuesto a los anuncios vehiculares la que abonó bajo protesto, según afirmaciones no controvertidas la actora interpuso recursos de reposición y apelación el 29 de enero de 2019, a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 24 de agosto de ese año. La demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 13 de setiembre de 2019 - nota de cargo a fs. 21). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) En lo inicial, corresponde relevar la inobservancia de la demandada de su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados contra la Resolución Nº 133 y las Actuaciones Nos. 19 y 20 dictadas en expediente administrativo 2018-2240-98-000443, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de las impugnantes (artículo 6° de la Ley N° 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley N° 17.292). En tal sentido, es menester señalar que la accionante interpuso los recursos de reposición y apelación en subsidio el 10 de diciembre de 2018 (fs. 780 y 781 A.A. Pieza 3 en 835 fs.) y que de los antecedentes no surge que la Administración los haya resuelto, por lo que se configuró la denegatoria ficta el 5 de julio de 2019, así como tampoco emerge que en algún momento de la tramitación se haya emitido resolución respecto de dichos recursos. Por lo tanto, operó la presunción de ilegitimidad de los referidos actos por cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Sin embargo, es menester recordar que, dado su carácter de relativa o iuris tantum, dicha presunción admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras), circunstancias que se verifican en el caso de autos, como se verá. IV) En primer término, la actora formuló agravios de índole formal, a saber: falta de vista previa de las actuaciones y de consideración de sus descargos. No se comparte su temperamento. Del examen de los antecedentes administrativos resulta que las actuaciones se originaron al labrarse nueve Boletas de Relevamiento de Propaganda Sin Tributar Nº 1434 a 1443 de fechas 2 al 15 de mayo de 2018, relativas a nueve camiones de la actora cuyas matrículas constan a fs. 412 A.A. Pieza II en 835 fs., en las que se consignó que: “ En tanque de combustible dos carteles laterales y uno trasero Leyenda Axion” (entre otras fs. 359 vta., 417 vta., 460 vta. A.A., ibidem). Dichas actuaciones son similares y, a modo de ejemplo, se puede observar que en el expediente administrativo 2018-2240-98-000415 se dictó la Resolución N° 085/2018 de fecha 5 de junio de 2018 que dispuso: “Notifíquese a la empresa AXION que en caso de no comparecer en un plazo de cinco días hábiles: se calculará de oficio según el metraje establecido, en la Boleta Nº 1434 realizada por el inspector del Servicio de Ingresos Comerciales y Vehiculares” (fs. 360 A.A., ib.) que se notificó a la accionante el 11 de esos mismos mes y año (fs. 362 A.A., ib.). Movilizada la recurrencia administrativa contra la referida resolución, se dictó la Nº 124/18 de fecha 6 de setiembre de 2018 que revocó la impugnada (fs. 372 vta. y 373 A.A., ib.), lo que se notificó a la empresa (fs. 374 vta. A.A., ib.) Con fecha 7 de setiembre de 2018 se dio “ Vista Previa Propaganda Sin Tributar” por un plazo de 10 días hábiles (fs. 376 A.A., ib.), la que fue evacuada en los términos de fs. 377 a 381 A.A. ib. Con fecha 5 de octubre de 2018, la Asesoría Jurídica analizó los descargos y concluyó que no eran de recibo los argumentos de la empresa y se debía proceder a la determinar el monto imponible del tributo (fs. 382 y vta. A.A., ib.). Por la Actuación Nº 27 de fecha 24 de octubre de 2018 dictada en el referido expediente (que es una de las que se impugna en autos) la Dirección de Ingresos Comerciales y Vehiculares dispuso que, de conformidad con lo informado, notifíquese al contribuyente y genérese el tributo correspondiente. (fs. 383 vta. A.A., ib.). En similar forma se procedió en los restantes expedientes: 2018-2240-98-000416 respecto a la Boleta Nº 1435 y el vehículo MTP 3253 (fs. 416 y ss. A.A., Pieza II en 835 fs.), 2018-2240-98-000417 respecto a la Boleta Nº 1436 y el vehículo LTP 2756 (fs. 459 y ss. A.A., Pieza II en 835 fs.), 2018-2240-98-000418 respecto a la Boleta Nº 1437 y el vehículo STP 5809 (fs. 500 y ss. A.A., Pieza II en 835 fs.), 2018-2240-98-000419 respecto a la Boleta Nº 1438 y el vehículo LTP 4290 (fs. 546 y ss. A.A., Pieza II en 835 fs.), 2018-2240-98-000420 respecto a la Boleta Nº 1439 y el vehículo STP 6236 (fs. 587 y ss. A.A., Pieza III en 835 fs.), 2018-2240-98-000421 respecto a la Boleta