Sentencia Definitiva N° 273/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 273 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LABACA CHIAPPINI, MARÍA CRISTINA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 297/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora María Cristina LABACA, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo ficto que con fecha 18 de octubre de 2019, desestimó su petición, mediante la cual solicitó a la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) la declaración de prescripción de los adeudos por desafiliación de la AFAP, por el período comprendido entre abril de 1996 y diciembre de 2013 (fs. 1 vto. A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto administrativo que se procesa está afectado de irregularidades y omisiones, lo que amerita de plano su anulación. Manifestó que, al llegar el momento en que debía formular la opción de desafiliación de la AFAP, de no hacerlo en tiempo, por disposición legal perdía el derecho de ejercitarlo. Como consecuencia de ello, aún estando desinformada acerca del procedimiento de cálculo de la deuda, para preservar el derecho de su desafiliación, suscribió el convenio, reconociendo la deuda con el B.P.S., por reintegro de aportes, pero haciendo constar, al pie del documento, su disconformidad con el período de deuda calculado por ATYR (abril de 1996 a abril de 2019) y de la potestad de recisión unilateral por parte de la demandada sobre los términos de financiación y amortización de la deuda. Respecto del convenio de Facilidades de Pago suscripto, expresó que el mismo es nulo, por haber operado un vicio del consentimiento, ya que su consentimiento no fue prestado libremente, cuestionando una vez más, la potestad de receso unilateral del B.P.S. Se agravió por cuanto las obligaciones tributarias referentes al período abril/1996 a diciembre/2013 se encuentran prescriptas en virtud de los artículos 38 y 39 del Código Tributario, debiendo haber así sido declaradas según el artículo 152 de la Ley No. 16.713. Citó jurisprudencia en apoyo a su postura. Siguiendo con su memorial de agravios, cuestionó el asesoramiento brindado por el B.P.S., quien entiende no le proporcionó lo establecido en el artículo 23 de la Ley No. 19.590, en lo referente a las condiciones y al reintegro de los aportes, estando en su derecho la verificación de cómo se arriba a la cifra que se le reclama. Por último, se agravió una vez más respecto del convenio suscripto, entendiendo que, habiendo operado la caducidad referente a las obligaciones del período señalado, el B.P.S. no era titular de un crédito exigible a este respecto, por lo que no podía liquidar una deuda inexistente que se ha extinguido por prescripción, instituto que en sede tributaria opera de pleno derecho. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. La actora pretende que la no resolución expresa de los recursos administrativos sea considerada una irregularidad capaz de inficionar de nulidad el acto de marras. Al respecto consideró que tal afirmación carece de fundamentación adecuada, por lo que debe ser rechazada. Controvirtió no haber cumplido con su deber de asesoramiento. Al respecto, adujo que de los antecedentes administrativos agregados surge un documento suscrito por la actora en oportunidad de recibir el asesoramiento que de regla el B.P.S. debe otorgar (30/01/2019), en el cual no consta ningún tipo de observación contrariamente a lo que fuera dicho por la accionante. Por el contrario, ésta fue informada, otorgándosele un resumen de su situación de acuerdo con los datos obrantes en el sistema del Ente. Como consecuencia de lo anterior, adujo que la actora mal puede por acto posterior, peticionar ante el B.P.S., formular una disconformidad que no solo no fue manifestada, sino que la misma no existía, siendo un claro intento de no pagar una deuda que por derecho corresponde ser saldada para acceder a los beneficios jubilatorios dispuestos por la Ley No. 19.590, ley de carácter claramente excepcional. En cuanto a la prescripción alegada, señaló que la misma no es de recibo, no solo porque la CESS del 3er nivel de aportación referentes al período 1996-2013 nacieron con la opción de desafiliación dispuesta por la Ley No. 19.590, sino porque aun entendiendo que los tributos nacieron, se verificaron con la actividad laboral remunerada, los mismos no eran exigibles por parte del sujeto activo sino hasta el día 11 de abril de 2019, día de la opción de desafiliación, debiendo comenzar el cómputo de la misma en dicha fecha. