Sentencia Definitiva N° 278/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 278 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha 440/2020). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 9 y siguientes, se dirige contra la Resolución Nº 2907/18, dictada por la Dirección Nacional de Migración el 27 de diciembre de 2018, que impuso a Los Cipreses S.A. una multa de 2.203,88 Unidades Indexadas, por contravenir los numerales 2º y 3º del artículo 60 de la Ley Nº 18.250 y el artículo 18 del Decreto Reglamentario Nº 394/2009, conforme la respectiva Acta de Impedimento de Salida por ausencia de permiso de menor de Jeremy Samuel Velázquez Torres (fojas 16 y 31 respectivamente A/A). Contra dicho acto, se interpusieron correctamente los recursos de revocación y jerárquico por parte de la promotora (fs. 2 A/A). El recurso de revocación fue expresamente desestimado por Resolución Nº 568/20, de fecha 28 de mayo de 2020, de la Dirección Nacional de Migración (fs. 23 vta. A/A); no surge de las actuaciones que la Administración resolviera el recurso jerárquico deducido. II) La parte actora sostiene que el acto que se acciona es ilegítimo, al carecer de norma que lo respalde y no estar fundamentado en forma. Señala que, en el caso de autos, estaríamos ante un menor de edad que se disponía a salir del país, poseyendo un pasaporte venezolano. La resolución impugnada se fundamentó en el artículo 60 núm. 2 y 3 de la Ley No. 18.250 y artículo 18 del Decreto No. 394/009, no obstante conforme surge del Acta de Impedimento de Salida, el menor que se aprestaba a salir del país era extranjero y presentó su pasaporte venezolano vigente y en buen estado. Entiende que, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley No. 18.250, los documentos hábiles de viaje son pasaporte y documento de identidad vigente, así como los que la reglamentación establezca. En tal sentido, también del artículo 17 del Decreto No. 394/009, emerge que son documentos hábiles de viaje el pasaporte y la cédula de identidad vigente, en buen estado de conservación. De tal modo, considera que la persona que viajó presentó documentación hábil de viaje, por lo cual, la resolución es nula. Añade que el contralor de la residencia de la persona no le corresponde a la empresa demandante, quien sólo debe controlar el pasaporte y la cédula de identidad vigente y en buen estado. Asimismo, sostiene que, sin perjuicio que el menor de edad extranjero que presenta pasaporte no debe presentar permiso de menor para salir del país, la resolución resulta errónea en la medida que ni la ley ni la reglamentación, establecen su obligación de realizar el control de dicho permiso. Destaca que la ley pone en cabeza de la Dirección Nacional de Migración tal cometido, que resulta exclusivo del Organismo y por lo cual abona cuantiosas sumas por concepto de la llamada “tasa migratoria”. Así la Dirección pretende, ilegítimamente, que dicho control lo realice en su totalidad la actora, exigiéndole controles que no establece la ley e imponiendo numerosas y cuantiosas multas por este concepto. En otro orden, esgrime la falta de fundamentación en cuanto al monto de la multa. Señala que los “resultandos” de la resolución refieren que se trata de una empresa que supera las 20 infracciones anuales, empero, nada se acredita al respecto, ni tampoco que las mismas estuvieran firmes, ni siquiera se enumeran los expedientes de dichas infracciones, todo lo cual, torna nula la resolución. Finalmente, esgrime que los recursos no fueron resueltos en tiempo y forma, por lo que debe aplicarse la presunción de ilegitimidad a favor del administrado del artículo 6 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292. III) La parte demandada comparece a fojas 19 y siguientes, controvirtiendo los términos de la demanda movilizada. Relata que las actuaciones comienzan en el Puerto de Colonia, el 23 de febrero de 2018, en el control de salida del Buque Silvia Ana L, representado por la Agencia Los Cipreses S.A., con un acta de impedimento de salida del menor Jeremy Samuel Velázquez Torrez (nacido el 02 de enero de 2010) por carecer de permiso de menor para egresar del país. Por tanto, la multa surge a raíz de que se constató la ausencia de permiso de menor de un pasajero, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 60, numerales 2 y 3 de la Ley 18.250 y artículo 18 del Decreto Reglamentario 394/009. Entiende que la normativa migratoria vigente, cuyo texto reproduce, es clara en cuanto a que la empresa de transporte tiene la obligación de no vender pasajes, ni transportar pasajeros, sin la documentación en las formas establecidas, interpretando la actora de manera errónea la normativa, en cuanto al deber de la Dirección Nacional de Migración. En efecto, destaca que la obligación de la Dirección es de control y fiscalización del ingreso y egreso, en este sentido, cuando el individuo se presenta en el puesto de control, debe estar munido de la documentación que la reglamentación determine; en este caso, se constató una violación a la normativa vigente, por lo que justamente cumpliendo con dicho deber, se procedió a documentarla mediante el Acta de Impedimento de Salida e intimación de multa. Puntualiza que el acta se realiza en base a la documentación que es controlada por el inspector de Migración, quien en su calidad de funcionario público y con las