Sentencia Definitiva N° 302/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de mayo de 2022. No. 302 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MIRABALLES TELLECHEA, SERGIO ANDRÉS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. Acción De Nulidad” (Ficha No. 765/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 2 y siguientes, se dirige contra el acto administrativo dictado por la Gerencia de Recursos Humanos de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland -en adelante ANCAP- notificado el 19 de marzo de 2019, cuyo contenido consiste en el resultado de la prueba de Evaluación de Actuación, correspondiente al período 2017-2018, por el que se dispuso calificar al actor con 62 puntos sobre 100 posibles (fs. 9 Carpeta Documentación). Relató que es funcionario de ANCAP desde el 9 de julio de 2012. Desde dicho momento, ejerce responsabilidades de carácter gremial, las cuales, a su juicio, han causado que sea evaluado en forma antijurídica y con clara desviación. Adujo que en esta oportunidad se le asignó en la evaluación de desempeño 2017-2018, el puntaje de 62 puntos sobre 100 posibles, aspecto que no refleja en nada su desempeño y compromiso con la Administración. Entendió y así lo remarcó, que ha padecido un proceso continuado de persecución respecto de las evaluaciones y en particular, que el puntaje indicado lo priva nuevamente de los corrimientos horizontales conforme a la carrera administrativa de ANCAP. Apuntó que nunca tuvo apercibimientos verbales ni indicaciones de la superioridad, que evidencien algún tipo de desconformidad con su desempeño o justifiquen tan baja calificación. Así, agregó que, sin perjuicio de ejercer el derecho constitucional de libertad sindical, establecido en los Convenios Internacionales y en el artículo 57 de la Constitución de la República, dicho aspecto no ha generado que su compromiso o calidad de trabajo se vean afectados. Respecto a su evaluación de desempeño correspondiente al período 2014-2015 y 2016, alegó que también fue evaluado muy por debajo de su desempeño. Presentó los correspondientes recursos de revocación y jerárquico que incluían la citación de testigos e incluso escritos de impulso procesal para que la Administración se expidiera. Señaló que ésta recién el 7 de marzo de 2019, por medio de la Resolución de Directorio No. 188/3/2019, modificó parcialmente su puntaje, debido al pronunciamiento favorable de la Comisión Evaluadora. Pero el puntaje no fue suficiente y se vio privado de realizar las pruebas de conocimiento para acceder al Corrimiento Horizontal en la carrera administrativa, ya que para acceder a ellas es necesario contar con cierto puntaje en las Evaluaciones de Actuación. Sobre la base de lo previamente manifestado, adujo la aplicación ilegítima de la Administración, incumpliendo el Reglamento de Evaluación de Actuación. Expuso que en las actuaciones que se denuncian, no se tuvieron en cuenta ninguno de los elementos de los que fundaron su recurrencia, el Reglamento establece la posibilidad de que, además, se solicite la actuación de la Comisión de Evaluación Central, la cual ni siquiera fue convocada por la Administración para tratar su recurso. Indicó que figura en su Evaluación que la misma fue realizada por su Jefe Pablo Rodríguez, pero con él no tuvo trato en semanas, debido a que se encontraba abocado a otras tareas. Lo mismo acontece con el Jefe de Área, persona que nunca se encuentra, siquiera físicamente en el lugar donde trabaja, y al cual pasa semanas enteras sin ver. Por tanto, sostuvo que su evaluación no refleja la realidad, ni se reunió el Tribunal como prevé el Reglamento, sino que contiene consideraciones que no coinciden en lo más absoluto con su desempeño como funcionario, se tomó en cuenta, únicamente, la realización de actividades gremiales, aspecto totalmente inconstitucional. En segundo término, se agravió por lo que considera una actuación desviada de la Administración. En el caso, no se ha dado cumplimiento a las previsiones del Reglamento de Evaluación de Desempeño, ya que, además de ser realizada por funcionarios que no conocen su trabajo en el período evaluado ni siquiera desempeñan tareas en el área en que trabaja. Reiteró la existencia de un claro ataque de la libertad sindical, al ejercicio del fuero sindical, establecido en la Ley No 17.940. En tercer lugar, invocó la falta de valoración de los descargos y debida motivación. La Administración nunca se expidió respecto al recurso interpuesto, no justificando en absoluto el puntaje asignado, cuando el año pasado lo hizo, luego de trascurridos dos años, dejándolo sin mecanismo de defensa y mostrando en la Evaluación de Actuación 2014-2015, carencia por completo de fundamentos para asignar el puntaje que se le había otorgado. Citó doctrina y reiteró que, en este caso, tampoco fueron considerados