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5418/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 63, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 49 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 66 - 69 vto. y fs. 72 - 79 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 259/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 85 - 86). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 88). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Con fecha 21 de mayo de 2019 la accionante, haciendo uso de su derecho a petición previsto en el artículo 318 de la Constitución de la República, presentó una petición calificada ante las oficinas del B.P.S. Habiendo transcurrido 150 días sin que la Administración se pronunciara (art. 8 de la Ley No. 15.869) al 18 de octubre de 2019 se configuró la denegatoria ficta. Dicha denegatoria fue resistida por la impugnante el día 21 de octubre de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 32 de los A.A.). Una vez más, la Administración omitió pronunciarse en forma expresa sobre la resolución de los recursos, por lo que al 9 de mayo de 2020 se configuró la denegatoria ficta. La demanda anulatoria fue deducida el 24 de junio de 2020 en forma tempestiva (nota de cargo fs. 17 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo ficto que , con fecha 18 de octubre de 2019, desestimó la petición de la actora, mediante la cual solicitó a la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social la declaración de prescripción de los adeudos por desafiliación de la AFAP, por el período comprendido entre abril de 1996 y diciembre de 2013, reliquidándose la deuda por el período que abarca de enero de 2014 a abril de 2019 (fs. 1 vto. - 4vto. A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 21 de mayo de 2019 la actora se presentó ante las oficinas del B.P.S. a solicitar que se declarara la prescripción de los adeudos de desafiliación a AFAP del período 04/1996 a 12/2013 y la reliquidación de la deuda por el período 01/2014 a 04/2019, y la consecuente modificación del convenio de facilidades de pago suscripto el día 11 de abril de 2019. (Fs. 1 vto. - 4 vto. de los A.A.). El expediente fue remitido a la oficina Gestión de Cobro en vía administrativa, pronunciándose en informe de fecha 9 de julio de 2019, sugiriendo el pase a oficina de Control de Recaudación y Asesoría Letrada de ATYR. (Fs. 18 vto. de los A.A.). La oficina de Control de Recaudación se expidió mediante informe luciente a fs. 19 vto. - 20 de los antecedentes. Por su parte, la Asesoría Letrada se expidió con fecha 8 de agosto de 2019, donde tras el estudio de la petición presentada por la ahora accionante, así como del marco normativo, sugirió: “(…) no hacer lugar a lo peticionado”. (Fs. 22 vto. - 23 vto. de los A.A.). El 16 de setiembre de 2019 se le confirió vista a la parte interesada (fs. 28 vto. de los A.A.), evacuándola en los términos lucientes a fojas 29 vto. - 30. Atento a que se configuró la denegatoria ficta de la petición referida, la actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico (fs. 32 - 37 vto. de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Conforme surge de los antecedentes agregados a la causa, la Sra. María Cristina LABACA, al resguardo de lo dispuesto en la Ley No. 19.580 (Ley de los Cincuentones), solicitó al B.P.S., con fecha 21 de mayo de 2019, que procediera a la desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio, asumiendo, a tales efectos, “… la obligación de cancelar el monto adeudado por concepto de aportes personales no vertidos por las asignaciones computables correspondientes al tercer nivel previsto en el inciso “C” del art. 7 de la Ley No. 16.713 del 03/09/1995…” (fs. 5 vto. A.A). Así, luego de ratificar el contenido de la liquidación efectuada y de suscribir un convenio de facilidades de pago para cancelar la deuda de 627,04 UR (fs. 6 vto. y ss.), la Sra. LABACA presentó la petición cuya desestimatoria se enjuicia en estos autos, mediante la cual solicitó: i) la declaración de prescripción de los adeudos por desafiliación de la AFAP, por el período comprendido entre abril de 1996 y diciembre de 2013; y ii) la correspondiente reliquidación de deuda (fs. 1 vto. y ss. de los A.A.). En lo medular de su petición, como de la demanda que diera inicio a este proceso, sostuvo que la liquidación de aportes jubilatorios, en tanto incluyó para el cálculo adeudos prescriptos, es contraria a Derecho. VI) A juicio del Tribunal, la desestimatoria enjuiciada no padece vicio de ilegitimidad alguno, pues fue dictada de conformidad con la normativa que regía la situación jurídica subjetiva de la actora. Veamos. El artículo 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “( Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.”