Nº 1441 y el vehículo STP 6486 (fs. 671 y ss. A.A., Pieza III en 835 fs.), 2018-2240-98-000422 respecto a la Boleta Nº 1442 y el vehículo NTP 3153 (fs. 714 y ss. A.A., Pieza III en 835 fs.), 2018-2240-98-000423 respecto a la Boleta Nº 1443 y el vehículo NTP 2482 (fs. 755 y ss. A.A., Pieza III en 835 fs.), 2018-2240-98-000443 respecto a la Boleta Nº 1449 y al vehículo SBV 3658 (fs. 791 y ss. A.A. Pieza III en 835 fs.). A la luz de la profusa actuación administrativa que se viene de referir, no advierte el Tribunal que la empresa promotora viera afectado su derecho al debido proceso con la trascendencia que esgrimió en su demanda, es más, las vistas conferidas fueron múltiples y la actora compareció presentando sus descargos en tiempo y forma. Además y como ya se expuso, la Administración, en el expediente administrativo 2018-2240-98-000415 tomado como ejemplo, ante la primer impugnación de la actora y advertida de su error, revió sus pasos, procedió a reencauzar el proceso y otorgó una nueva vista por el plazo de 10 días hábiles, plazo en el cual la impugnante formuló sus descargos. En esta línea de argumentación y frente un caso análogo, en Sentencia N° 173/2013 el Tribunal, en consonancia con voces autorizadas de la doctrina, sostuvo que: “Tal como enseña el Maestro SAYAGUÉS LASO, el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento. La Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene el deber de hacerlo (Cfme. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1988, pág. 521). En el mismo sentido, se pronuncia PISANO al señalar que: “ La revocación efectuada por razones de legitimidad en manera alguna puede agraviar o lesionar derechos, porque el acto ilegítimo no puede generarlos, ni tampoco intereses legítimos protegidos por el Derecho ” (PISANO RODRÍGUEZ-CUBILÓ, Juan: “Sobre la revocación “ex oficio” por ilegitimidad de los actos administrativos. Jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Anuario de Derecho Administrativo, T. X, pág. 57)”. Además, resultaría un exceso de ritualismo interpretar el texto adicionado en los formularios de vista previa en el sentido que argumentó la empresa, ya que su sentido debe ser desentrañado en su contexto, y de éste se desprende su finalidad informativa de las consecuencias de la inacción del citado. Así, el referido texto del formulario de Vista Previa Propaganda Sin Tributar reza textualmente: “… se confiere VISTA PREVIA a fin de que en el plazo de 10 días hábiles pueda efectuar descargos, presentar las pruebas que correspondieren y articular su defensa ante este Servicio o presentar Declaración Jurada por la cartelería de obrados. En caso de no comparecer dentro del plazo legal se procederá a calcular de OFICIO el tributo de Avisos y Propaganda conforme el metraje proporcionado por el Inspector actuante.” (véanse entre otras fs. 376, 433, 475 vta. Pieza II de los A.A.). De lo que se viene de transcribir no surge que la Comuna ya hubiera resuelto que AXION era sujeto pasivo del tributo y que la vista solo involucraba el cálculo del monto del tributo, sino que se le brindó la oportunidad de esgrimir sus defensas y se le advirtió de las consecuencias de su incomparecencia. En definitiva, el Tribunal entiende que no procede acoger el agravio de forma por cuanto no existió violación de las garantías del debido proceso, ni indefensión alguna y porque la Administración no hizo otra cosa que ajustar su proceder a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico. V) Tampoco son de recibo los agravios de fondo relativos a la improcedencia del hecho generador del tributo y a la errónea motivación del acto. Cabe recordar que la Resolución Nº 133 de fecha 31 de octubre de 2018 aquí impugnada no hizo lugar a lo solicitado por la empresa en el sentido de considerar que sus anuncios tenían carácter meramente identificatorio y no publicitario (fs. 783 vta. A.A. Pieza III en 835 fs.). Por ende, la cuestión litigiosa se circunscribe a resolver, en atención a la descripción del hecho gravado por el artículo 352 del TOTID para el caso de los anuncios presentes en vehículos de trabajo, si se puede considerar que los de la empresa actora que circulaban con inscripciones laterales y traseras con la leyenda “AXION” están comprendidos o no dentro de dicho supuesto de hecho. El artículo 352 del TOTID dispone: “Por el total de inscripciones inherentes a un mismo comercio, industria o profesión, en cada vehículo de reparto o de transporte se abonará por cada uno y por año $ 401. Cuando se trate