los fundamentos de sus recursos, pese a haber transcurrido 200 días de la interposición de los mismos. En otro orden, postuló la violación al principio de buena administración. Sostuvo que la actuación de los evaluadores que representan el espíritu de la Administración, ha sido contraria a Derecho, esgrimiendo fundamentos que violan la Constitución, como es el desarrollo de la actividad gremial, no fundando el acto de evaluación, habiendo pasado 200 días sin pronunciarse, no habiendo citado a la Comisión Evaluadora. Por último, consideró aplicable la presunción simple establecida en el art. 6° de la Ley 15.869, al no ser resueltos en plazo los recursos interpuestos. En síntesis, solicitó que se anule el acto administrativo impugnado. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Mariana Velo Braquet-en representación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland- compareció a fojas 16 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. Expresó que la Administración cumplió con el Reglamento de Evaluación de Actuación y que, por tanto, su actuación fue ajustada a Derecho. Sobre el particular, en primer lugar, negó que los Sres. Pablo Rodríguez (Supervisor Administrativo del actor) y Ricardo Carrera (Jefe de Administración de Personal) no estén presentes en el lugar de trabajo. En lo que respecta a la evaluación de desempeño del período 2017- 2018, por la que el actor se considera perjudicado, señaló que dicho proceso se desarrolló de manera objetiva, reglado a Derecho y por los funcionarios competentes para realizarlo y en mérito a ello, la evaluación fue realizada en primer término por el Supervisor Administrativo Pablo Rodríguez (que es a quien reporta en primer término el actor, tomando en consideración los ítems que forman parte de la evaluación de actuación (rendimiento, responsabilidad, conocimiento del trabajo y relaciones interpersonales) y seguidamente reconsiderada (es decir, reevaluado) por el Jefe de Administración de Personal Ricardo Carrera. Agregó que lo expuesto se corresponde con el Reglamento de Evaluación de Actuación, en tanto el mismo exige : "La evaluación de actuación será efectuada por una comisión integrada por el superior inmediato con jerarquía mínima de Supervisor y el siguiente nivel de Dirección" (art. 2°). Sostuvo que, de esta manera, el Supervisor Pablo Rodríguez que es quien trabaja a diario y de forma directa con el actor (cuyo escritorio se encuentra a pocos metros de ocupado por el actor y contiguo al del Jefe de Administración de Personal) procedió a evaluar al funcionario Miraballes, considerando lo que aprecia diariamente de su desempeño en su rol de trabajo, para lo cual se le otorgó una puntuación que va desde Insuficiente a Excelente. Con relación al desglose del puntaje total de la evaluación de desempeño del actor, indicó y justificó la asignación de puntajes en cada ítem. Así, refirió que, en rendimiento, se le otorgó una puntuación de bueno (16 puntos), en Responsabilidad también bueno (16 puntos), igual puntaje en Relaciones Interpersonales, en Enfoque y Resolución de Problemas se le otorgó el puntaje de bueno (10 puntos) y por último en Cumplimiento de Procedimientos se le otorgo el puntaje de 12 puntos. Una vez realizada la evaluación por el Supervisor Pablo Rodríguez, se reunió con el Jefe del área Ricardo Carrera, a los efectos de que éste considerara las puntuaciones realizadas por Rodríguez, puntuaciones que Carrera compartió en su totalidad. En definitiva, se le otorgó una puntuación de buena a muy buena, que responde a los lineamientos de la Reglamentación sobre la evaluación de actuación. Destacó que, su puntaje resulta de una consideración benevolente en relación a dicha normativa y que la actividad sindical realizada por el actor resulta absolutamente ajena a la evaluación que se le realizara, la cual, aclaró, responde a los lineamientos objetivos indicados por la reglamentación. Refutó las afirmaciones del actor, indicando que en ningún momento se le han hecho recriminaciones de ninguna índole por su actividad gremial, muy al contrario, se lo ha contemplado siempre en sus actividades gremiales diarias, ello se comprueba simplemente con observar sus entradas y salidas y sus comisiones gremiales. Sobre el particular, invocó que existe un Acuerdo Marco para un Convenio Colectivo, celebrado entre ANCAP y la Agrupación ex Federación ANCAP en Noviembre de 2000, por el que, entre los derechos sindicales que se consagran, se establece que el gremio tendrá derecho a obtener facilidades para la movilización de los miembros del órganos de la Agrupación. Por lo cual, concluyó que, de lo expuesto, surge que no existió, ni existe, ningún fin espúrio por parte de la Administración para otorgarle al actor un puntaje menor al que objetivamente merecía, y, como ya se expresara, la evaluación se realizó de