Sentencia Sentencia N° 286/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 286 VISTOS : Para resolución estos autos caratulados: “DE VEGA, PABLO con INAU. Acción de nulidad” (Ficha No. 751/2020). RESULTANDO : I) El accionante dedujo pretensión anulatoria contra las Resoluciones Nº 210/2019, 216/2019, 217/2019 y 218/2019 de fecha 3/4/2019, dictadas por la Dirección General del INAU en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante las cuales se impusieron al actor multas de U.R. 123,75, U.R. 130, U.R. 110 y U.R. 150, respectivamente (fs. 4 a 15 vta.). II) A fs. 26 compareció la demandada oponiendo excepciones de defecto en el modo de proponer la demanda y de caducidad de la acción. En cuanto a la primera excepción nombrada, señaló que no se cumplían los requisitos exigidos en el artículo 59 del Decreto Ley No. 15.524 en relación a la determinación del acto cuya nulidad se solicitaba. Al respecto, indicó que en el punto 1 de la demanda se hacía referencia a determinadas resoluciones que no eran las mismas que se enunciaban en el petitorio, por lo que no quedaba claro cuáles eran las impugnadas. Respecto de la excepción de caducidad, sostuvo que había operado puesto que por Resolución de la Prosecretaría de Presidencia de fecha 6/7/2020 se había resuelto de forma expresa no hacer lugar al recurso de anulación, y dicha resolución se había notificado con fecha 31/8/2020. En su mérito, postuló que la acción de nulidad se debió presentar dentro de los 60 días a contar desde la notificación de la Resolución expresa de Presidencia, esto es, antes del 30/10/2020, y no el día 7/12/2020. III) De las excepciones opuestas, se confirió traslado a la parte actora que lo evacuó en los términos que se exponen a continuación. Afirmó que no existía defecto en el modo de proponer la demanda, ya que l os actos administrativos impugnados eran los identificados en el capítulo de antecedentes de la demanda, específicamente las Resoluciones Nº 210/2019, 216/2019, 217/2019 y 218/2019, que eran las mismas que se identificaban en el recurso administrativo y no las que erróneamente figuraban en el petitorio. En lo relativo a la caducidad de la acción, indicó que había constituído domicilio en el Estudio Jurídico que lo asistía (Estudio Pescadere, Peri y Pezzutti Abogados) en Plaza Cagancha 1335 escritorio 601 y que, a raíz de ello, el 7/10/2020 recibió el telegrama que adjuntaba, presentando la demanda de nulidad a los 60 días. Señaló que, de buena fe, a pesar de la irregularidad de la notificación, compareció dentro de los sesenta días de recibido el telegrama colacionado, cuando hubiere correspondido la notificación personal (fs. 43 a 47 vta.). IV) Por Dictamen Nº 578/2021 el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó desestimar las excepciones opuestas (fs. 60 a 61). V) Por Decreto N° 6649/2022 de fecha 4/11/2022 se giraron los autos para resolución (fs. 63). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría y coincidiendo con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará las excepciones opuestas. II) Analizando en primer término la excepción de caducidad de la acción, corresponde detallar las actuaciones cumplidas en el procedimiento administrativo. Con fecha 13/5/2019 el accionante interpuso recursos de revocación, jerárquico y de anulación contra los actos aquí impugnados, cuya tramitación obra en expediente 2019-1388. En el escrito de interposición de los recursos, denunció como domicilio real el de la calle Leopoldo Fuica 277 (Rosario, Colonia) y constituyó domicilio en Plaza Cagancha 1335 of. 601, Montevideo (fs. 2 de principal). A fs. 287 de A.A. surge que con fecha 23/10/2019 la Dirección Departamental de Colonia realizó acta de notificación en la que consta que se notifica al actor la resolución Nº 2935/019 del expediente 1388/2019, que no hace lugar al recurso de revocación. En dicha acta se constituyó domicilio en Leopoldo Fuica 277 , acta que fue suscrita por el Dr. Carlos Berreta en representación del actor, según testimonio de poder para pleitos. Con fecha 6/7/2020, por Resolución 189 el Prosecretario de la Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó por extemporáneo el recurso de anulación interpuesto (fs. 314 a 315 vta. de A.A) Con fecha 31/8/2020 se entregó telegrama colacionado con acuse de recibo en el domicilio de la calle Leopoldo Fuica 277, con el siguiente texto: “Se notifica en su calidad de titular del local “Café del Bosque” de la Resolución PS/189/20 del 6/7/2020, dictada por la Prosecretaría de la Presidencia de la República, que se dispuso desestimar por extemporáneo el recurso de anulación interpuesto por ud. contra las resoluciones de Dirección General del INAU Nº 210/2019, 216/2019, 217/2019 y 218/2019, de fecha 3 de abril de 2019, dictadas en ejercicio de atribuciones delegadas. Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay y Dirección Departamental de Colonia” (fs. 320 de A.A). Con fecha 7/10/2020 se entregó telegrama colacionado con acuse de recibo en el domicilio constituido en Montevideo (según informe de fs. 323 de A.A.), con idéntico texto que el ya mencionado (fs. 324 de A.A.). La acción de nulidad se presentó con fecha 7/12/2020 (fs. 4). III) De lo que se viene de reseñar surge que la cuestión a resolver consiste en determinar si la recepción del telegrama colacionado con acuse de recibo con fecha 31/8/2020 obró como notificación válida a los efectos del cómputo del plazo para la acción de nulidad. Dicho telegrama fue entregado en el domicilio que fue constituido a fs. 287 para el expediente 1388/2019, que contiene, entre otros, el procedimiento recursivo. A este respecto, en primer término conviene señalar que la regla para la notificación de los actos administrativos es la notificación personal en la oficina. El artículo 91 del Decreto 500/991, que es el que establece el régimen de dichas notificaciones, dispone que: “Las resoluciones que den vista de las actuaciones, decreten la apertura a prueba, las que culminen el procedimiento y, en general, todas aquellas que causen gravamen irreparable o que la autoridad disponga expresamente que así se haga, serán notificadas personalmente al interesado. La notificación personal se practicará en la oficina mediante la comparecencia del interesado, su apoderado, o persona debidamente autorizada para estos efectos. Si el día en que concurriere el interesado la actuación no se hallare disponible, la oficina expedirá constancia de su comparecencia. Si el interesado no compareciese espontáneamente, se intimará su concurrencia a la oficina dentro del plazo de tres días hábiles, mediante telegrama colacionado certificado con aviso de entrega, carta certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo. Si al vencimiento de dicho plazo el interesado no hubiese concurrido, la notificación se tendrá por efectuada. Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere posible la notificación en la oficina de las resoluciones que culminen el procedimiento y las que la autoridad disponga expresamente que así se haga, la misma se practicará a domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso de entrega, carta certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia”. Como se observa, a los efectos de la notificación, la Administración debe seguir una serie de pasos que, en el caso de no concurrencia espontánea del administrado, debe comenzar con la intimación a que comparezca a la oficina dentro del plazo de tres días hábiles. En el caso, dicha intimación no fue realizada, sino que se procedió a realizar directamente la notificación de la parte dispositiva del acto mediante telegrama colacionado, no surgiendo cuál fue el impedimento que llevó a proceder de tal forma. A su vez, durante el procedimiento la Administración mantuvo un actuar equívoco al realizar notificaciones, ya que en ocasiones lo hizo en el domicilio constituido en los recursos administrativos y, en otras, en el domicilio real que el administrado denunció como constituido mediante formulario entregado por la Administración (acta de notificación). Dicho actuar se evidenció por última vez luego de la notificación de fecha 31/8/2020, ya que con fecha 5/10/2020 (fs. 323 de A.A.) la Administración informó: “ Habiendo constituido domicilio en Montevideo, en el estudio Pescadere/Peri/Pezzutti - Abogados, notifíquese la Resolución en dicho estudio, sito en Plaza de Cagancha 1335, Of. 601” Y así fue que con fecha 7/10/2020 se entregó telegrama colacionado con acuse de recibo en el domicilio constituido en los recursos administrativos. IV) De ahí que, a juicio de los Sres. Ministros que conforman la mayoría, los incumplimientos formales de la Administración, unidos a la decisión