. El artículo 14 de la misma ley determinó que: “(Reintegro de aportes). Quienes efectuaren la desafiliación prevista en el artículo 1°, deberán abonar al Banco de Previsión Social (BPS), sin multas ni recargos, los aportes personales no realizados correspondientes a las asignaciones computables del tercer nivel previsto por el literal C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, de conformidad con la normativa aplicable. Los adeudos se convertirán a unidades reajustables de acuerdo a la cotización de cada mes en que debió efectuarse el aporte del mes de cargo correspondiente. A tales efectos, el BPS realizará este cálculo y lo informará preceptivamente al interesado en la oportunidad prevista en el artículo 3°, sujeto a la reliquidación que pudiera corresponder de acuerdo al monto de la deuda al momento de la versión de los fondos al Fideicomiso de la Seguridad Social. El monto resultante será pagadero en hasta setenta y dos cuotas mensuales calculadas en unidades reajustables, pudiendo ser descontado en dichas condiciones de la prestación de jubilación. A los efectos de la liquidación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, los referidos aportes jubilatorios personales correspondientes a períodos posteriores al 1° de julio de 2007, se considerarán devengados al momento de formalizar ante el Banco de Previsión Social la desafiliación a que refiere el artículo 1°. Las alícuotas aplicables para la deducción de dichos aportes jubilatorios (artículo 38 del Título 7 del Texto Ordenado de 1996), serán las marginales máximas correspondientes a la totalidad de las deducciones de cada contribuyente en cada uno de los ejercicios de generación, excluidos los referidos aportes. El monto así determinado se fraccionará en tres partes iguales y cada una se imputará en el ejercicio de la opción y en los dos siguientes”. El Decreto No. 71/018, reglamentario de la ley antes citada, reiteró el criterio y especificó el procedimiento. Así, el art. 23 estableció: “(Reintegro de aportes). Quienes efectuaren la desafiliación o la renuncia referidas en el artículo 1°, deberán abonar al Banco de Previsión Social, sin multas ni recargos, los aportes personales no realizados correspondientes a las asignaciones computables del tercer nivel previsto por el literal C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713 de 3 de setiembre de 1995, de conformidad con la normativa aplicable. En todos los casos los adeudos se convertirán a Unidades Reajustables de acuerdo a la cotización de cada mes en que debió efectuarse el aporte del mes de cargo correspondiente. A tales efectos, el Banco de Previsión Social realizará este cálculo y lo informará preceptivamente al interesado en la oportunidad prevista en el artículo 11, sujeto a la reliquidación que pudiera corresponder de acuerdo al monto de la deuda al momento de la versión de los fondos al Fideicomiso de la Seguridad Social. El monto resultante será pagadero en hasta 72 (setenta y dos) cuotas mensuales calculadas en Unidades Reajustables, pudiendo ser descontado de la jubilación. En todo caso el monto mínimo de la cuota no podrá ser inferior a dos Unidades Reajustables (2 UR). Los activos que optaren por la desafiliación deberán suscribir un convenio de facilidades de pago con el Banco de Previsión Social al momento de formalizar la misma. Quienes al momento de acogerse a la jubilación se encontraren en una situación de incumplimiento, deberán regularizar su situación para poder acceder al goce de dicha prestación. Los jubilados a que refiere el inciso segundo del artículo 1°, deberán suscribir un convenio de facilidades de pago donde se establezcan las cuotas a descontar de la pasividad, salvo que optaren por la cancelación de la totalidad de lo adeudado al contado. Para el caso en que por su monto no fuere posible cancelar la deuda en un máximo de 72 (setenta y dos) cuotas, la diferencia deberá ser previamente cancelada al contado”. A su vez, el art. 7 de la Ley No. 16.713 consagró: “(Delimitación de los niveles). A los fines de la aplicación de cada régimen, se determinan los siguientes niveles de ingresos individuales de percepción mensual siempre que constituyan asignaciones computables. A) Primer nivel. (Régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional). Este régimen comprende a todos los afiliados por sus asignaciones computables o tramo de las mismas hasta $ 5.000 (cinco mil pesos uruguayos), dando origen a prestaciones que se financian mediante aportación patronal, personal y estatal. B) Segundo nivel. (Régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). Este