Sentencia Definitiva N° 275/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 275 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PAIZ, CECILIA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PUBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 250/2020). RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 1724/2019, Acta Nº 202, de 25 de junio de 2019, emitida por el Consejo de Educación Técnico - Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública, mediante la cual se le impuso una sanción de ciento ochenta días de suspensión (fs. 427 a 428, pieza 2, en carpeta verde de 445 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, la accionante se agravió de: i) la existencia de violación al debido proceso, en tanto no puede permitirse que la funcionaria que llevó a cabo la investigación administrativa haya sido la misma que luego realizó la instrucción sumarial, pudiendo existir prejuzgamiento al momento de emitir el informe circunstanciado de 30 de abril de 2019; ii) la errónea valoración de la prueba y las conclusiones a las que arribó la Administración. En primer lugar, no resulta acertada la afirmación que la actora manipuló los registros de sus horarios. Las irregularidades que se probaron fueron: a) la omisión de marcar o establecer el registro de salida el 11 de junio de 2018; b) la falta de registros o registros incompletos en la semana del 14 al 19 de mayo de 2018. En el caso del 15 de mayo de 2018, no concurrió a la Escuela, pero tal hecho se debió a una compensación/recuperación autorizada de los jerarcas de la institución, la que se llevó a cabo el sábado 26 de mayo de 2019. Los horarios comunicados al Programa de Gestión Humana reflejaban la realidad de los hechos. En segundo lugar, el horario en régimen flexible se debió pura y exclusivamente al acatamiento de directivas de superiores jerárquicos, responsabilidad que no puede atribuírsele a ella. Tanto Sánchez, como Varela manifestaron que el requerimiento de trabajo y la falta de funcionarios llevaron a que la Dirección solicitara al funcionariado por ciertos períodos una especie de horarios en régimen de flexibilidad; iii) se impuso una sanción desproporcionada, desmedida y absolutamente discrecional que le generó daños patrimoniales y morales muy graves. En definitiva, demandó la nulidad del acto administrativo encausado (fs. 6 a 14). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública, que lo contestó oponiéndose al accionamiento. Como surge de los antecedentes administrativos, se inició una investigación administrativa en cuyo decurso se recabaron declaraciones testimoniales que dieron cuenta de la existencia de presuntas irregularidades en el registro de entrada y salida, el cual estaba siendo grabado en un pen drive y luego se pasaba a una planilla de Excel que era modificada por las funcionarias que se encargaban del reloj. En virtud de estas irregularidades se dispuso la realización de un sumario administrativo, procedimiento en el cual se constataron irregularidades en el período investigado entre marzo y julio de 2018, en el que la actora registró una omisión de marcar (el 11 de junio de 2018), la que sin embargo no surgió del parte mensual enviado. Este extremo emerge de fojas 340 y 343 de los antecedentes, lo que comprueba que la información enviada a Gestión Humana no era fidedigna. La accionante fue preguntada por esta situación y respondió que su firma “debe de estar en el cuaderno” , el que tras serle exhibido y no ubicarse su firma dio lugar a que atribuyera el hecho al “loquero” de una situación. Asimismo, del listado que emite el reloj y del cuaderno que se llevaba en forma paralela se comprobó que la accionante no asistió a su trabajo el día 15 de mayo de 2018. No obstante, este hecho no surgió en los partes mensuales ingresados en Casa Central (fojas 343 de loa A.A.), lo que vuelve a reafirmar que la información brindada a Personal No Docente de Gestión Humana no era cierta. Además, la funcionaria realizaba un régimen de horario flexible sin que así se hubiera dispuesto por Resolución del Consejo de Educación Técnico Profesional, lo que también constituye una irregularidad. Esto supone obviamente una falta administrativa grave. La actora infringe preceptos del Estatuto Funcionario No Docente como el artículo tercero que establece el deber de “comportarse con dignidad y corrección en el desempeño de las tareas”. La sanción aplicada es acorde a la conducta desplegada por la actora en el ejercicio de sus funciones. En cuanto al hecho que la instructora sumariante haya sido la misma persona que realizó la investigación administrativa, no existe disposición alguna de la Ordenanza Nº 10 que indique que ello esté prohibido. Además, la accionante tampoco indica cuál sería la violación de las garantías del debido proceso. Han quedado acreditadas las alteraciones realizadas por la accionante a los datos que se sustraían del reloj, alteraciones que, del cotejo realizado con la información que se brindaba