Sentencia Definitiva N° 269/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 269 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 94/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Dirección Nacional de Migraciones Nº 3419/2018, de 27 de diciembre de 2018, que le impuso una multa de 2 .203,88 Unidades Indexadas, en virtud de haberse constatado la pres encia de un pasajero con documento de identidad en mal estado, en contravención del art. 60, nu ms. 2 y 3 de la L ey Nº 18.250 de 6 de enero de 2008, y del art. 17 del Decreto Nº 349/009 de 24 de agosto de 2009 (fs. 9 A.A.). En necesaria síntesis del plant eo de la demanda, se requirió la anulación del acto objeto de impugnación en base a las siguientes causales de ilegitimidad, a saber: (i) la duración irrazonable del procedimiento administrativo que se extendió por casi tres años, pese a la simplicidad de la cuestión tratada; (ii) la ausencia de prueba respecto de la falta imputada, ya que no obra copia del supuesto documento de identidad en mal estado; (iii) la falta de fundamentación sobre el monto de la multa, en cuanto no se acreditó que se tratase de una empresa que supere las veinte infracciones anuales; y (iv) corresponde que se aplique la presunción de legitimidad a favor del administrado prevista en el art. 6 de la Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 22), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, indicó que el tiempo transcurrido, entre la constatación de la falta y el dictado de la resolución c ontrovertida, no ha sido excesivo, siendo dicha valoración de carácter subjetivo, a la vez que no existe un plazo determinado para dictar el acto administrativo. Se produjo una infracción migratoria de la que es responsable la actora, en tanto se contra vino lo previsto claramente en los artículos 40 y 60 de la referida Ley Nº 18.250. La normativa migratoria vigente es clara en cuanto a que la empresa de transporte tiene la obligación de no vender pasajes, ni transportar pasajeros sin documentación en las formas establecidas. El acto se encuentra motivado, no solo por lo que surge en el mismo, sino por lo contenido en los expedientes generados respecto de infracciones similares cometidas por la empresa. En suma, bregó por la solución desestimatoria de la demanda. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 4.222 de 14 de agosto de 2020, fs. 29), no fue propuesta por ninguna de las partes conforme surge de la certificación obrante a fs. 32. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 34 a 35 vto., alegatos de la actora; y fs. 38 a 39 vto., alegatos de la demandada). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Conten cioso Administrativo, mediante D ictamen Nº 329/2021 de 21 de junio de 2021, se pronunció por desestimar la demanda (fs. 46 a 48). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se consideran cumplidas las exigencias que , según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procura dor del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que pasan a desarrollarse. III) En la emergencia, las actuaciones administrativas conculcaron el principio de debido procedimiento, en tanto el trámite del procedimiento administrativo excedió el plazo razonable que se requiere para la instrucción de un procedimiento sancionatorio. Así, importa señalar que el 8 de abril de 2016 se realizó el “Acta de Impedimento de Salida e Intimación de Multa de la Dirección Nacional de Migración” (fs. 2 A.A.). Mediante informe de 4 de abril de 2018 la Administración indicó que la Agencia Marítima: “Los Cipreses S.A.” infringió lo dispuesto por los artículos 41, 58, 59, 6 0 numerales 2 y 3 de la citada L ey Nº 18.250 y el artículo 17 de su Decreto reglamentario (Decreto Nº 394/009). Véase que, realizada el acta de intimación, el expediente, más allá de algún movimiento de mero trámite, estuvo paralizado prácticamente dos años sin que exista ninguna justificación para ello. Tal como ha señalado la jurisprudencia del Colegiado: “ para determinar si se ha vulnerado el principio de duración razonable de los procedimientos debe apuntarse a un examen de variables, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actitud que los int eresados y la Administración hayan tenido ante el procedimiento; y c) lo que ponen en juego los primeros” (sentencia Nº 716/2020). En cuanto a la complejidad del asunto, cabe señalar que se trataba de un asunto de escasa entidad en donde la única diligen cia de instrucción fue el acta inicial de constatación de la infracción. Por lo tanto, la Administración tardó casi dos años en informar respecto de la eventual responsabilidad de la actora, período que no se condice con la sencillez de la situación constatada. Por su parte, a la empresa investigada no le resulta imputable ningún motivo de atraso en el expediente, cuyo estancamiento obedeció exclusivamente a la Administración. La actividad de la demandada, por lo tanto, resultó contraria a los principios de eficiencia y buena administración, dilatando la duración de un procedimiento sin una justificación lógica. IV) La Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre casos análogos al presente. Así, en términos pacíficamente aplicables a la resolución de obrados, se ha indicado que: “Si bien no existe en la normativa un plazo de prescripción de la falta que se atribuye, y en su mérito no resulta de recibo el agravio en este sentido, sí le asiste razón a la parte actora cuando refiere a que el principio de seguridad jurídica impone encontrar un límite temporal en el ejercicio de la pretensión punitiva por parte del Estado. Así, no resulta razonable que habiéndose constatado la falta en la fecha que se debía celebrar la audiencia a la cual la actora no compareció el 29 de mayo de 2015, recién se imponga la sanción de multa casi al término de los dos años, el 8 de mayo de 