de propaganda para terceros en vehículos ajenos a la firma beneficiaria, se abonará por cada anuncio en cada vehículo, por año o fracción $ 784”. En tal sentido, es menester clarificar que no fue objeto de controversia la existencia de la leyenda “AXION” en los camiones de transporte de combustible de la empresa. En cambio y según la tesis sustentada por la actora, lo que se discute es que esas leyendas constituyan publicidad como lo considera la Administración. El Tribunal no comparte el planteo de la accionante. En efecto, pese al esfuerzo dialéctico desplegado en el libelo introductorio, la leyenda “AXION” colocada en el tanque de combustible de los camiones (fs. 1 A.A. en 197 fs.), indudablemente ingresa dentro del concepto de propaganda o publicidad, lo que la hace pasible de la imposición del tributo en cuestión. Al respecto, el Digesto Departamental en su artículo D 2415, Capítulo II “De la publicidad y propaganda en Espacios Privados apreciables desde el Espacio Público”, en lo concerniente al punto define publicidad como: “la actividad mediante la cual se anuncia un producto o servicio, interviniendo en la misma, acciones con fin de lucro”. Y el mismo artículo indica que propaganda “Es la actividad mediante la cual se anuncia un producto o servicio, en la cual no intervienen acciones con fin de lucro”. Si bien la actora sostuvo que no se trataba de propaganda por cuanto la leyenda “AXION” no tenía fines publicitarios sino que estaba colocada a los fines identificatorios del sello para el que operaban los camiones, tal postura no logró ser respaldada con la prueba diligenciada, sino que, por el contrario, se vio rebatida en autos. En ese sentido, en la etapa procesal oportuna de este contencioso anulatorio, el Sr. Jorge Mariño, al ser interrogado respecto al logo de la empresa en los vehículos inspeccionados declaró que: “Cualquier empresa de combustible sea la que sea está obligada a tener la sigla “inflamable peligro” el dibujo de la llama y el número de habilitación correspondiente, eso es obligatorio tenerlo sin tributación”, y repreguntado por el patrocinante de la parte actora acerca de cómo tiene que ser la propaganda o a criterio de quién queda como propaganda, respondió: “si el camión está pintado de blanco y en la parte trasera o lateral dice inflamable, peligro con el número de autorización a transportar combustibles no tributa, cuando los camiones en sus partes laterales tienen los logos y leyendas de las empresas tributa por propaganda” (fs. 97 vto. y 98 infolios). Sobre el punto, corresponde consignar que el artículo 95 inciso E del Decreto Departamental No. 12.354, aplicable a vehículos que transporten nafta, establece que: "Además de los letreros referidos en el Reglamento Nacional de Tránsito, aprobados por el Poder Ejecutivo el 8 de febrero de 1949, se pintarán dos leyendas, una a cada lado, indicándose el combustible transportado y la capacidad total . Además de esos letreros, podrán pintarse otros, pero en letra mitad de tamaño, excepto las leyendas referentes a la marca de la empresa propietaria." (el destacado no luce en el original). Así las cosas, el Cuerpo coincide con el temperamento de la demandada en el sentido que la normativa departamental no exige que los vehículos se encuentren identificados con logos o inscripciones de la empresa responsable del transporte para ser habilitados, sino simplemente que se identifique qué material se está transportando. En consecuencia, es dable concluir que el argumento de la actora cae por su propio peso, por cuanto no resulta necesaria la inscripción del nombre de la empresa en los camiones para poder operar en la carga y traslado de combustibles, siendo suficiente para ello la sigla “inflamable peligro” y el número de habilitación correspondiente. En este contexto, solo cabe entender que la multicitada leyenda “AXION” fue colocada con el mero objetivo de divulgar la marca, esto es, con fines de propaganda o publicidad. Por tanto, se debe convenir que, en el caso, se cumplió con el presupuesto de hecho previsto en la normativa, y la interpretación efectuada por la Administración a la hora de subsumir la plataforma fáctica en la misma devino inobjetable. Lo que viene de argumentarse conlleva inexorablemente a desestimar el agravio fincado en la errónea motivación de los actos impugnados, en tanto estos se fundaron en la normativa referida. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase las resoluciones impugnadas. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)