a Gestión Humana, la beneficiaban. Se debe tener presente la función asignada a la actora, quien era la encargada de controlar y enviar los horarios de los funcionarios del centro educativo. Asimismo, de la declaración del Director del Centro surge que nunca se solicitó que se realizaran modificaciones al horario (fs. 207, A.A.). De modo que, no puede sino concluirse que la información que se brindaba a Gestión Humana era alterada. La actora no comunicaba estos extremos como correspondía, lo que lleva a concluir de acuerdo a denuncias efectuadas por otros funcionarios y a las demás situaciones constatadas que era una práctica habitual. La omisión de registro de entrada o salida de acuerdo al Estatuto del Funcionario No Docente deben dejarse asentadas dejando la respectiva constancia. Además, llama la atención que la funcionaria realizara un régimen de horario flexible, sin ninguna autorización para cumplir su horario de esa manera. El artículo 3 de la Resolución Nº 162/06, que aprobó el Reglamento de Horarios de los Funcionarios No Docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional dispone que todo horario especial debe ser propuesto por el Jerarca inmediato y autorizado por el Consejo. La Sra. Paiz pretende justificar su inasistencia el día 15 de mayo de 2018, que no comunicó a Gestión Humana, afirmando que la compensó el día sábado 26 de mayo. Sus manifestaciones alarman a esta parte ya que, ni siquiera teniendo horario flexible autorizado se puede faltar un día entero a la función, debiendo realizarse un mínimo de dos horas diarias. La funcionaria se auto generó un régimen horario sui generis, el que la beneficiaba ampliamente como resulta de sus propios dichos, al expresar que “El año pasado estaba estudiando profesorado y me pedía un día o dos y entonces compensaba con las horas que tenía de más. Me autorizaban la secretaria o el Director” (fs. 374, A.A.). En suma, abogó por la confirmación del acto enjuiciado (fs. 21 a 25 vto.). III) Por decreto No. 4771/2020 (fs. 17) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 33. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 36 - 37 vto. y fs. 40 - 44 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 247/2021 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 47 a 49). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 51). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 1724/2019, Acta Nº 202, se emitió el 25 de junio de 2019 (fs. 427 a 428, pieza 2, A.A.) y se notificó a la actora el 4 de julio de 2019 (fs. 432 vto., pieza 2, A.A.). El 12 de julio de 2019, interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 383 a 383 vto., pieza 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 28 de enero de 2020. La demanda se interpuso el 15 de junio de 2020, dentro del término legal, teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020, en virtud de la declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9 y 10 (nota de cargo, fs. 15). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Con motivo de una denuncia de vulneración de derechos presentada por el funcionario Javier Costa contra el Director de la Escuela Técnica “Don Alberico Passadore”, Sr. Fernando Fernández, radicada ante la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, el Consejo de Educación Técnico Profesional dispuso la realización de una investigación administrativa tendente al esclarecimiento de presuntas irregularidades en dicho centro educativo (fs. 4 a 5 y 65 a 65 vto., pieza 1, A.A.). Tras sustanciarse el procedimiento investigativo, la instructora elaboró un informe circunstanciado de 30 de octubre de 2018 (fs. 269 a 276, pieza 2, A.A.) en el cual advirtió sobre la presunta existencia de un cúmulo de distintas irregularidades entre las que identificó algunas que tenían que ver con el “registro de entrada y salida presuntamente irregular”, relacionando los principales extractos de las declaraciones sobre el particular de la siguiente manera: “…Yo veía que ellos se arreglan los horarios, los graban en un pendrive y cambian los horarios. He visto a mis compañeras hacerlo y la secretaria está al tanto. Yo vi a Valeria Seaonez, todos lo saben, pero nadie hace nada … Graban la información en un pendrive y luego lo pasan a una planilla de Excel y lo cambian … No se si el director lo sabe, pero la secretaria sí” (Lorena Fernández a fs. 145); “… Es una planilla de Excel común y corriente. No está protegida…Una vez creo que una auxiliar y una administrativa que debían hacer partida y se habían olvidado de marcar , pero sí habían firmado, se me pidió modificar el listado. Pero ellas estaban en la escuela. Si no hubieran firmado el cuaderno , directamente perdían la partida , Graciela Varela lo autoriza . (Paiz refiriéndose a la información que se recoge del reloj, a fs. 172) ; “… Lo único que puede haber pasado es con la auxiliar Nelly Barrios. Ella se encarga de traer la mayor parte de los trámites junto a Valeria Seaonez y pudo haber sido