manera objetiva, reglada y en función del desempeño real que se aprecia a diario del funcionario y, además, que no existe ningún elemento que pruebe la alegada persecución o discriminación por motivos sindicales que plantea el actor. En otro orden, manifestó que no existió por parte de la Administración falta de valoración ni de motivación. Enfatizó que, a pesar de que la acción de nulidad iniciada por el actor versa sobre los recursos interpuestos contra el resultado de la evaluación de actuación del periodo 2017/2018, el actor hace alusión a lo largo de toda su demanda a lo sucedido con los recursos de la evaluación anterior (período 2014, 2015 y 2016), consideraciones que son ajenas al objeto del proceso. Si bien la Administración aún no se ha expedido sobre los recursos interpuestos por el promotor, el resultado de su evaluación se encuentra debidamente motivado por las razones que se desarrollaron y explicitaron previamente, las que son fruto de la observación y análisis objetivos que realizaran el Supervisor y Jefe del área, mandos a los que reporta el actor, en cabal cumplimiento de las normas reglamentarias vigentes. En lo que refiere a la omisión de resolución a la fecha de los recursos interpuestos en vía administrativa por el actor, aclaró que dicha demora se debe a un error involuntario causado en todo caso por el gran volumen de trabajo con que cuenta la Gerencia de Recursos Humanos, sumado a la falta de personal en el sector, por lo que a la fecha no han podido ser tratados, ni resueltos, pero que nada tiene que ver con la actividad gremial del actor, a quien se contempla y respeta el ejercicio de su rol y actividad gremial. En cuanto a la falta de valoración de los descargos, postuló que surge del testimonio notarial del Expediente Administrativo No. 242276/693, que, al 5 de diciembre de 2019, cuando se realizó éste, los recursos de revocación y jerárquico fueron presentados, pero no se tiene fundamento de los mismos, por tanto, la Administración no puede pronunciarse sobre hechos de los que carece de los fundamentos que llevaron a la promoción de los mismos. Como colofón, controvirtió que se haya violado por parte de ANCAP el principio de buena administración. En definitiva, abogó por la confirmación del acto administrativo atacado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 24) se produjo la que luce certificada a fs. 58, correspondiendo a la parte demandada la de fs. 31 a 57, no produciendo prueba alguna la parte actora. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 61 a 63 y de fs. 66 a 72, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 449/2021, fs. 94) aconsejó rechazar la presente demanda y confirmar el acto en causa. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto encausado fue notificado personalmente a la parte actora, el 19 de marzo de 2019. Interpuso los recursos de revocación y jerárquico, el 21 de marzo de 2019 (fs. 2 y ss. A.A.). La Administración, no se pronunció expresamente respecto de los recursos, por lo cual se configuró denegatoria ficta el 16 de octubre de 2019. La demanda de nulidad se presentó en tiempo útil, el 15 de noviembre de 2019 (fs. 2 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la desestimatoria de la demanda, quedando, por ende, firme el acto impugnado. En autos, el actor impugna el acto administrativo dictado por la Gerencia de Recursos Humanos de ANCAP, cuyo contenido consiste en el resultado de la prueba de Evaluación de Actuación, correspondiente al período 2017 - 2018, por el que se dispuso calificarlo con 62 puntos sobre 100 posibles (fs. 9 de A.A.). Como se desprende del libelo introductorio, se cuestiona la labor de la Comisión de calificaciones, concretamente, la evaluación a cargo del Supervisor Pablo Rodríguez y del Jefe de Administración de Personal, Ricardo Carrera, por haberle otorgado el puntaje indicado, en virtud de una actuación desviada la que, en palabras del actor, evidencia un claro ataque a la libertad sindical por parte de sus evaluadores. Así pues, el nudo de la cuestión, radica en determinar si la actuación y los conceptos manejados por la referida Comisión de Calificaciones, en ocasión de evaluar el desempeño del funcionario en el periodo 2017 - 2018, resultan ajustados a Derecho o no, esto es, si se observó lo establecido por el Reglamento de Evaluación de Actuaciones, aprobado por Resolución (D) No. 1089/12/2018 y modificado por Resoluciones (D) Nos. 30/1/2019 y 815/10/2019. (fs. 1 a 9 vto., carpeta Documentación). Previamente, conviene advertir, que se comparte lo señalado en el informe de la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil (fs. 85) en referencia a que el actor, visiblemente confunde el acto administrativo contra el cual acciona, con la impugnación de dicho acto. De tal modo, se observa que se extiende en consideraciones referidas