Sentencia Definitiva N° 270/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 270 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “MIRAVIS S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA , ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE. Acción de nulidad” (Ficha Nº 793/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 5 que el 20 de noviembre de 2019 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 322/2019 de fecha 22 de febrero de 2019, dictada por la Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que le impuso una multa equivalente a 200 UR (Unidades Reajustables doscientas) por haber ampliado su planta de fundición de metales e instalado una planta de fabricación de termotanques de cobre sin haber solicitado la correspondiente Autorización Ambiental Especial, y por haber operado en dicha ampliación a partir del 2 de enero de 2006 sin haber solicitado y obtenido la correspondiente Autorización Ambiental de Operación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 23, 25 literal a, 2 numeral 19, literal b, 29 literales b y c, 30 literal b y 33 del Decreto Nº 349/005 (fs. 156 a 158 A.A.). Recordó que por Resolución Nº 440/2018 de fecha 13 de abril de 2018, dictada por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, se le había aplicado una multa de 200 UR por infringir el Decreto Nº 349/005 , por no contar con autorización ambiental para su planta metalúrgica de elaboración y fabricación de electrodomésticos ubicada en el padrón 15.793 de la Localidad de Barros Blancos, al no haber solicitado ni obtenido la Autorización Ambiental de Operación. También señaló que, tras recurrirla, había sido revocada por Resolución Nº 1430/2018 de fecha 17 de octubre de 2018. Por tanto, afirmó que el acto enjuiciado lesionaba su interés directo, personal y legítimo al vulnerar el principio non bis in ídem. Citó doctrina al respecto, y agregó que se pretendió imponerle por dos veces igual sanción, por idénticos motivos, en el mismo procedimiento, sobre el mismo padrón, y fund ándose en los mismos artículos que la anterior resolución había dejado sin efecto. Sostuvo que era de aplicación la presunción simple en contra de la demandada por no haberse expedido en tiempo y forma sobre los recursos deducidos. En definitiva, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado. II) A fs. 20, el 17 de febrero de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado del acto enjuiciado y controvirtió que se vulnerara el principio non bis in ídem. Manifestó que la Resolución Nº 440/2018 fue dejada sin efecto por la Resolución Nº 1430/2017 por no encontrarse el acto debidamente motivado, confiriéndose nueva vista a la actora. Añadió que la falta de motivación se asentó en la c ircunstancia de no haberse aclarado en el acto primigenio qué tipo de autorización ambiental hubiera correspondido solicitar para la planta de fundición de metales y fabricación de termotanques, extremo esencial a efectos de determinar la naturaleza leve o grave de la infracción cometida y su cuantía. Relevó que la actora debió solicitar la Autorización Ambiental Especial correspondiente conforme a la normativa vigente y que, sin embargo, ejecutó las obras en cuestión sin contar con la misma, solicitando posteriormente la referida autorización a fin de regularizarlas. Concluyó que no se sancionó dos veces ni se ventiló dos veces la misma infracción ante la Administración, sino que se revocó a instancias de la recurrencia de la actora la primera sanción p ara completar el procedimiento con una nueva resolución debidamente fundada y motivada. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 33. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 36 y ss. y la demandada a fs. 40 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 114/2021 por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión (fs. 52 y 53). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución Nº 322/2019 de fecha 22 de febrero de 2019, dictada por la Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que le impuso a la actora una multa equivalente a 200 UR (Unidades Reajustables doscientas) por haber ampliado su planta de fundición de metales e instalado una planta de fabricación de termotanques de cobre sin haber solic itado la correspondiente Autorización Ambiental Especial, y por haber operado dicha ampliación a partir del 2 de enero de 2006 sin haber solicitado y obtenido la correspondiente Autorización Ambiental de Operación, de conformidad con lo dispuesto por los a rtículos 23, 25 literal a, 2 numeral 19, literal b, 29 literales b y c, 30 literal b y 33 