coincidente con la partida… pero no lo recuerdo… El reloj no es manipulable, es lo que sale del reloj. Se podría modificar la planilla , pero no, porque si imprime lo que sale del reloj y además , está el cuaderno donde también se firma la entrada y salida como respaldo (Verla a fs. 177)” (fs. 273 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Y más adelante, la investigadora consignó: “Del análisis realizado a los cuadernos en los que se registra entrada y salida de los funcionarios dentro de la E.T Colón y de la planilla Excel que arroja el reloj escolar agregado entre fojas 211 y 231 , surgen diferencias . En efecto esta instructora tomó de forma aleatoria algunos días y algunos funcionarios de la Administración, verificándose la discordancia entre un registro y otro. Esta diferencia en los registros permite inferir la verosimilitud de algunos testimonios que dan cuenta sobre las modificaciones que se harían en los partes mensuales enviados a Gestión Humana y que afectarían a los funcionarios -bien beneficiándolos- bien perjudicándolos- generando por tanto inequidades y falta de rigor en la información arrojada. Resulta de lo investigado que las funcionarias encargadas de los registros horarios son Valeria Seaonez y Cecilia Paiz imputándoles responsabilidad en el hecho cuya magnitud deberá ser dilucidada mediante sumario administrativo que podrá ser sin separación del cargo ni retención de haberes” (fs. 275 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). El 30 de octubre de 2018, dictaminó la División Jurídica, la que compartió el informe circunstanciado elaborado por la instructora (fs. 277 a 279, pieza 2, A.A.). El 20 de noviembre de 2018, el Consejo de Educación Técnico Profesional dictó la Resolución Nº 3479/2018, Acta Nº 175, mediante la cual dispuso la instrucción de sumario administrativo respecto de una serie de funcionarios entre los que se encontraba la actora (fs. 284 a 285 vto., pieza 2, A.A.). Durante la sustanciación del procedimiento se reunió prueba documental relacionada con los registros de entradas y salidas de la Escuela Técnica de Colón por el período de octubre de 2018 a enero de 2019 (partes mensuales emitidos por el Centro Educativo, de fs. 329 a 338; planilla de Excel con información obtenida del reloj filtrada con el número de cédula de identidad de la actora, de fs. 338 a 342; y listado de partes mensuales emitido por Gestión Humana, registrando exclusivamente las asistencias e inasistencias de la actora, de fs. 343 a 344, pieza 2, A.A.). Asimismo, se recabó la declaración de la actora (fs. 346 a 348, pieza 2, A.A.). En esta instancia, precisó que su horario durante el año 2018, era de 16:30 a 22:00 horas (fs. 346, pieza 2, A.A.). Al ser preguntada si tenía horario flexible, respondió: “no tengo resolución que me de horario flexible pero el director me pide cumplir determinados horarios de acuerdo a las necesidades de la escuela. No solo a mí también a otros compañeros.” (fs. 346 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). A continuación, se le exhibieron los listados de horarios de los que surgía que incumplía el horario fijado por la jerarquía de 16:30 a 22:00 y se le solicitó: “Exprese la razón por la cual no cumplía el horario fijado y quién lo autorizaba” , a lo que contestó: “la verdad que a esta altura no me acuerdo pero siempre razones de funcionamiento el año pasado yo hice muchísimas horas o me pedían entrar muy temprano y entonces no me quedaba hasta las 22 horas y si hacía poco horario era por compensación de horas de más o me tomaba artículos (sic). Si lo puedo hacer, es sí marco y 45, salgo y 45 para no regalar minutos.” (fs. 346 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Luego se le preguntó si era la persona que se encargaba del reloj, respondiendo que: “Yo sacaba información para la EDIS, Coordinación y clases de apoyo. También entraba sacaba entradas y salidas de los no docentes para ver las entradas tarde y salidas antes de horario .” (fs. 346 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). También se le consultó si se encargaba de imprimir en Excel las marcas de entrada y salida de los funcionarios , indicando esta que: “Yo hacía una planilla y allí saltaba en color verde si debía, en rojo si tenía hora de más, y en Amarillo si el funcionario tenía horas extras.” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más adelante, se la interrogó para que dijera la razón por la cual las marcas del reloj no coinciden con la de los cuadernos , contestando esta que “No tengo idea” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). Seguidamente, se le preguntó específicamente: “Diga si deberían coincidir unas y otras”, respondiendo que “Si claro” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). Después se la inquirió para que dijera si es posible modificar ese listado que emite el reloj, manifestando la deponente que: “ si alguien estaba haciendo partida y horas extras y no tenía en el reloj , se iba al cuaderno y si estaba la firma en el cuaderno se modificaba para que no perdiera la partida . Pero si no estaba la firma en el cuaderno entonces el funcionario no cobraba .” