Sentencia Definitiva N° 284/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 284 VISTOS : Para resolución estos autos caratulados : “FLEITAS SANDRA Y OTRA con FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 218/2021). RESULTANDO : I) Las actoras presentaron demanda de nulidad contra las resoluciones Nº 336/2020 de 16/6/2020, que aprobó el Reglamento General de Concursos del Escalafón “N”, y Nº 560/2020 de 10/11/2020, que aprobó las Bases Particulares del Concurso de Ascenso de oposición y méritos para elaborar un orden de prelación para proveer cargos de Fiscal Letrado de Montevideo Escalafón “N” , ambas dictadas por el Director de la Fiscalía General de la Nación (fojas 2-12). II) El 13/8/2021 compareció la Fiscalía General de la Nación contestando la demanda y planteando la falta de agotamiento de la vía administrativa respecto de la Resolución Nº 336/2020 (fs. 22-23). III) El 17/8/2021 el Estado - Poder Ejecutivo contestó la demanda y opuso excepción de falta de legitimación pasiva. Indicó que, al tratarse de un ser vicio descentralizado, no existía vínculo jerárquico entre el Ministerio Público y Fiscal y el Poder Ejecutivo, por lo que este último no debía ser parte del presente proceso anulatorio ni imputársele responsabilidad alguna por hechos o actos atribuibles a dicho Servicio (fs. 29-30 vta.). IV) Por Decreto Nº 4321/2021 de 23/8/2021 se tuvo por contestada la demanda por parte del Estado, Poder Ejecutivo, y se decidió que la excepción de falta de legitimación pasiva debía ser resuelta en la sentencia definitiva, ya que no se encontraba dentro del elenco de las excepciones previas del D.L. N°15.524 (fs. 32). V) Por Decreto N°4860/2021 de 8/9/2021 se tuvo por contestada la demanda por la Fiscalía General de la Nación y se confirió traslado de la cuestión formal planteada (fs. 34). VI) Las actoras lo evacuaron, pero solo se pronunciaron respecto de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por la Poder Ejecutivo (fs. 36). VII) A fs. 45 la Fiscalía General de la Nación solicitó se les acusara rebeldía respecto del traslado del Decreto N°4860/2021 de 8/9/2021, señalando que al evacuarlo no habían hecho referencia alguna a la cuestión formal deducida por su parte. VIII) Por Decr eto Nº 7165/2021 de 23/11/2021 no se hizo lugar a lo solicitado, indicando que se debía estar a lo dispuesto por el Decreto N°6472/2021 y, a simismo, se dispuso que se estuviera a la evacuación del traslado del Decreto N°4860/2021 por el Poder Ejecutivo o a su acuse de rebeldía. IX) Con fecha 15/12/2021 el Estado - Poder Ejecutivo evacuó el traslado conferido, manifestando que a dhería a lo expresado por la Fiscalía respecto al no agotamiento de la vía administrativa por parte de las accionantes en relaci ón a la Resolución Nº 336/2020 y, ello por cuanto surgía de los antecedentes administrativos que las actoras se habían notificado personalmente de dicho acto y que, sin embargo, no lo habían impugnado en tiempo y forma. X) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen Nº 57/2022 de 10/2/2022, aconsejó amparar las excepciones opuestas (fojas 52). XI) Por decreto Nº 690/2022 de 18/2/2022 el Tribunal citó para resolución (foja 56). CONSIDERANDO : I) La Co rporación acordó amparar la cuestión formal opuesta por la demandada Fiscalía General de la Nación y disponer que, en lo que refiere a la excepción de falta de legitimación pasiva , se debe estar a lo ya dispuesto por Decreto Nº 4321/2021 de 23/8/2021. II) En primer lugar y e n lo relativo a la falta de agotamiento de la vía administrativa, cabe señalar que resulta un valor entendido que este tipo de cuestiones, al igual que la falta de jurisdicción o de los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda anulatoria, sobre los que existe un contralor oficioso del Tribunal, pueden resolverse antes de la sentencia definit iva aun cuando hayan sido planteadas como defensa fuera del plazo legal para deducir el excepcionamiento (artículo 68 del Decreto-Ley Nº 15.524). Vale recordar, por todas, la Sentencia Nº 1012/1995 en la que se afirmó: “…en cuanto a la “cuestión formal” planteada, el Tribunal tiene dicho “que en el proceso contencioso administrativo, el régimen legal (arts. 66, 67 y 73 del Decreto Ley Nº 15.524) prevé la previa resolución, en una también previa etapa del trámite, de un cierto tipo de cuestiones que refieren, ya a presupuestos relativos a la válida y regular constitución del proceso, ya a requisitos de admisibilidad de la pretensión anul atoria, ya por fin, a ciertos tipos de defensa que, aunque de naturaleza perentoria, es permitida su alegación y resolución in limine litis por razones de economía procesal (Cfe. Devis Echandía: “Nociones Generales de Derecho Procesal Civil”, Nos. 141, 244 y conc.) como por ejemplo el de la cosa juzgada” “Es también una particularidad del régimen procesal contencioso administrativo -aunque sin que exista similar texto expreso, también lo admite la doctrina en el proceso común - la posibilidad de relevar de oficio este tipo de cuestiones (art. 67 y 73 del D. Ley Nº 15.524)”. “Y es igualmente admitido por este Tribunal, la resolución previa de esas cuestiones aunque no se planteen en el período específicamente señalado (art. 68 ejusdem 9 al efecto, en atenc ión a la naturaleza y a la expresa asignación de la facultad de tratarlas au n oficiosamente) (Cfe. sent. Nº 259/86)”. “…En el caso, el pronunciamiento previo deriva de un planteo de la parte que, aunque efectuado ya vencido el período apropiado para insertar el excepcionamiento dilatorio, es igualmente procedente -por las razones apuntadas- resolver antes de continuar con la normal sustanciación del proceso” (S. Nº 419/86)”. Cfe. Sent. 90/87).