2017. No surge de los antecedentes administrativos justificación alguna que acredite tal dilación, y cabe imputarla por entero a la Administración ya que luego de la audiencia se dispuso el pase del expediente a División Multas y Demandas el 29 de julio de 2015, quien se expidió en informe del 1º de febrero de 2017. Conferida vista a la parte actora el 20 de febrero de 2017, la misma fue evacuada en plazo, dictándose finalmente el acto sancionatorio” (sentencia Nº 772/2019). Por su parte, en lo que refiere a las bases constitucionales y convencionales del principio de duración razonable de los procedimientos, importa remi tir al leading case en la materia dado por la sentencia del Tribunal Nº 507/2014. La referida sentencia, en razonamientos extensibles a la dilucidación de obrados, concluyó: “Ciertamente, debe convenirse que la referencia en estas disposiciones convencio nales y reglamentarias al parámetro de la razonabilidad, deja en manos del aplicador del Derecho una pauta laxa, que debe aplicarse con mesura, ponderando en cada caso las circunstancias que lo ambientan (para este punto cabe remitir in extenso, a lo dicho en la redactada por el recordado Sr. Ministro Dr. Dardo PREZA). La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha fijado ciertos parámetros sumamente valiosos, para determinar, fre nte a una situación concreta, si se ha vulnerado el derecho a un proceso de duración razonable. Estos parámetros son enteramente aplicables al procedimiento administrativo disciplinario, en el que el Estado ejerce su poder correctivo sobre sus funcionar ios. Como se ha señalado por parte de la doctrina, el desarrollo jurisprudencial de la garantía del proceso de duración razonable, tuvo como punto de partida los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que estableció que para determinar si la duración de un proceso había sido razonable se debía atender a la complejidad del caso; al comportamiento del demandante y a la manera que fue llevado por las autoridades administrativas y judiciales. Estos desarrollos fueron especialmente precisa dos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso: “GENIE LACAYO Vs. Nicaragua”, Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C, Nº 30 (el texto íntegro de la sentencia se halla disponible en el sitio web de la CIDH: www.corteidh.or.cr). En esa ocasión, dijo la Corte que el concepto de plazo razonable en la duración de un proceso, por contraposición a la duración excesiva es de difícil dilucidación, pero: “…se puede in vocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos (…) a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales” en el contexto de lo que el Tribunal europeo denominó el análisis global del procedimiento conforme las características de cada caso (para estas cuestiones en doctrina véase RODRÍGUEZ BEJARANO, Carolina: “El plazo razonable en el marco de las Garantías Judiciales en Colombia”, Memorando de Derecho N º 2 (2011), Universidad Libre - Seccional Pereira, p. 115; estos parámetros - con ligeras variantes- también son considerados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, según da cuenta OCHS OLAZABAL, Daniel: “La acción de amparo”, FCU, Montevideo, 2013, p. 180). Entre nosotros Gabriel DELPIAZZO ANTÓN, ha señalado que los criterios para la determinación de la duración razonable que vienen de referirse, revisten especial interés, en la medida que dichos parámetros objetivos, han sido recogid os por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dada la similitud del citado art. 8.1 de la Convención Americana con la normativa convencional europea, que reconoce el derecho a un proceso de duración razonable (Cf. DELPIAZZO ANTÓN, Gabriel: “Tutela ju risdiccional efectiva frente a la Administración”, Universidad de Montevideo, Montevideo, 2009, ps. 86 y 87). (…) Por último, cabe recordar también lo dicho por RINCÓN CÓRDOBA a propósito de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, qu ien señala que es una constante que el determinar el cumplimiento o incumplimiento por parte de un determinado estado de la exigencia del plazo razonable no es el resultado de fijar un período mínimo en días o en meses en los que pueden surtirse las distin tas actuaciones: el Tribunal ha sido consciente de que la única manera de asegurarse del cumplimiento de la CEDH es detenerse en el estudio del caso concreto y en el análisis de las circunstancias específicas que pudieron influir en que las etapas administ rativas y judiciales no se hubieran adelantado con la celeridad querida; es por esto por lo que el juez internacional ha delimitado por vía jurisprudencial los tres criterios ya mencionados, que pueden ayudar a la realización de esta tarea (así: RINCÓN CÓR DOBA, Jorge Iván: “Tutela judicial efectiva, actuaciones administrativas y control judicial en el derecho regional europeo” Serie Derecho Administrativo N° 9, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, ps. 75-76)”. En el caso, la paralización del p rocedimiento, por casi dos años, carece completamente de fundamento, lo cual resulta avalado desde la actitud asumida por la Administración al contestar la demandada que, sin intentar ninguna justificación, señaló que lo razonable del plazo es una cuestión meramente subjetiva. No le asiste razón en su defensa. Objetivamente la paralización del procedimiento por prácticamente dos años no tiene ninguna explicación, máxime tratándose de una cuestión sencilla, donde solamente se diligenció como prueba un acta de inspección, a la vez que la empresa investigada no presentó obstáculos, ni dilaciones, en el trámite del procedimiento administrativo. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del Abogado d e la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los anteced entes administrativos agregados y; archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).