potestades que le otorga la ley, constata la infracción a la normativa aplicable. La actora de manera desacertada interpreta la norma, aduciendo que el documento presentado es el hábil de viaje. Indica que la empresa emitió tarjeta de salida a Cindy K. Torres (madre del menor) en la cual luce su cédula de identidad uruguaya con calidad de Residente en trámite, como surge del anverso del documento. En función de ello, la empresa tenía pleno conocimiento de la nacionalidad de la madre del menor y de su calidad migratoria, tratándose de un menor de edad, la demandante debió tomar los recaudos pertinentes. Añade que la presentación de documento hábil de viaje como menciona la actora, no obsta a solicitar por parte del Inspector de Migración el permiso de menor, el cual es exigido en caso de menores de edad extranjeros que viajen con uno de sus padres. Respecto al agravio referido a la falta de fundamentación del monto de las multas, precisa que durante el transcurso del procedimiento administrativo, la empresa contó con la posibilidad de acceder a las actuaciones respetando los principios del debido proceso, siempre que cumpliera con las prerrogativas establecidas en la Ley Nº 18.381 de Protección de Datos Personales y Acción de Hábeas Data y en el Decreto Nº 500/1991. Surge con meridiana claridad que existe malicia temeraria por parte de la actora, puesto que no solicitó que se exhibiera el registro anual de las resoluciones de multas correspondientes. En suma, la posibilidad de defensa no se vio vulnerada en la medida que tuvo diversas oportunidades de solicitar esta información; añadiendo además que, una vez notificada del acto atacado, presentó los recursos de revocación y jerárquico en subsidio y nada dijo en torno a la cantidad de multas. Por su parte, con relación la presunción de ilegitimidad a favor del interesado prevista en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley Nº 15.869, afirma que resulta claro que la Administración puede y debe expedirse vencidos los plazos, por consiguiente deviene improcedente la presunción invocada. En el caso, no existe violación a ninguna regla de derecho fundamental que se pudiera aplicar al caso, como lo es el principio de informalismo a favor del administrado, ya que dicho principio es aplicable ante la falta de presentación de elementos que no son esenciales a los fines del trámite que el administrado se encuentre realizado. IV) Abierto el juicio a prueba, no se produjo actividad de los litigantes (fojas 27). V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 30/32 vta.; 35/36 vta.). VI) Conferida vista, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó no hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nro. 399/2021, que remite a otro dictamen que también se agrega (fs. 39/42). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869, así como lo dispuesto por la Ley No. 19.879 y las Acordadas Nros. 8, 9, 10 y 11/2020 en cuanto regulan la Feria Extraordinaria por razones sanitarias). II) El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión de nulidad incoada, al no entender de recibo los agravios articulados. III) En primer lugar, el acto atacado resulta debida y suficientemente fundando en las disposiciones migratorias que invoca. Las circunstancias fácticas surgen claramente constadas en los antecedentes. Así, resulta relevante destacar: - las actuaciones tienen su inicio, en el Puerto de Colonia, el 23 de febrero de 2018, en el control de salida del Buque Silvia Ana L, representado por la Agencia Los Cipreses S.A., con un Acta de Impedimento de Salida del menor Jeremy Samuel Velázquez Torres, nacido el 02/01/2010 en Venezuela, domiciliado en Pablo de la Sierra 378 de la ciudad de Montevideo, Uruguay, por tratarse de “MENOR RESIDENTE EN TRÁMITE VIAJA CON SU MADRE SIN PERMISO DE MENOR AUTORIZADO POR URUGUAY”; surge de las observaciones que “presenta permiso y partida de nacimiento venezolanas” (fs. 31 de A.A.); - obran a fs. 31 vto. copia de las cédulas de identidad del menor y de su madre, expedidas con fecha 27/11/2017 y 11/05/2017 respectivamente, en las que consta en sus anversos, que ambos son residentes en trámite. Asimismo, a fs. 32 obra copia del pasaporte del menor y de su madre, expedidos en Venezuela; - por último, a fs. 33 constan las tarjetas de salida del menor y su madre, Cindy K. Torres Mora; respecto a la misma luce indicado en el texto su número de cédula de identidad uruguaya como documento identificador. Conforme dicha plataforma, la actuación de la Administración en el caso no resulta merecedora de reproche alguno. En efecto, la Ley No. 18.250 en su artículo 29 dispone que: “La Dirección Nacional de Migración tendrá las siguientes atribuciones: A) Controlar y fiscalizar el ingreso, permanencia y egreso de personas del país, en cumplimiento de las normas legales y reglamentarias vigentes, así como declarar irregular el ingreso o permanencia de personas extranjeras cuando no pudieran probar su situación migratoria en el país. (…) C) Exigir permiso de viaje a menores de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con domicilio o residencia habitual en el país. (…)” Por su parte, el art. 18 del Decreto 394/009 dispone, en consonancia, que: “Todo menor de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con residencia habitual en el país superior a un año que deba ausentarse