a la falta de resolución de los recursos o incluso, con base en este argumento, pretende sustentar la falta de motivación que alega. Pero nada dice el actor, concretamente, con relación a la motivación ya sea previa o concomitante, del acto contra el cual acciona, todo lo cual, conduce a un insuficiente planteo de la demanda. Y en este derrotero, acontece lo mismo en lo que refiere a la evaluación de la actuación del período 2014, 2015 y 2016, donde el actor carga sus baterías, pero, a todas luces, se trata de otra volición, distinta a la impugnada en autos, la que, por ende, no integra el objeto de este proceso. Las constataciones apuntadas, sin hesitación, conspiran con el progreso de la demanda incoada. Sin perjuicio de lo que antecede, en lo demás, esta Corporación entiende que la evaluación impugnada, se practicó con arreglo a lo establecido por el Reglamento de Evaluación de Actuaciones. Cabe significar que, más allá de los perjuicios expresados por el accionante, en no alcanzar la excelencia de un puntaje final máximo en la evaluación, lo cual es enteramente entendible, no puede dejar de señalarse que se coincide con lo expresado en el informe de la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, en el que se pone de manifiesto que: “En lo que respecta al objeto del presente proceso, es decir la evaluación de desempeño del período 2017-2018 por la que el actor se considera perjudicado, corresponde decir que dicho proceso se efectuó de manera objetiva, reglada a derecho y por los funcionarios competentes para realizar la evaluación. Fue cumplida en primer término por el Supervisor Pablo Rodríguez, tomando en cuenta los ítems que forman parte de la evaluación de actuación (rendimiento, responsabilidad, conocimiento del trabajo y relaciones interpersonales) y seguidamente reconsiderado por el Jefe de Administración de Personal Sr. Ricardo Carrera. Lo expuesto se corresponde con el Reglamento de Evaluación que exige "La evaluación de actuación será efectuada por una Comisión integrada por el superior inmediato con jerarquía mínima de Supervisor y el siguiente nivel de dirección". De esta forma el Supervisor Pablo Rodríguez que es quien trabaja a diario y de forma directa con el actor (cuyo escritorio se encuentra a pocos metros de el del actor y contiguo al del Jefe de Administración de Personal) procedió a evaluar al funcionario MIRABALLES considerando lo que aprecia. Con relación al desglose del puntaje total de la evaluación de desempeño del actor cabe consignar que: En rendimiento se le otorgo una puntuación de bueno (16 puntos), en Responsabilidad también bueno (16 puntos), igual puntaje en Relaciones Interpersonales, en Enfoque y Resolución de Problemas se le otorgó el puntaje de bueno (10 puntos) y por último en Cumplimiento de Procedimientos se le otorgo el puntaje de 12 puntos. Una vez realizada la evaluación por el Supervisor, el mismo se reunió con el Jefe del Área Carrera a los efectos de que este considerara las puntuaciones realizadas por Rodríguez, las cuales compartió en su totalidad. En definitiva, se le otorgó una puntuación de buena a muy buena, que corresponde con los lineamientos del Reglamento” (fs. 84 a 85 fs.). Entonces, de la lectura de las puntuaciones otorgadas surge que no pueden ser perjudiciales para el accionante. Por el contrario, los conceptos evidencian una buena actuación funcional. No siendo aptos, por otra parte, para derribar las puntuaciones otorgadas, los argumentos vertidos por el actor sobre si, tanto su Supervisor como el Jefe de Personal lo conocen y están al tanto de su trabajo. Tales aspectos, no surgen requeridos del Reglamento de evaluación, que solo establece en su artículo 2° que: “La evaluación de actuación será efectuada por una comisión integrada por el superior inmediato con jerarquía mínima de Supervisor y el siguiente nivel de Dirección. En el caso de personal que dependa directamente de Gerentes que reportan a Directorio, la comisión se integrará por el jerarca respectivo y el Presidente”. Los factores de evaluación son rendimiento, responsabilidad, actitud para el cambio, cumplimento de procedimientos, relaciones interpersonales, enfoque y resolución de problemas, logro de objetivos, gestión y desarrollo del personal a cargo. Es de ver entonces que, como se señala en el informe de la ONSC, dichos factores, están vinculados con la labor desempeñada, no con la permanencia o no del funcionario o el supervisor en la Oficina, por lo tanto, la prueba del tiempo de convivencia entre ambos es completamente inconducente para argumentar desvío o abuso de poder, ya que lo valorado en la Evaluación de Actuación es el trabajo objetivo realizado. Ahora bien, sobre el tema, no es posible eludir que es pacífica la posición de este Tribunal que -en esta materia, en principio - no puede corresponder juzgar los