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). A posteriori, se le exhibió determinada documentación que obraba a fojas 339 y 342 y se le cuestionó: “Diga por qué entonces la omisión de marca del 11 de junio no aparece en el listado de partes mensuales a fojas 342”, contestando así: “porque debe estar en el cuaderno .” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). De esta manera, se procedió a dejar constancia que se le exhibió el cuaderno registro de la Escuela que recogía las firmas en el período del 7 de junio de 2018 al 22 de junio de 2018 y se le solicitó: “Diga si usted visualiza en el su firma.” , respondiendo que “está la entrada 12:35 no la salida me acuerdo clarito que me fui después de las 22 horas y la subdirectora estaba con un problema por no tener la llave de la puerta que sale al patio me quedé a ayudarla y en ese loquero tratando de conseguir el candado me fui no marque me acordé mi casa y cuando le dije al otro día de eso y de ponerlo en el cuaderno quedó pendiente y nos olvidamos. La subdirectora tiene que acordarse porque fui yo quien me quedé ayudarla.” (fs. 347 a 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Además, se dejó asentado que “Surge del análisis del listado que emita el reloj y de la compulsa del cuaderno firmado por los funcionarios con el registro de entradas y salidas, que usted no fue a trabajar el 15/5/2018. Diga la razón por la cual esto no surge del listado de partes mensuales ingresados en Casa Central de fs. 342 ”, respondiendo la actora que: “Fue así. El año pasado yo estaba estudiando profesorado y yo me pedía un día o dos , y si era así, lo pedía a compensar con las horas que tenía de más ” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El interrogatorio prosiguió, identificándose otras irregularidades en los registros de entradas y salidas de la actora a su trabajo emergentes de la compulsa entre los libros incautados y el listado emitido por el reloj, preguntándole específicamente por la semana del 14 de mayo de 2018 al 19 de mayo de 2018, de los que surge que “el 15/5 no hay marcas, el 16/5 sólo marcó en el reloj, el 17/5 no marcó salida en el cuaderno, el 19/5 marcó solamente en el reloj. Explique las razones de esas marcas”, contestando esta que era “Imposible acordarse” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 30 de abril de 2019, la instructora sumariante produjo su informe circunstanciado (fs. 373 a 377, pieza 2, A.A.), en el cual, tras relacionar pormenorizadamente los contenidos de la declaración de la sumariada, concluyó: “(…) De la compulsa de todos los registros antes nombrados se confirmó que la funcionaria sumariada señora Cecilia Paiz ha manipulado los registros de sus horarios . En efecto se ha constatado que durante el período investigado entre marzo y julio 2018 , período que fuera elegido al azar por esta sumariante, la funcionaria registró al menos una omisión de marcar (el día 11/6/18). Asimismo, se verifica que la funcionaria realizaba un régimen de horario flexible, en acuerdo con el equipo de Dirección, pero sin Resolución del Consejo de Educación Técnico Profesional en tal sentido. Se confirma de su testimonio la verosimilitud de hechos en relación al no cumplimiento de horarios del personal administrativo (…). (…) En ese contexto , esta instructora tomó una semana al azar (14 al 19 de mayo de 2018). En esos cinco días se verificaron registros incompletos, o directamente falta de registros , que luego no se verifican en el Parte Mensual emitido por Gestión Humana . La única conclusión posible de esta situación, es que no se comunicaba fielmente los horarios cumplidos a Personal No Docente de Gestión Humana. Esta situación, no permite verificar con fidelidad el estricto cumplimiento de los horarios, así como tampoco si hubiera correspondido o no el pago de partidas y horas extras. Esta conducta de la funcionaria sumariada resulta reprobable pues afecta la credibilidad de los registros emitidos por la escuela, provoca deliberadamente el error de la Administración y en consecuencia, el perjuicio económico. (…) En definitiva , la conducta de la Sra. Cecilia Patricia Paiz resulta reprobable configurando una falta administrativa calificada como grave , pasible de la correspondiente sanción disciplinaria. Podrá considerarse circunstancia atenuante de su responsabilidad, el no contar con antecedentes negativos en su legajo funcional. No se encuentran elementos agravantes de su responsabilidad (…)” (fs. 376 a 376 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 10 de mayo de 2019, se notificó a la actora de la vista de las actuaciones (fs. 380, pieza 2, A.A.), la que no fue evacuada. El 31 de mayo de 2019, volvió a expedirse la División Jurídica (fs. 422 vto. a 423, pieza 2, A.A.), que básicamente compartió las conclusiones de la instructora