Sentencia Definitiva N° 277/2022

DECRETERTO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 277 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEREYRA PARODI, PEDRO DAMIÁN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 322/2020). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 4 y siguientes, se dirige contra la denegatoria ficta acaecida en virtud de la solicitud del accionante, efectuada el día 17 de mayo de 2019, en la que peticionó la declaración de prescripción de los adeudos generados en el período comprendido entre los meses de enero a mayo de 1998, por concepto de aportes en actividad no dependiente (fs. 61 a 63 A.A.). El 8 de marzo de 2018, el Sr. Pereyra se presentó ante el Banco de Previsión Social – en adelante BPS - y solicitó el trámite de jubilación por edad avanzada sin cese, ya que en ese momento se encontraba en actividad, desempeñándose como portero. Con fecha 8 de enero de 2018, se le notificó que había quedado configurada la causal de jubilación por edad avanzada, habiendo computado 25 años, 7 meses y 15 días de servicio, en consonancia con la edad requerida. Días más tarde, renunció a su puesto laboral, ya que se le había otorgado la jubilación. Luego de la notificación, fue contactado vía telefónica por la Dirección Técnica de Asesoría Tributaria y Recaudación del BPS, informándole que mantenía deudas con el Organismo, por aportes a la seguridad social en el año 1998, por una empresa unipersonal de la que fue titular. Concurrió personalmente el día 28 de febrero de 2018 y le fue intimado el pago a fin de acceder al beneficio jubilatorio, de lo contrario, no se le abonaría, por lo que accedió a realizar cuatro convenios de pago. Si bien a la fecha de la presentación de la acción de nulidad, indicó que tenía saldada la deuda, manifestó que había peticionado al Organismo la declaración de prescripción con la correspondiente devolución del monto abonado. Indicó que fue víctima de una extorsión por parte del Organismo, quien exigió un crédito que no era exigible, pues se encontraba extinto. Resaltó actuaciones llevadas a cabo en el expediente administrativo en los que el BPS plasmó su postura, la que entiende, es contraria a la regla de Derecho. En esa misma línea, postuló que el actuar de la Administración es ilegítimo. Consignó que no existe norma que establezca que puede renunciarse a la prescripción una vez que ya se consumó. Una vez operada la prescripción de una obligación tributaria, no subsiste obligación natural ya que no es una obligación civil. Basó su pedimento en lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario, entendiendo que las deudas se encuentran prescriptas. Lo que prescribe es el derecho al cobro de los tributos y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro. Citó jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7° Turno, en cuanto al punto. En síntesis, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Valeria Vidart Nieto-en representación del Banco de Previsión Social - compareció a fojas 23 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. La Administración demandada entendió que actuó conforme a Derecho, lo que quedó plasmado en informe realizado por Gestión de Cobro de ATYR, en el expediente APIA No. 2019-28-1-061535. Indicó que, el accionante mantenía deuda por actividad no dependiente que le impedía acceder a la jubilación, la que canceló con diversos convenios, removiendo el impedimento que existía para acceder a la prestación. La accionada aclaró que el actor confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de cotización efectiva para el cómputo de los servicios. Una vez declarada la prescripción, no puede perseguirse el cobro de los adeudos, pero en caso de pretender computarse los servicios por los cuales no se cotizó, las normas a aplicar son otras y exigen la cotización efectiva a tales efectos. Manifestó que las exigencias para el cómputo de los servicios y asignaciones prestadas como trabajadores no dependientes, se encontraban previstas en la Ley No. 9.999, artículo 1 de la Ley No. 11.237, 1 de la Ley No. 12.143, 10 de la Ley No. 15.840, 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y 13 de la Ley No. 17.963, que citó. Asimismo, las dudas fueron despejadas con la sanción de la Ley No. 19.185. A posteriori, citó jurisprudencia a fin de sustentar su postura y recalcó que, conforme lo dispuesto por esas normas, hasta tanto el titular no acreditara la cancelación de su deuda en los términos indicados, no podía recibir su pasividad. Por último, sostuvo que el actor reconoció en vía administrativa la existencia de los adeudos que se le imputan, suscribiendo facilidades de pago en aras de su regularización sin formular reserva alguna, extremo que configura renuncia expresa a la prescripción consumada. Además, durante un año consintió pacíficamente que se le realizaran los descuentos correspondientes. En definitiva, bregó por la confirmación del acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 32) se produjo la que luce certificada a fs. 58, correspondiendo a la parte actora la de fs. 32 a 53 y a la parte demandada la de fs. 54 a 57. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 61 a 74 y de fs. 77 a 79, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 433/2021, fs. 82) aconsejó hacer lugar a la pretensión del actor, anulando el acto procesado por ser ilegítimo. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La acción anulatoria se dirige contra el acto ficto configurado el 14 de octubre de 2019, respecto de la petición introducida el 17 de mayo de 2019. Interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico, el día 21 de octubre de 2019 (fs. 101 y 102 A.A.). La recurrencia fue fictamente desestimada el 15 de mayo de 2020, por lo que la demanda anulatoria impetrada el 16 de julio de 2020, lo fue en tiempo útil (fs. 4 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto impugnado. III) Antecedentes relevantes. A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes esenciales para la resolución de la causa. En autos, se peticionó la nulidad de la denegatoria ficta acaecida en virtud de la solicitud del accionante, efectuada el día 17 de mayo de 2019, en la que solicitó la declaración de prescripción de los adeudos generados en el período comprendido entre los meses de enero a mayo de 1998, por concepto de aportes en actividad no dependiente (fs. 61 a 63 A.A.). Emerge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, que el actor presentó ante el BPS solicitud de jubilación (fs. 3 A.A.). Con fecha 8 de enero de 2018, la Gerencia de Prestaciones Económicas informó que el accionante computó 25 años, 7 meses y 15 días de servicios, configurando causal para jubilación por edad avanzada (fs. 19 vto. y 20 A.A.). Se labró informe de deuda de situación contributiva verificándose adeudos por el período comprendido entre enero a mayo de 2018 (fs. 41 a 43 A.A.). Con fecha 17 de mayo de 2019, se presentó el actor ante el BPS a solicitar la declaración de prescripción de los adeudos que le fueron cobrados, así como su reintegro (fs. 61 a 63 A.A.). Luce informe del Área de Gestión de Cobro, en el que se informó respecto de los convenios firmados por el actor y se sugirió no hacer lugar a la petición efectuada por el beneficiario, ni procederse al reintegro solicitado (fs. 71 A.A.). Se le confirió vista de las actuaciones (fs. 74 A.A.), la que fue evacuada por el Sr. Pereyra (fs. 75 y 76 A.A.). Produjo informe la Asesoría Letrada del Organismo, el día 11 de octubre de 2019, plasmando la postura asumida, fundadas en las Leyes Nos. 16.713, 17.963 y 19.185 (fs. 80 a 82 A.A.). IV) Resolución del caso. El Tribunal, ya se ha pronunciado en causas análogas y ha entendido que resulta ilegítimo el criterio empleado por el demandado. Así, no es de recibo que el BPS no reconozca que los eventuales aportes adeudados por el período comprendido entre enero a mayo de 1998, se extinguieron por el modo prescripción, razón por la cual esta Corporación entiende que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada. Como enseña Pérez Novaro: “Los hechos extintivos elegidos por el legislador se clasifican en dos grupos, según se verifique o no un enriquecimiento en el sujeto activo. Serán satisfactivos, si esos actos o hechos conjuntamente con la extinción de la obligación tributaria producen también la satisfacción del interés del acreedor, tal como ocurre con el pago y la compensación. Serán no satisfactivos aquellos hechos o actos a los que el Derecho le ha conferido el efecto de extinguir la relación obligacional sin que el crédito del sujeto activo haya sido satisfecho, tal como acontece, en materia tributaria con la remisión y con la prescripción” (PÉREZ NOVARO, César; “Modos de extinción de la obligación tributaria”, Montevideo, F.C.U., 2013, pág. 25). En el caso, la deuda generada por los aportes patronales no vertidos, debe considerarse extinguida por modo prescripción, de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario. En función de la postura asumida por el Organismo recaudador, este Cuerpo se ha pronunciado en sentencia No. 81/2019: “En tal sentido, importa remitir a las conclusiones vertidas en la sentencia No. 265/2017, de 20 de abril de 2017, que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. Dicho pronunciamiento, invocando anteriores sentencias del Colegiado, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que, en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia No. 