criterios técnicos de evaluación, dado que ello de regla se centra en el ámbito de la discrecionalidad propia del órgano evaluador. Tal tarea excede las potestades jurisdiccionales, ya que estaría ejerciendo tareas que son propias del actuar de la Administración; salvo abuso o ilegitimidad manifiestos y comprobados. Sin embargo, cuando la actuación del calificador resulta arbitraria, es deber de esta Corporación afianzar el Derecho en el caso en cuestión. Es discrecional para la Administración evaluar el desempeño de sus funcionarios y solo es ella quien puede conocer este desenvolvimiento. Pero es deber de la Administración fundamentar los actos que dicta y éstos deben tomar en cuenta las circunstancias de hecho y de Derecho que correspondan, de modo más laxo, pero igual también en los actos discrecionales. En el caso de autos, no se advierte razón para considerar ilegítima la calificación asignada. Primero, porque conforme a la jurisprudencia pacífica del Cuerpo, no cabe exigir en las calificaciones un detalle preciso sobre las razones que llevaron a asignar determinado puntaje, lo cual sería una tarea engorrosa y difícil, debiendo interpretarse la exigencia de fundamentación precisa con laxitud y atendiendo a la naturaleza del acto. Sobre el punto, el Colegiado ha sostenido: “(…) en lo que hace a la tarea calificatoria de los Supervisores, debe consignarse una vez más la posición de la Corporación en el sentido de que esa ocupación adjudicada reglamentariamente (art. 23, lit. a, del Decreto No. 301/996), así como la cometida a los Tribunales Calificadores en general, es materia que excede de su órbita de competencia, dado que no puede entrar a juzgar el mérito o, las razones por las cuales se entendió que correspondía otorgar al funcionario una determinada calificación. En consideraciones perfectamente aplicables en la especie, se ha expresado que: “…respecto al contenido técnico de esa tarea, el Tribunal del Concurso es soberano; al ser su cometido esencial calificar aptitudes, su juicio no puede ser revisado, ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado, de la cual el Tribunal dispone para sentar sus juicios y, salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder, ese juicio no es revisable” (José Aníbal CAGNONI, Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales”, No. 22, Pág. 169; Sents. 269/970, 72/990, 250/995, 819/000, 661/2001, 497/2002, 17/2006, etc.).” (Sentencias Nos. 392/2008 y 661/2019, entre otras). Sin perjuicio de ello, como fue señalado supra, se otorgó al demandante una puntuación satisfactoria. Por otra parte, no se explicita en la demanda en qué radica concretamente el “claro ataque a la libertad sindical” y al “ejercicio del fuero sindical”; sino que, por el contrario, surgen de los antecedentes administrativos, las entradas y salidas y sus comisiones gremiales. En tal sentido, se considera que el actor no acreditó los extremos que justifiquen la movilización de la jurisdicción de este Tribunal respecto del acto de asignación de puntaje. Tanto es ello así que ni siquiera presentó en tiempo hábil la prueba documental y testimonial de la que pretendía valerse para acreditar sus dichos en esta instancia, conforme fuera decretado por el Tribunal por Decreto No. 1746/2020 (fs. 29). En su mérito, las deficiencias en el acto de proposición inicial, sellan negativamente la suerte de la pretensión anulatoria incoada. Sus referencias vagas y genéricas a un exceso de poder del órgano calificador, a la persecución sindical de la que es víctima así como a supuestos vicios de la motivación del acto y violación del principio de buena administración, son de franco rechazo, puesto que suya era la carga de acreditar los extremos invocados y no la satisfizo. En efecto, no fueron acreditados por el promotor los alegados móviles espurios, ajenos al fin debido, que pudieran demostrar la existencia de desviación de poder en la evaluación impugnada. Enseña CAJARVILLE que la desviación de poder se presenta “(…) siempre que el fin querido por la “voluntad” de la Administración, apreciada subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho ” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 78). En la emergencia, las apreciaciones vertidas en la demanda no logran demostrar, en absoluto, la existencia de desviación de poder, a lo cual se adiciona el cabal incumplimiento de la carga de la prueba en sede jurisdiccional, donde el actor, pese al grave vicio denunciado en el elemento voluntad del acto, ni siquiera produjo prueba para avalar sus alegaciones. Por consiguiente, no resultan admisibles los agravios tratados, puesto que no surge de estas actuaciones ni de los antecedentes administrativos, la presencia de un supuesto de desviación o abuso de poder por parte de la Administración. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)