sumariante considerando que: “ Surge probado de autos que la funcionaria Cecilia Patricia Paiz ha desarrollado una conducta dolosa con el fin de beneficiarse personalmente, y que no le fueran descontados los días que no asistía a trabajar . Además, ha cumplido su horario en régimen de flexible sin la autorización del CETP. Esta inconducta supone una falta administrativa grave, pasible de sanción acorde, pues causa un perjuicio económico e institucional al CETP. Se valoran las atenuantes reseñadas por la instrucción. En tal sentido se sugiere sancionar a la funcionaria Cecilia Patricia Paiz con 180 días de suspensión (…)” (fs. 423, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Finalmente, el Consejo de Educación Técnico - Profesional dictó el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 427 a 428, pieza 2, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 47 a 49 vto. vto.) y se pronunciará por la confirmación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. La esencia de los agravios planteados puede sintetizarse así: 1º) Existió violación al debido proceso en tanto no puede permitirse que la funcionaria que llevó a cabo la investigación administrativa haya sido la misma que luego realizó la instrucción sumarial, pudiendo existir prejuzgamiento al momento de emitir el informe circunstanciado de 30 de abril de 2019. 2º) Se produjo una errónea valoración de la prueba y las conclusiones a las que arribó la Administración. En primer lugar, no resulta acertada la afirmación que la actora manipuló los registros de sus horarios. Las irregularidades que se probaron fueron: a) la omisión de marcar o establecer el registro de salida el 11 de junio de 2018; b) la falta de registros o registros incompletos en la semana del 14 al 19 de mayo de 2018. En el caso del 15 de mayo de 2018, no concurrió a la Escuela, pero tal hecho se debió a una compensación/recuperación autorizada de los jerarcas de la institución, la que se llevó a cabo el sábado 26 de mayo de 2019. Los horarios comunicados al Programa de Gestión Humana reflejaban la realidad de los hechos. En segundo lugar, el horario en régimen flexible se debió pura y exclusivamente al acatamiento de directivas de superiores jerárquicos, responsabilidad que no puede atribuírsele a ella. Tanto Sánchez, como Varela manifestaron que el requerimiento de trabajo y la falta de funcionarios llevaron a que la Dirección solicitara al funcionariado por ciertos períodos una especie de horarios en régimen de flexibilidad. 3º) Se impuso una sanción desproporcionada, desmedida y absolutamente discrecional que le generó daños patrimoniales y morales muy graves. A continuación, se procederá al examen de los agravios, por su orden. IV) En lo inicial, procede examinar el vicio de forma relacionado con la violación al debido proceso, en atención a su eventual influencia sobre el fondo del asunto. Básicamente, la actora considera que no debió designarse como instructora sumariante a la misma persona que instruyó la investigación administrativa que le precedió, porque al ser así el procedimiento no presentó las garantías suficientes, “pudiendo existir prejuzgamiento” (véase el punto 3.1. de la demanda, a fs. 8 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Al respecto, la Corporación ha señalado que: “(…) no existe norma jurídica alguna, que determine como ilegítimo que el instructor que practicó la investigación administrativa , lleve a cabo la instrucción del sumario administrativo. (…) (…) La investigación administrativa y el sumario tienen objetos y propósitos distintos. El objeto de la investigación administrativa es , como enseña CAJARVILLE, comprobar la existencia de hechos o actos irregulares e individualizar a los responsables ; si de la misma surgieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa se dispondrá de un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del imputado (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo en Procedimiento Administrativo, IDEA, Mont. 1997 p. 66). Otra destacada publicista vernácula, la Profesora Lorenzo, aludiendo a la significación garantista que implica el sumario administrativo, enseña: “Solamente el sumario administrativo es el que permitirá comprobar la responsabilidad del funcionario y su grado de participación en la comisión de la falta administrativa que se le imputa. Así surge del art. 183 del decreto 500/91. Mediante el mismo, se le proporcionará al jerarca todos los elementos para que, haciendo uso de la potestad sancionatoria disciplinaria, imponga una sanción acorde” (Cf. Lorenzo, Susana, en “Sanciones Administrativas”, edit. B de F. p. 136). Por tanto, no se acoge el agravio referente al pretenso prejuzgamiento y falta de imparcialidad del Instructor, lo cual no ha sido acreditado en autos. ” (sentencia No. 409/2012 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar sentido, la Sala ha recalcado: “(…) cabe señalar que e n nuestro ordenamiento jurídico no existe norma jurídica alguna que prohíba