del Decreto Nº 349/005 (fs. 156 a 158 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la empresa el 27 de febrero de 2019 (fs. 162 A.A.), se interpusieron en tiempo y forma (el 7 de marzo del mismo año) recursos de revocación y jerárquico (fs. 115 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 30 de setiembre de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 20 de noviembre de 2019 - nota de cargo a fs. 9). II) En cuanto al fondo del asunto, e l Tribunal, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuraduría el Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que el 1° de junio de 2017 el Sr. Juan Andrés Senattore denunció ante la DINAMA la existencia de una fundición de cobre a cielo abierto en Barros Blancos - Departamento de Canelones (fs. 4 y ss. A.A.). Con fecha 13 de junio de 2017 el Área de Control y Desempeño Ambiental realizó una inspección en la empresa MIRAVIS S.A. (fs. 7 a 13 A.A.). Por informe de fecha 26 de junio de 2017, la Química Farmacéutica Ángela Munne y la Directora de División Laura Bonomi concluyeron que “… en el sitio denunciado existe una empresa que realiza fundición de cobre y chatarra de cobre, que no posee ningún trámite ante esta Dirección y debería haber presentado” (fs. 14 a 17 A.A.). Se dio vista a la accionante (fs. 21 a 23 A.A.), que la evacuó en los términos que lucen de fs. 25 y 26 de dichos de los antecedentes administrativos. El 1° de setiembre de 2017 el Sr. Juan Senattore reiteró la denuncia (fs. 34 A.A.) y con fecha 6 de setiembre de 2017 el Área de Control y Desempeño Ambiental realizó una nueva inspección en la empresa MIRAVIS S.A. (fs. 40 a 44 A.A.). El 20 de setiembre de 2017 la Química Farmacéutica Ángela Munne informó que “… la empresa ha comenzado a implement ar las medidas de mitigación de emisiones al aire, las contenciones ante derrames, techado de áreas y el retiro de suelo con hidrocarburo” y sugirió determinadas medidas a adoptar (fs. 47 a 49). Se redactó proyecto de resolución (fs. 53 y 54 A.A.) y se d io vista al accionante (fs. 57 A.A.), que fue evacu ada de fs. 63 a 64 de dichos antecedentes administrativos. El Sr. Juan Senattore presentó nuevas denuncias con fechas 31 de octubre de 2017 (fs. 69 A.A.) y 30 de noviembre de 2017 (fs. 77 A.A.), y se produjo nuevo informe de fecha 14 de febrero de 2018 de la Química Farmacéutica Ángela Munne y la Directora de División Laura Bonomi, en términos similares a los anteriores (fs. 80 y 81 A.A.). Se dio vista al accionante (fs. 85 A.A.), sin que conste su evacuación. Por Resolución Nº 440 /2018 de fecha 13 de abril de 2018, dictada por la Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, se aplicó a MIRAVIS S.A. una multa de 200 UR (Unidades Reajustables doscientas) por infringir el Decreto Nº 3 49/005 al no contar con autorización ambiental para su planta metalúrgica de elaboración y fabricación de electrodomésticos, ubicada en el padrón Nº 15.793 en la calle La Ilíada s/n esquina Eros, del departamento de Canelones (fs. 90 A.A.). Tras moviliza r los recursos administrativos contra la referida resolución (fs. 125 A.A.) el 27 de setiembre de 2018 se produjo informe de la Dra. Ingrid IRRAZÁBAL de la Asesoría Jurídica del MVOTMA, en el que se concluyó que: “ … los agravios esgrimidos por la recurrent e son de recibo por cuanto la multa aplicada no es ajustada a derecho al estar viciada en sus motivos, por lo que se sugiere revocar el acto impugnado y conferirle una nueva vista de la referida multa de U.R. 200 por las infracciones graves constatadas de haber ampliado su planta de fundición de metales e instalado una planta de fabricación de termotanques de cobre en el padrón Nº 15.793, Localidad de Barros Blancos, Departamento de Canelones sin haber solicitado la Autorización Ambiental Especial correspondiente, conforme a lo dispuesto por los artículos 25, literal a), 2, numeral 19, literal b), 29 literal c), y 33 del Decreto Nº 349/005, y por haber operado dicha ampliación, a partir del 2 de enero de 2006, sin haber solicitado y obtenido Autorización Amb iental de Operación, según lo establecido por los artículos 23, 29, literal b), y 33 del citado decreto ” (fs. 137 a 139 A.A.). Por Resolución Nº 1430 /2018 de fecha 17 de octubre de 2018, dictada por la Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Med io Ambiente, se revocó la resolución ministerial Nº 440/2018 de 13 de abril de 2018 y se confirió vista a la actora (fs. 141 y 142 A.A.), la que fue notificada el 22 de octubre de 2018 (fs. 143 A.A.) presentando descargos con fecha 5 de noviembre de 2018 (fs. 148 A.A.). Analizados los descargos, con fecha 1° de