régimen comprende el tramo de asignaciones computables superiores a $ 5.000 (cinco mil pesos uruguayos) y hasta $ 15.000 (quince mil pesos uruguayos), dando origen a prestaciones que se financian exclusivamente con aportación personal. Su administración estará a cargo de entidades propiedad de instituciones públicas, incluido el Banco de Previsión Social o de personas u organizaciones de naturaleza privada (artículo 92 de la presente ley). C) Tercer nivel (Ahorro voluntario). Por el tramo de asignaciones computables que excedan de $ 15.000 (quince mil pesos uruguayos), el trabajador podrá aportar o no a cualesquiera de las entidades administradoras referidas en el inciso anterior” Pues bien. A partir de una recta y ajustada interpretación de las normas en examen, es claro que los sujetos que optan por desafiliarse del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio, y quedar amparados en el régimen de transición, deben abonar “…los aportes personales no realizados correspondientes a las asignaciones computables del tercer nivel previsto por el literal C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713”. Se comparte con la demandada, pues, que los adeudos que la actora entiende prescriptos no pueden reputarse como tales, por cuanto no existía, antes del ejercicio de la opción consagrada en la Ley No. 19.590, obligación de aportar por el tramo de asignaciones correspondientes al tercer nivel. POSADAS BELGRANO enseña que “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente” (Cfme. POSADAS BELGRANO, G., Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, p. 276). Desde estos entendimientos, que son los que además respaldan las numerosas citas de doctrina realizadas por la Administración al contestar, no caben dudas que las obligaciones tributarias a cancelar con el pago de las cuotas del convenio nacieron, y por ende se tornaron exigibles, con la opción de desafiliación, en el marco de un régimen de excepción que, sin variantes, impuso a quienes hicieran uso de la opción de desafiliación “abonar” los aportes personales correspondientes al tercer nivel. Resultan plenamente replicable, por su claridad y exactitud, el razonamiento expuesto por el Gerente de Área Asesoría Legal ATYR, en especial en cuanto destacó que: “Debe tenerse presente que la Ley consagra beneficios excepcionales y como tal deben ser estudiados. No solo habilita la afiliación retroactiva, sino que lo hace sin cobrar multas y recargos. (…) la obligación nace y se hace exigible a partir del momento en que se efectúa la opción. Como consecuencia, los aportes devengados, al no haber sido exigibles hasta el momento de la opción, no dan lugar a sanciones por el tiempo transcurrido. En esa línea es que se concede al trabajador un período para cancelar la deuda sin multas ni recargos. Para ilustrar aún más lo señalado, basta pensar en que la titular generó en su debido momento los aportes vertidos, por imperio de la ley, a la AFAP elegida. En ese momento, la diferencia de aportes reclamada, ¿existía?, ¿se adeudaba?, ¿podía exigirse? La respuesta claramente es no. Prueba de ello, para mayor abundancia, es que de no ejercerse dicha opción, las deudas no tendrían fundamento legal alguno y no existirían. En consonancia con el criterio sostenido, para definir el plazo de prescripción de los adeudos por estas contribuciones especiales de seguridad social se debe considerar el momento en que se ejerce la opción, comenzando a computarse a partir de la terminación del año civil en que se produjo este hecho.” VII) Despejado lo anterior, la Sala entiende que tampoco merece reproche el asesoramiento preceptivo brindado a la promotora. Sobre el punto, basta con remitir al recaudo obrante a fs. 5 vto. de los A.A., por el cual la Sra. LABACA declaró “… haber recibido el asesoramiento preceptuado por el artículo 3° de la Ley No. 19.590, así como las proyecciones estimativas, no vinculantes y meramente orientadores de las eventuales prestaciones (…), teniendo presente que la decisión adoptada posee el carácter de irrevocable de acuerdo a la normativa…”. La firma de conformidad de la Sra. LABACA en el referido documento sella la suerte, de forma adversa a su interés, del agravio movilizado, pues fue acreditado que la Administración, sin objeciones de ningún tipo, asesoró a la actora en los términos de la normativa aplicable. Igualmente, no puede soslayarse que el ajuste y la completitud del asesoramiento, fue acreditado por la demandada mediante los recaudos agregados a fs. 50 y ss. en sede de prueba, lo que echa aún más por tierra las alegaciones de la demanda. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).