del mismo deberá tener la autorización documentada de sus padres en ejercicio de la patria potestad, de su tutor o autorización judicial, exceptuándose los casos en que viaje en compañía de éstos o que lo hagan en posesión de pasaporte uruguayo válido.” La Ley Nº 18.250 previó en su artículo 40 que el ingreso y egreso de personas al territorio nacional deberá hacerse por los lugares habilitados “...munidas de la documentación que la reglamentación determine…” y el art. 41 establece que: “Serán documentos hábiles de viaje el pasaporte y los documentos de identidad vigentes, así como todos los que la reglamentación establezca.” . A su vez, el artículo 60 prevé que: “Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes legales, intermediarios o comisionistas deberán: (…) 2) Presentar la documentación requerida de los tripulantes y pasajeros y demás documentos que establezca la reglamentación. 3) No vender pasajes ni transportar pasajeros sin la presentación de la documentación requerida a tales efectos, debidamente visada cuando correspondiere (…).” En virtud de la normativa antes indicada, no se advierte que la Administración careciera de habilitación para impedir el egreso del menor en cuestión, ni que las normas reglamentarias excedan los límites que la ley delimitó. Las afirmaciones de la parte demandante resultan incompletas a la luz de las circunstancias constatadas en el antes referido documento público, no basta alegar la posesión de pasaporte extranjero como único documento válido para su egreso, cuando asimismo consta su domicilio en el país y la condición de residente en trámite del menor. La regulación dada en la materia resulta incontestable respecto a las obligaciones de las empresas de transporte internacional con relación a la documentación exigible a los pasajeros, remitiendo asimismo, en su art. 41, a los requerimientos que puedan surgir del orden reglamentario (Decreto Nº 394/009). Tal reglamentación no hace más que coincidir con las normas sustantivas que tutelan la seguridad de los menores y adolescentes. Por consiguiente, no resultan de recibo los argumentos articulados por la actora para eximirse de responsabilidad, por cuanto de los extremos constatados en vía administrativa, que por demás no cuestiona en forma alguna, emerge que, tanto la madre como el menor, eran residentes en trámite, tal así, que respecto de la madre del menor, Cindy Katherine Torres, luce su cedula de identidad uruguaya, con calidad de residente en trámite en la tarjeta de salida expedida por la propia accionante. IV) En segundo término, también el cuestionamiento dirigido a la falta de fundamento del monto de la multa impuesta, resulta de rechazo. Corresponde remitirse a lo expresado en Sentencia Nº 500/2021 en cuanto las circunstancias de autos resultan contestes con las allí juzgadas: “En puridad, el agravio se centra en la ausencia de sustento probatorio de ese hecho, lo que, de ser así, para cierto sector de la doctrina encuadraría en un supuesto de inexistencia en los motivos (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª edición actualizada y ampliada, Montevideo, 2012, p. 32 y 33) y para otro se lo podría calificar como un vicio de inexactitud en los motivos (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en La Justicia Uruguaya, tomo. LXXX, ps. 10 a 11 y Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena administración”, en AA.VV . “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, p. 137-138). Al respecto, cabe consignar que, si bien no surgen agregados al expediente los registros de cada una de las infracciones por las que la Administración constató que la empresa superaba la cantidad de veinte en el año... no puede perderse de vista que la accionante no controvirtió categóricamente la existencia de ese hecho y tampoco solicitó la exhibición y/o agregación de dichos recaudos al proceso (...). En efecto, lejos de negar la existencia del hecho, la actora se limitó a argumentar que la Administración “no fundamenta correctamente el monto de la multa” porque “nada se acredita respecto a que se hayan superado las 20 infracciones anuales tal como lo establece el decreto”, “lo que vulnera los derechos de mi representada dejándola en total indefensión” (...). Y, como se dijo, no solicitó (en sede administrativa, recursiva o jurisdiccional) que se exhibieran o agregaran los registros de las multas, de forma tal que pudiera controlar la cantidad de infracciones que había cometido en el año (y no permanecer en el estado de indefensión en el cual se escuda).” V) Por último, la falta de resolución respecto del recurso jerárquico por parte del Administración, no conlleva las consecuencias que la parte actora pretende. En efecto, respecto a la presunción del art. 6 de la Ley 15.869 debe recordarse que “…dado su carácter de relativa o “iuris tantum”, admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras)...” (conforme Sentencia 580/2021). Esas circunstancias, precisamente, se encuentran presentes en autos, revelando una actuación de la Administración que en forma alguna ha violentado las garantías del debido proceso de la empresa demandante. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, F A L LA: Desestímase la demanda de nulidad promovida y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. . Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)