que el instructor que practicó la investigación administrativa sea el mismo que lleve adelante la instrucción del sumario administrativo correspondiente. Per se, ello no implica de manera alguna que se viole el principio de imparcialidad y el deber de objetividad del funcionario instructor de ambas instancias (…)” ( sentencia No. 1035/2017 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, en el presente la actora, ni siquiera afirma -como era de su carga hacerlo- la efectiva existencia de un prejuzgamiento de parte de la instructora. Y tampoco explica en qué sentido se habrían violado las garantías del debido procedimiento. Así las cosas, el agravio esgrimido sobre el punto no puede prosperar. V) En cuanto al fondo del asunto , el principal agravio de la actora se focaliza en la existencia de una errónea valoración de la prueba y las conclusiones a las que arribó la Administración porque no resulta acertada la afirmación que la actora manipuló los registros de sus horarios. A su juicio, las irregularidades que se probaron fueron: a) la omisión de marcar o establecer el registro de salida el 11 de junio de 2018; b) la falta de registros o registros incompletos en la semana del 14 al 19 de mayo de 2018. Pero los horarios comunicados al Programa de Gestión Humana reflejaban la realidad de los hechos. Como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico rige con carácter general un sistema de valoración racional de la prueba o de la sana crítica, que, al decir de Couture, “configura una categoría intermedia entre la prueba legal y la libre convicción . Sin la excesiva rigidez de la primera y sin la excesiva incertidumbre de la última, configura una feliz fórmula, elogiada alguna vez por la doctrina, de regular la actividad intelectual del juez frente a la prueba. Las reglas de la sana crítica son , ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano . En ellas interfieren las reglas de la lógica , con las reglas de la experiencia del juez . Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya sea de testigos, de peritos, de inspección judicial, de confesión en los casos en que no es lisa y llana) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. (…) La sana crítica es la unión de la lógica y de la experiencia , sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero también sin olvidar esos preceptos que los filósofos llaman de higiene mental, tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento” (Cf. Eduardo J. Couture, “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, 4ª edición, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2002, p. 221 a 222) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En este contexto, Devis Echandía enseñaba: “(...) Para una correcta apreciación no basta tener en cuenta cada medio aisladamente, ni siquiera darle el sentido y alcance que realmente le corresponda, porque la prueba es el resultado de los múltiples elementos probatorios , reunidos en el proceso , tomados en su conjunto , como una “masa de pruebas ”, según la expresión de los juristas ingleses y norteamericanos. Es indispensable analizar las varias pruebas referentes a cada hecho y luego estudiar globalmente los diversos hechos , es decir , “ el tejido probatorio que surge de la investigación” (...)” (Cf. Hernando Devis Echandía, “Teoría General de la Prueba Judicial” , Buenos Aires, 1976, Editorial Zavalía, tomo I, p. 306) (la negrilla no está en el original) ( sentencia No. 20/2020) (la negrilla no está en el original). En similar sentido, siguiendo a Gorphe, la doctrina procesalista vernácula destaca: “(...) los diversos medios de prueba no constituyen compartimentos estancos y por lo tanto , no puede analizarse ninguno de ellos sin efectuar incursiones en el terreno de los otros , y cada uno se apoya en mayor o menor grado sobre los restantes. Uno y otros aparecen, finalmente, como los elementos de un todo, y será ese conjunto el que dará la prueba sintética y definitiva, aquella sobre la cual se podrá levantar o no la reconstrucción de los hechos. Las diversas pruebas presentadas en un momento dado deben ser examinadas al mismo tiempo, pues el resultado global es el que cuenta; y tales exámenes resultarían incompletos si no se refirieran asimismo a las relaciones entre las pruebas: con frecuencia, de esos vínculos nace la conclusión” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Fernando Cardinal, Luis Simón y Santiago Pereira Campos, en “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 4, editorial Ábaco, Buenos Aires, 1998, p. 191, citando la opinión de François Gorphe, “De la apreciación de la prueba”, Buenos Aires, 1955, p. 370 y siguientes) (la negrilla no está en el original). Pues bien, a la luz de estas nociones y del análisis del caso concreto, el Tribunal no repara que la Administración haya incurrido en una errónea valoración de la prueba al atribuirle responsabilidad. Repárese que el reproche de la Administración no se centró en las omisiones de