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la Sentencia No. 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646- 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia No. 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 No. 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción) ...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. sentencia No. 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. Resultan aplicables al caso de autos, los argumentos esgrimidos en el fallo transcripto. En la especie, en primer término, consta en los antecedentes administrativos que la Administración demandada supeditó el cobro de la pasividad a la efectiva cancelación de los adeudos por aportes patronales que lucen en el informe de deuda. Así, condicionó al actor, al pago del monto adeudado. Tal como se ha sostenido en casos similares, al haber exigido la regularización de adeudos que se encontraban prescriptos a los efectos de proceder al otorgamiento de un beneficio jubilatorio, carece de fundamento e inficiona de nulidad el acto impugnado. Asimismo, no surge probado en autos ni consta en los antecedentes, causales de interrupción válidas del término de prescripción de las obligaciones no canceladas mediante pago, relativas a los servicios que se pretende computar. De modo que, siendo carga del Organismo la acreditación de tales causales, y su obligación declarar la prescripción si ésta se verificara, el acto impugnado resulta ilegítimo. En esta misma línea, el Tribunal en sentencia No. 428/2017, sostuvo: “En efecto, la omisión de declaración de la prescripción por parte del BPS una vez consumada ésta, constituye una conducta contra leggem, y por ende no es convalidable por acto alguno del sujeto pasivo del tributo o aporte; cualquier conducta posterior es indiferente, dada la especial naturaleza de la extinción en cuestión” (Cfme. sentencia TAC 3° No. 44/2010)”. Ahora bien, en cuanto a la vigencia temporal del citado artículo 4 de la Ley No. 19.185, que determina su inaplicabilidad puesto que los adeudos corresponden al año 1998, este Tribunal ha dicho, en sentencia No. 332/2017: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que la solicitud de la jubilación por parte del actor fue iniciada el 15 de febrero de 2012 (fs. 13 A.A.), y que el acto impugnado fue dictado con fecha 4 de setiembre de 2013 (fs. 127 A.A.), es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por todo lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. En definitiva, la Administración debió declarar la prescripción consumada, resultando ilegítima la conducta de supeditar el cobro de la pasividad a la suscripción de un convenio de pago de obligaciones ya prescriptas. Y en vía de consecuencia, ello determina también la ilegitimidad de los descuentos que se realizan en la jubilación que percibe el accionante, los que han sido ordenados mediante el acto tácito aquí encausado. IV) En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995”. Señala Clavijo que: “Si bien esta norma viene a dar un giro normativo importante, se debe destacar que la misma no tiene carácter retroactivo, por lo que no puede ser aplicada a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia. Además, al desconocer la prescripción podría entenderse que dicha norma es contraria a la Constitución por violar, por ejemplo, el principio de seguridad jurídica” (CLAVIJO, Micaela, “Prescripción de los aportes a la seguridad social de los trabajadores no dependientes”, publicaciones CADE, Tomo XLII, octubre 2017). En definitiva, este Tribunal se ha pronunciado en múltiples causas análogas y ha entendido que resulta ilegítimo el criterio empleado por el BPS. La accionada no puede denegar el cobro de una jubilación por el no pago de obligaciones tributarias extintas por prescripción; prescripción que, ya habiendo operado -es un hecho admitido que los adeudos reclamados corresponden al período enero – mayo del año 1998 – no es pasible de renuncias mediante convenios de pago. V) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)