Sentencia Definitiva N° 263/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 263 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MACIEL RODRÍGUEZ, MARÍA NOELIA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (Ficha No. 615/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora María Noelia MACIEL, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 19/00974 dictada el 15 de febrero de 2019 por el Intendente de Canelones mediante la cual dispuso: “DESTITUIR a la Sra. María Noelia MACIEL, Cargo No. 4768, funcionaria No. 13272 por la causal de omisión de los deberes del cargo, artículo 275 numeral 5° de la Constitución de la República.”. (Fs. 1.418 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado con vicios de carácter formal y sustancial que imponen su nulidad. En cuanto a lo formal, señaló que durante la tramitación del sumario presentó distintos medios de prueba los cuales le fueron negados. Asimismo, adujo que se realizaron declaraciones testimoniales sin la notificación de estilo ni la posibilidad de su control. A su vez, adujo que se repartió por orden de la superioridad las declaraciones en Sede Penal de todos los funcionarios implicados y luego se llamó a declarar a esos funcionarios como testigos de la Intendencia. Asimismo, destacó que en varias oportunidades solicitó la posibilidad de poder escuchar las supuestas grabaciones que la inculpaban, lo cual fue negado en forma reiterada. Señaló que se contravino la presunción de inocencia, al no existir -en su momento- sentencia penal. Afirmó que la obligación de la sumariante no era basarse en dicho proceso, sino que debía realizar un proceso de investigación diferente al realizado en Sede Penal, por ser Sedes diferentes y jurisdicciones distintas e independientes. Sin embargo, a su entender, la jurisdicción administrativa no puede contradecir lo dispuesto por la penal pues iría contra la verdad material afectando con ello la motivación del acto. Tanto en Sede penal como en el sumario administrativo, la actora manifestó que, en las declaraciones en Sede Policial, se habían colocado expresiones que nunca había dicho. Manifestó que nunca tuvo acceso a las escuchas en Sede Penal. La Intendencia dictó un acto administrativo basado en una prueba a la cual no se le permitió tener acceso y que fue el elemento fundamental para la realización del sumario. Respecto de la falta de control de las declaraciones testimoniales, indicó que, para subsanar la nulidad absoluta, la propia sumariante -que ya había resuelto con su informe final- resolvió una vez finalizado el sumario, ampliarlo y tomar nuevamente las declaraciones, cuando ya había dado su opinión. Al respecto, destacó que las nuevas declaraciones fueron tomadas por la misma sumariante que, además, ya había dado su opinión existiendo sin duda un prejuzgamiento. Por otra parte, señaló que se violó el secreto del sumario por parte de la Intendencia. Al respecto adujo que, a fines del 2016 o comienzo del 2017, todos los funcionarios de tránsito recibieron un comunicado realizado por la superioridad con copia de parte de todas las declaraciones en Sede Penal de todos los involucrados. Finalmente, se agravió por considerar que la falta concreta que se le imputó nunca fue identificada puntualmente. Consideró que, el único testigo de obrados y que la Intendencia ha identificado como principal denunciante es el Sr. MUÑOZ LEAL; sin embargo, la única persona que aparentemente la identifica, no expresa que la haya visto o que le haya entregado dinero, sino por el contrario, expresa que el dinero se lo entregaron a la Sra. MÁRMOL. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que durante todo el procedimiento disciplinario se cumplió con el respeto al principio de presunción de inocencia de la sumariada. Se incorporaron pruebas surgidas en el proceso penal, conforme al Reglamento de Procedimiento Disciplinario, en cuanto admite acreditar la prueba por cualquier medio lícito, por lo que, a pesar de ser jurisdicciones independientes, las mismas no son incompatibles, sino que, por el contrario, son complementarias. Respecto a las escuchas a las que hace referencia la actora, afirmó que las mismas no se encuentran en poder de la Intendencia. En referencia a ello, señaló que, en el expediente sumarial se encuentra agregada la transcripción escrita, expedida por la Oficina Actuaria de la Sede penal. Fue precisamente en Sede Penal que se procedió a la escucha y compulsa de conversaciones, por lo que dicha incorporación no violenta el derecho de defensa en sede administrativa. En cuanto al control de la prueba testimonial, destacó que surge del expediente sumarial que le fue notificado el cronograma de audiencias de prueba, por lo cual no puede existir agravio alguno. A su vez, en oportunidad, de evacuar la vista del informe final, la actora propuso medios probatorios a los que se le hizo lugar, continuándose con los procedimientos. Aseguró que el secreto sumarial no fue violado en momento alguno. A su entender, las pruebas son contundentes en relación a la conducta asumida por la Sra. MACIEL. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 8992/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 78, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 1.466 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 81 - 88 y fs. 91 - 93, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 213/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 96 - 100). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 102). VIII) A fs. 104 de infolios la parte actora informó como hecho nuevo el fallo dictado el 6 de julio de 2021 por la Sede Penal en Primera Instancia, por el cual se resolvió absolver a la actora de la imputación por la que fuera procesada en tales autos. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 19 de marzo de 2019 (fs. 1.421 de los A.A.) quien lo resistió el 27 de marzo de 2019 mediante la interposición del recurso de reposición, de acuerdo a lo manifestado por la parte actora y no controvertido por la accionada. Por Resolución del Intendente No. 19/05419 dictada el 26 de julio de 2019 se desestimó el recurso interpuesto (fs. 2.017 Carpeta “Cumple Intimación”), siendo notificada la actora el 12 de agosto de 2019 (fs. 2.022 ibídem). La demanda anulatoria fue deducida el 26 de setiembre de 2019 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 19/00974 dictada el 15 de febrero de 2019 por el Intendente de Canelones mediante la cual dispuso: “DESTITUIR a la Sra. María Noelia MACIEL, Cargo No. 4768, funcionaria No. 13272 por la causal de omisión de los deberes del cargo, artículo 275 numeral 5° de la Constitución de la República.”. (Fs. 1.418 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 24 de noviembre de 2016, por Decreto No. 4783/2016, el Juez Letrado de 1era. Instancia en lo Penal y de Adolescentes de las Piedras de 2do. Turno, dispuso el procesamiento con prisión de la actora, junto con otros funcionarios de la Intendencia demandada y particulares (fs. 4 de los A.A). Se tipificó la presunta comisión de un delito de asociación para delinquir en calidad de autora, en concurrencia fuera de la reiteración con reiterados delitos de cohecho calificado en calidad de autora. Los hechos atribuidos a la actora -quien se desempeñaba como Inspectora de tránsito de la Intendencia de Canelones- consisten en que la misma recibía dinero por intermedio de un gestor (Luis MORALES) a los efectos de que se otorgara a los solicitantes de libretas de conducir un resultado favorable en el examen práctico de manejo, sin que el mismo se realizara (Sentencia interlocutoria No. 4803/2016 de 26/11/2016, expediente 170-614/2016 a fs. 7 de los A.A). Por Resolución No. 16/07991 dictada el 16 de diciembre de 2016, el Intendente de Canelones dispuso la instrucción de sumario administrativo a la actora, con separación del cargo y retención total de haberes (fs. 26 de los A.A). La instructora sumariante se pronunció mediante informe glosado a fojas 1.093 y ss. de los antecedentes, indicando, en lo medular que la actora, con su accionar, ha trasgredido la normativa vigente valiéndose de su cargo y en el ejercicio de sus funciones, lesionando la imagen pública de la Administración, afectando el buen nombre y prestigio, cometiendo un delito grave, por ende, pasible de sanción. Se califica la falta cometida como gravísima. Conferido el correspondiente traslado, la promotora evacuó la vista conferida, negando los hechos atribuidos, destacando que las declaraciones recabadas durante el curso del sumario carecen de validez en tanto no pudieron ser controladas por su parte y su defensor. (Fs. 1.100 y ss. de A.A.). Así las cosas, el 4 de julio de 2018, se notificó a la actora, de un nuevo cronograma respecto de las audiencias testimoniales, incluyendo una nueva declaración de todos los testigos que habían comparecido anteriormente. (Fs. 1.129 de los A.A.). Con fecha 10 de agosto de 2018, se realizó nuevo informe por parte de la instructora sumariante, reiterando lo expresado en el informe anterior (fs. 1.183 de los A.A.). Evacuada la vista por parte de la actora, la Gerencia del Sector Sumarios, aconsejó la sanción prevista en el artículo 41 numeral 3 del Estatuto del Funcionario Municipal: la destitución (fs. 1.193 de los A.A). El 9 de noviembre de 2018, el Intendente de Canelones dictó Resolución No. 18/07679, dando por concluido el sumario, enviando los antecedentes a la Junta Departamental a fin de solicitar la venia para proceder a su destitución por la causal de omisión de los deberes del cargo, artículo 275 numeral 5º de la Constitución de la República (fs. 1.245 de los A.A). El 21 de noviembre de 2018 se notificó a la actora (fs. 1.249 de los A.A.). Una vez obtenida la venia por parte de la Junta Departamental, el Intendente dictó la Resolución de destitución impugnada. (Fs. 1.418 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La actora era funcionaria de la Intendencia de Canelones, desarrollando tareas de Inspectora de Tránsito. En determinadas ocasiones, formaba equipo inspectivo y examinador junto con la Inspectora Sofía MÁRMOL. A raíz de una investigación realizada en sede policial y penal, la actora fue procesada penalmente junto con otros funcionarios (incluida Sofía MÁRMOL) y particulares, imputándosele la participación en hechos que implicaban percibir una remuneración por parte de particulares, a cambio de aprobar el examen práctico