-” En definitiva, por las razones señaladas en el precedente transcripto, no existen obstáculos desde el punto de vista adjetivo para examinar en esta estación procesal la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa planteada por la accionada conjuntamente con su contestación de demanda. III) Ahora bien, e l artículo 25 del Decreto Ley Nº 15.524, invocado por las accionantes, establece que: “Será admisible la demanda de nulidad de los actos generales que dictare la Administración, que hubiesen de ser cumplidos directamente o no por los administrados , cuando no fuesen conformes a derecho y lesionaren algún derecho o interés legítimo, personal y directo de los administrados. También lo será la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados en el inciso anterior, fundada en la ilegitimidad de éstos, o de los primeros, aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general.” La norma claramente alude a “la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales”, y es en ese marco que se admitirá la ilegitimidad fundada en dich os actos o en los generales, incluso cuando se hubiera omitido recurrir o contender contra estos últimos. Pero no establece que si se omitió impugnar un acto de carácter general o se recurrió fuera de plazo, y luego sobreviene un acto particular (de aplicación del primero) entonces se podrá demandar la nulidad indistinta de uno u otro. En doctrina se señala que “ Aunque el reglamento no hubiere sido recurrido, pueden luego impugnarse los actos indi viduales que dicte la administración” (cf. Enrique Sayagués Laso, “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, F.C.U., Montevideo, 1991, Sex ta Edición, Tomo I, página 142) y que “Aunque no se haya impugnado el acto creador de la norma general -abstracta o concreta- será siempre posible la impugnación administrativa y jurisdiccional de los actos que posteriormente se dicten en aplicación de aquella, y en esta impugnación podrá invocarse la ilegitimidad tanto del acto de ejecución en sí, como de la norma general en que se funde (Decreto -Ley Nº 15.524, art. 25 inc. 2º) ” (cf . Juan Pablo Cajarville Peluffo, “RECURSOS ADMINISTRATIVOS”, F.C.U., Montevideo, diciembre de 2008, Cuarta Edición, página 125). IV) En este enfoque, asiste razón a la Fiscalía al señalar la imp osibilidad de hacer lugar al petitorio 4 de la demanda, en cuanto solicita se anule la Resolución Nº 336/2020 de 16/7/2020. En efecto, dicho acto aprobó el Reglamento General de Concursos del Escalafón “N”, se publicó en el Diario Oficial con fecha 28/7/2020, y se impugnó con fecha 20/11/2020 , esto es, fuera del plazo de diez días corridos previstos en el artículo 317 de la Constitución de la República. A su vez, con fecha 16/7/2 020 se notificó a todos los funcionarios del organismo vía electrónica, por lo que aun cuando se tuviera presente dicha notificación, la impugnación también se introdujo fuera de plazo. Por tanto, el Tribunal se ve inhibido de analizar la alegada nulidad de la Resolución Nº 336/2020 porque las actoras no la recurrieron en tiempo y, por ende, no se agotó a su respecto la vía administrativa. El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre casos análogos, desde distintos ángulos. En la sentencia Nº 450/986 declaró que la actora no podía incoar válidamente la acción anulat oria contra los actos generales por carecer de legitimación activa, e n tant o en la sentencia Nº 289/2015 declaró que la acción instaurada no se había ejercido válidamente respecto del acto general por no haberse cumplido previamente con el requisito del debi do agotamiento de la vía administrativa. En conclusión, la aplicación del artículo 25 inc iso 2 del Decreto-Ley Nº 15.524 circunscribe la jurisdicción del Tribunal al juzgamiento de los actos concretos que, en aplicación de actos generales, sean susceptibl es de causar agravio a la actora, aun cuando esta no hubiera impugnado dichos actos de alcance general. Por ende, s i la s actoras pretendían demandar la nulidad de la Resolución Nº 336/2020 debieron agotar a su respecto la vía administrativa. V) En lo que respecta a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Estado -Poder Ejecutivo, relevada por el PECA, corresponde en esta instancia remitirse a lo ya resuelto por el Tribunal mediante Decreto Nº 4321/2021 de 23/8/2021. Por lo expuesto, se RESUELVE : Ampárase la cuestión formal planteada, declarando que la acción instaurada no se ejerció válidamente respecto de la Resolución de la Fiscalía General de la Nación Nº 336/2020 de 16/6/2020, por no haberse cumplido previamen te con el requisito del debido agotamiento de la vía administrativa. Estése a lo dispuesto por Decreto N º 4321/2021 de 23/8/2021 en lo relativo a la falta de legitimación pasiva del Estado-Poder Ejecutivo. Sin especial condena en costas y costos. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)