registrar las asistencias o salidas de la actora, sino en el hecho de no haber comunicado fielmente los registros de asistencias y horarios cumplidos al Programa de Gestión Humana como podía y debía hacerlo al estar prestando funciones como funcionaria asignada a los controles del reloj. La actora tenía a su cargo “bajar” la información del reloj a un pendrive y armar una planilla de Excel que debía contener los registros de las entradas y salidas de acuerdo con dicho sistema, sin ningún tipo de alteración. Sin embargo, no procedía en el sentido indicado, sino que -como lo confiesa en sus declaraciones- modificaba dicha información en base a un registro paralelo que se llevaba en un cuaderno del centro educativo que no recuerda bien por qué se dejó y -según sus dichos- se utilizaba para evitar que los funcionarios perdieran “la partida” o las “horas extras” (véase lo declarado por la actora a fs. 205, pieza 1 y a fs. 347, pieza 2, A.A.). Pero, además, este incumplimiento de remitir al Programa de Gestión Humana la información fiel emergente del reloj también se tradujo en desajustes que tuvieron que ver con sus propios registros de asistencia y de entradas y salidas. Ahí radica la base de la reprimenda y lo cierto es que las explicaciones que dio no enervan el grado de responsabilidad que le cupo, en virtud de las funciones y responsabilidades que tenía asignadas. De las pruebas reunidas se desprende que la actora no registró en el listado de partes mensuales remitidos al Programa de Gestión Humana su salida del 11 de junio de 2018, ni su inasistencia del 15 de mayo de 2018 (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.). Además, también surge que en cinco días de una semana tomada al azar (del 14 a 19 de mayo de 2018) también realizó registros incompletos. Al ser preguntada sobre la no inclusión de su salida del 11 de junio de 2018, primero dijo que debía estar en el cuaderno y cuando se percató que no lo estaba relató que ello se debió a que ese día se fue después de las 22:00 horas porque se quedó a ayudar a la sub - directora que no tenía la llave de la puerta y “en el loquero” se olvidó de hacerlo (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). En tanto, sobre la no registración del día 15 de mayo de 2018, alegó que la “compensó” el sábado 26 de mayo de 2018, porque “ El año pasado yo estaba estudiando profesorado y yo me pedía un día o dos , y si era así, lo pedía a compensar con las horas que tenía de más ” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.). Mientras que sobre los registros incompletos contestó que era “Imposible acordarse” (fs. 347 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). Si bien es posible no acordarse o padecer de un olvido ante una determinada situación excepcional, lo declarado por la propia actora acerca de las “compensaciones” que realizaba resulta revelador de un proceder irregular reiterado a lo largo del tiempo y en beneficio propio para el que no estaba amparada por la normativa, ni por las jerarquías de la institución. Así lo puso de manifiesto la demandada en su contestación al advertir que “Ni siquiera teniendo horario flexible autorizado por el Consejo respectivo se puede faltar un día entero a la función y recuperar dicho día con posterioridad. La reglamentación dispone que teniendo horario flexible se debe realizar un mínimo de dos horas diarias. De lo que viene de verse, la funcionaria se autogeneró un régimen horario sui generis, el que la beneficiaba ampliamente tal como resulta de sus propios dichos” (fs. 24 vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otro lado, y en lo que tiene que ver con el desempeño del horario flexible, debe de verse que la accionante no contaba con la autorización debida y fue más allá de los requerimientos puntuales que le pudieron haber realizado sus superiores. Al respecto, el Reglamento de Horarios de los Funcionarios No Docentes del Consejo de Educación Técnico Profesional dispone en su artículo 3º que “(…) todo horario especial debe ser propuesto por el Jerarca Inmediato y autorizado por el Consejo (…)” mientras que el artículo 7º establece que “se consideran horarios especiales a los horarios fluctuantes y flexibles” (la negrilla no pertenece al texto original). La actora, consciente de ello, declaró -en distintas instancias- que su horario “Es fijo , a veces me piden si puedo suplir a alguna compañera que falte, estamos escasos de personal” (fs. 203, pieza 2, A.A.) y que en el 2018, su horario fue “De 16.30 a 22.00 horas” y “No tengo resolución que me de horario flexible , pero el Director me pide cumplir determinados horarios de acuerdo a las necesidades de la escuela. No sólo a mí, también a otros compañeros” (fs. 346 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Ahora bien, cuando fue preguntado el Director, el maestro Fernando Hugo Sánchez, explicó que “si hay una situación puntual o trabajo que sacar, tratamos que sea flexible en beneficio de la institución ” (fs. 214 vto., pieza 1, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). De modo que, aun cuando el Director pudo haberle solicitado a la actora el cumplimiento de determinadas tareas bajo un régimen flexible, está claro que ello era para situaciones puntuales y en beneficio de la institución. Más no para pedirse “un día o dos” y “compensarlo” con “las horas que tenía demás” porque “estaba estudiando profesorado” como confesó, sin ambages, la funcionaria Cecilia Paiz (véase su declaración, a fs. 347 vto., pieza 2, A.A.). Si la actora estaba estudiando profesorado, debió hacer uso de los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico a tales fines (licencia especial por estudios). Pero es claro, que no podía, ni debía generarse sus horarios y “compensaciones” a piacere, sin dejar registros, ni rendir cuentas de ello a sus superiores. Con su proceder, la accionante violó lo que Cajarville ha dado en llamar como la “buena fe - lealtad” , distinta de la “buena fe-creencia”, que el autor describe como un “deber recíproco que recae sobre ambas partes de la relación, que implica un comportamiento cumplido con “honestidad y honradez” , conforme con las valoraciones vigentes en la comunidad; se suele concretar para el subordinado, en un deber de colaboración, de ejecutar el trabajo (…) de abstenerse de todo acto que pueda perjudicar al empleador y cumplir aquellos que tiendan a la protección de los intereses de éste (…) evitando el trabajo para terceros durante el horario de trabajo, de no revelar secretos de fabricación o comerciales, abstenerse de concurrencia desleal y omitir todas las formas de corrupción. En resumen, para los funcionarios públicos se trataría en verdad del correcto cumplimiento de los deberes en el desempeño de la función pública, con muy limitado alcance de las actividades del funcionario ajenas a la función, salvo en cuanto a la abstención en esas actividades privadas de actos que puedan perjudicar a la Administración.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo” , tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, p. 523 a 524) (sentencias No. 743/2019 y 261/2021, entre otras) (la negrilla no está en el original). El Tribunal exige que “exista una conexión lógica entre el entorno fáctico del acto sancionatorio y el fin perseguido en aras del servicio involucrado…” ( sentencia No. 481/2008 ); todo lo cual se ve plenamente satisfecho en la especie. Precisamente, el artículo 3º del Estatuto del Funcionario No Docente establece en sus literales c) y k) que: “Son deberes de los funcionarios a) ejercer la función personalmente. b) desempeñarse de modo eficiente y ser responsable por la correcta ejecución de su tarea , tanto el funcionario que debe realizarla, como su supervisor inmediato y el Director del Servicio. c) comportarse con dignidad y corrección en el desempeño de sus tareas. (…) k) cumplir y hacer cumplir las disposiciones reglamentarias.” Y estos deberes no fueron debidamente cumplidos por la actora, quien al tener a su cargo tareas de control y relevamiento de los registros de asistencias, entradas y salidas del reloj no comunicó fielmente dicha información al Programa de Gestión Humana, causando con ello un beneficio indebido para sí misma y un perjuicio para la Administración (Considerando IV del acto impugnado, de fs. 427 a 427 vto., pieza 2, A.A.). VI) En último análisis, resta por analizar la desproporción de la sanción, aspecto sobre el cual el Colegiado no repara que la medida de ciento ochenta días de suspensión impuesta (fs. 427 vto., pieza 2, A.A.) se revele como ilegal, arbitraria, o irrazonable, de manera tal que habilite a examinar y controlar la entidad de la sanción (Cf. Rubén Dapkevicius, “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, p. 97 a 105; Augusto Durán Martínez, “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, p. 134; Ariel Gianola Mantegani, “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta” , RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, p. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, p. 150 a 152; Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre actos administrativos” , en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, p. 49 a 78 y Cristina Vázquez, “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” , en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda, Montevideo, circa 1989, p. 25 y siguientes). Como es sabido, la elección de la reprimenda resulta, en principio, de resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción , en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder ( sentencias No. 470/1987, 99/1989, 282/1989, 667/1990, 212/1992, 400/1992, 253/1993, 607/1993, 1039/1993, 224/1994, 474/1994, 1041/1994, 322/2016, 336/2017, 333/2019, 601/2019, 99/2020, 325/2020 , 691/2020 y 117/2021, entre otras), lo que ciertamente no se verifica en el sub - judice. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución. FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).