febrero de 2019 la Asesoría Jurídica del MVOTMA estimó que no eran de recibo y sugirió aplicar a la empresa la sanción indicada por las infracciones oportunamente constatadas (fs. 150 a 152 A.A.). Finalmente, recayó el acto que se procesa (fs. 156 a 158 A.A.). IV) En lo inicial, corresponde relevar la inobservancia de la demandada de su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el leg islador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de las impugnantes (artículo 6° de la Ley N° 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley N° 17.292). En tal sentido, es menester señalar que la accionante interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 7 de marzo de 2019 (fs. 115 A.A.) y que de los antecedentes no surge que la Administración los haya resuelto, por lo que se configuró la denegatoria ficta el 30 de setiembre de 2019, así como tampoco emerge que en a lgún momento de la tramitación se haya emitido resolución respecto de dichos recursos. Por lo tanto, operó la presunción de ilegitimidad del acto por cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Sin embargo, es menester recordar que, dado su ca rácter de relativa o iuris tantum , dicha presunción admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras), circunstancias que se verifican en el caso de autos, como se verá. V) El actor señaló que el acto encausado era ilegítimo por violar el principio de non bis in ídem. No se comparte su temperamento. Es de verse que la Ministra de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente dictó la Resolución Nº 440 /2018 de fecha 13 de abril de 2018 por la que se aplicó a MIRAVIS S.A. una multa de 200 UR (Unidades Reajustables doscientas) por infringir el Decreto Nº 349/005 al no contar con autorización ambiental para su planta metalúrgica de elaboración y fabricación de electrodomésticos, ubicada en el padrón Nº 15.793, sito en la calle La Ilíada s/n esqu ina Eros, del departamento de Canelones (fs. 90 A.A.). En el ya citado informe de la Dra. Ingrid IRRAZÁBAL de la Asesoría Jurídica del MVOTMA de fecha 27 de setiembre de 2018, se concluyó que los agravios eran de recibo y se sugirió revocar el acto impugnado y conferir nueva vista a la actora, por las razones allí explicitadas (fs. 137 a 139 A.A.). En su mérito, la demandada procedió a recomponer las actuaciones administrativas, y dictó la Resolución Nº 1430/2018 de fecha 17 de octubre de 2018 que revocó la impugnada Resolución Nº 440/218 de 13 de abril de 2018 y confirió vista a la actora (fs. 141 y 142 A.A.), la que fue notificada el 22 de octubre de 2018 (fs. 143 A.A.). Por tanto, nada cabe reprochar a la Administración en su accionar ya que, adve rtida de su propio error, volvió sobre sus pasos y otorgó las debidas garantías procedimentales a la accionante. El Tribunal ha sostenido reiteradamente en los últimos tiempos que el principio del non bis in ídem no es propiamente de naturaleza sustantiva, sino que constituye un principio de tipo procedimental que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Denuncia penal y sumario administrativo” en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 571 y LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana: “Sanciones administrativas”, B de F, Montevideo -Buenos Aires, 1996, pág. 111. (Ver Sentencias Nos. 488/2012, 349/2013, 689/2013 y 310/2014, entre otras). Como afirma en su voto el Sr. Ministro Dr. William CORUJO: “Y precisamente, en el subjudice no existió más de una única oportunidad procedimental para ventilar unos mismos hechos infraccionales que constituyen la plataforma fáctica del caso; la cual, por otra parte, la accionante nunca controvirtió. La Administración lo único que hizo tal como es su poder -deber, fue recomponer las actuaciones administrativas conforme a derecho al constatar un error en los motivos en relación al tipo i nfraccional verificado. No existe doble enjuiciamiento”. Por otra parte, corresponde consignar que la pretensión de la actora no se dirigió a cuestionar los hechos que dieron cima a la sanción impuesta por la demandada, fundada en la ausencia de las autorizaciones ambientales especial y de operación que debieron obtenerse en forma previa a la instalación y operación de la infraestructura de la empresa, como así tampoco se agravió por el quantum de la multa dispuesta. En consecuencia, no corresponde que la Corporación revise la procedencia y/o el monto de la multa dispuesta, que aparece fundada en la norma aplicable al caso. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogad o de l a parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).