de volver a notificar la resolución en el domicilio constituido en los recursos, permiten concluir que el plazo a los efectos de la acción de nulidad comenzó a computarse a partir del día siguiente en que el accionante recibió el telegrama colacionado en el domicilio constituido antes mencionado, esto es, a partir del día 8/10/2020, de lo que se deriva que la demanda fue presentada en tiempo y forma con fecha 7/12/2020. No se puede soslayar que l a Administración, con sus actos propios, generó la confianza legítima en el administrado de que estaba poniendo en su conocimiento en forma fehaciente el acto administrativo a los efectos que pudieran corresponder de acuerdo a lo dispuesto por normativa vigente. Por otra parte, cabe destacar que no se ajusta a los principios de buena fe y razonabilidad imperantes en el ordenamiento jurídico que la Administración actúe en forma garantista notificando al domicilio que el administrado constituyó a efectos de la tramitación de los recursos administrativos, para luego desconocer esa garantía pretendiendo que la notificación efectuada no generó efecto alguno. V) En cuanto a la excepción de defecto en el modo de proponer la demanda, no se advierte oscuridad en los términos del acto de proposición inicial que impida su contestación y, por lo demás, la discordancia en la identificación de los actos fue un error material, debidamente subsanado. En tal sentido, la Corporación reiteradamente ha expresado que la excepción debe apreciarse de conformidad con el criterio finalista que la inspira, por lo que sólo corresponde acogerla cuando la demandada, por la oscuridad o carencias del libelo, se encuentre razonablemente impedida de contestarlo sin otorgar indebidas ventajas procesales a la contraparte, con obvio retaceo de su legítimo derecho de defensa, lo que no ocurre en autos (cf. Sentencias Nos. 560, 575 y 837 de 1991; 218/1992, 714/2007, 259/2010, 853/2015, 254/2016 entre otras). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, por mayoría, RESUELVE : Desestimar las excepciones opuestas. A prueba por el término legal (artículo 10 de la Ley 20.010 de 10/12/2021). Notifíquese personalmente. Dr. Simón (d.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Luis María Simón. DISCORDE: He votado por desestimar la excepción de defecto legal en el modo de proponer la demanda y declarar la caducidad de la pretensión anulatoria, clausurando el proceso, con costas de la incidencia de precepto a cargo de la parte actora, sin especial condena en costos. Como indica la mayoría, la demanda no padece de defectos que impidan conocerla, entenderla ni contestarla. Por ende, corresponde desestimar esa excepción, con las tres voluntades de los tres primeros Ministros. En ese tema, la mía resulta innecesaria. En cambio, he votado en discrepancia con la mayoría y con el dictamen del PECA, con respecto a la caducidad. Durante la tramitación recursiva, el hoy actor constituyó dos domicilios en distintos momentos. El primero en el tiempo era el de Montevideo, en estudio jurídico, que también es el que constituyó en este proceso. Pero el segundo en el tiempo de los recursos, también constituido, que coincide con el real, fue donde antes se notificó por telegrama en forma, la resolución denegatoria del recurso de anulación, que puso fin a la vía administrativa y habilitó la promoción de la acción de nulidad. Ésta debió deducirse antes del 30/10/2020 y no el 7/12/2020 como lo fue (fs.16). La circunstancia decisiva es que el fin de la vía recursiva se notificó dos veces en domicilios constituidos: el 31/08/2020 en el último constituido a ese momento y luego el 7/10/2020 en el que primero había sido constituido, que ya no era el actual. En consecuencia, la segunda notificación era innecesaria, irrelevante y no puede fundar un cómputo de plazo desde esa oportunidad (fs. 320 y vto., 323, 324 AA). Tratándose de materia no disponible, relativa a instituto que opera por simple imperio de la Ley, no puede fundarse tempestividad en acto propio de la Administración, en el caso concreto. Tampoco se violenta la buena fe por parte de la Administración; en todo caso, es más que cuestionable la de la parte actora, quien estaba notificada y lo sabía, y se valió de una segunda notificación. La postura que no comparto termina alentando maniobras tendientes a apartarse de la normativa.