de conducir sin hacerlo efectivamente. Quien estaba a cargo de la organización de tal maniobra era un gestor llamado Luis MORALES que intermediaba entre los inspectores y los solicitantes de licencias de conducir. En virtud de ello, se inició sumario administrativo. Con posterioridad, y de acuerdo con el testimonio de sentencia agregado a la causa, la actora fue absuelta de las imputaciones penales, considerando que no existía prueba suficiente que acreditara la percepción de dinero a cambio de beneficios y la participación en una asociación para delinquir: “ si bien la prueba reunida fue la requerida legalmente para procesar a la misma, no es suficiente para condenarla”. VI) Inicialmente, corresponde considerar la independencia entre lo actuado en materia penal y en materia administrativa. Dicho principio de independencia fue ya reconocido por el artículo 231 del Decreto 500/991 y el artículo 27 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Canelones, e implica que las actuaciones judiciales no obstan al ejercicio de la competencia administrativa, por lo que lo actuado en un ámbito no condiciona al otro, sin perjuicio de la posible utilización y valoración de la prueba recabada en cada sede. Tal como señalaba el Prof. SAYAGUÉS LASO: “ La sanción disciplinaria no excluye la penal, ni ésta a aquélla, pues tutelan órdenes jurídicos distintos y persiguen finalidades diferentes: asegurar el buen servicio administrativo, aquélla; la represión penal, ésta ”. (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, T. I. FCU, 6ta. Edición, 1988, p. 327). La sanción penal obra como última ratio del derecho sancionatorio frente a otras medidas que puede tomar el Estado para proteger el interés público. De ahí la independencia de ambas órbitas. El Tribunal se ha pronunciado en múltiples ocasiones respecto de la independencia de las dos esferas (ver a modo de ejemplo la Sentencia No. 723/2016 dictada el 8 de noviembre de 2016). El objeto de las actuaciones administrativas se basó, por lo tanto, en la posible violación de los deberes funcionales de la actora, considerando la prueba recabada tanto a nivel penal como en el sumario administrativo. VII) En lo que refiere a posibles desviaciones del procedimiento, corresponde indicar que, si bien inicialmente se tomaron declaraciones a testigos sin haber notificado de las mismas a la actora, dichos extremos fueron subsanados, habiéndose establecido un nuevo cronograma de declaraciones con los testigos que declararon en su momento, notificándose a la actora para su control. En consecuencia, no se advierte en el procedimiento, la vulneración del derecho de defensa. VIII) En cuanto a la prueba considerada, se puede concluir que la Administración logró desvirtuar la presunción de inocencia de la actora. Veamos. Inicialmente, en sede policial, la actora declaró: “PREGUNTA: Diga usted si conocía las maniobras que realizaban, según lo manifestado por usted en la presente, Sofía junto con Luis. Diga también si recibía algún tipo de rédito económico. CONTESTA: Sí señor, la maniobra consistía básicamente en la facilitación en la expedición de licencias de conducir mediante la no realización de la prueba práctica o darla apta, aunque la persona perdiera la misma, todo ello era arreglado por Sofía con Luis, posteriormente Sofía me daba dinero, siendo aproximadamente unos dos mil pesos uruguayos por licencia de conducir. PREGUNTA: Diga cuánto tiempo realizó la maniobra antes mencionada. Diga también si la realizó con otros inspectores además de Sofía Mármol. CONTESTA: La realicé durante un mes aproximadamente, luego me salí porque me asusté, en ese momento también dejé de trabajar con Sofía, solamente la realizaba con ella” (fs. 353 de los A.A.). Posteriormente, en sede judicial, la actora se desdijo, negando haber participado en los hechos: “ Lo que yo expliqué fue que en la primera declaratoria que hice fue tan rara la investigación que terminé diciendo cosas que en realidad no eran tan así. Yo a mi compañera Sofía no la vi que agarrara plata, como lo dije en la policía (…) El tema es que me embarullaron tanto, que dijera que sí, que recibí plata y ta, yo nunca recibí plata (fs. 708 de los A.A.). Interrogada respecto de un mensaje de texto de su celular hacia su compañera Sofía diciendo que el viernes había negocio contestó: “ Yo no recuerdo ese mensaje en especial, pero no creo si ese celular es mío, más de dejarlo en la mesa. No tiene contraseña” (fs. 710 de los A.A). Por su parte, tanto en sede policial como judicial, el Sr. Maicol MUÑOZ LEAL, solicitante de una libreta de conducir, declaró haber visto entregar dinero por la aprobación de la prueba de manejo, por parte del gestor Luis MORALES a la Inspectora Sofía MÁRMOL, en presencia de su compañera: “ Me dijo que vaya donde estaban las inspectoras, él habló con ellas, él le entregó el dinero (fs. 953 de los A.A); “Me firman un papel como que salvé y me dicen que demore porque si no se iban a dar cuenta” (fs. 953 de los A.A.). En la declaración llevada a cabo durante el sumario administrativo, la citada persona declaró en idéntico sentido (fs. 1.176 de los A.A.). Le fue exhibida la foto de la actora y la reconoció como la inspectora que acompañaba a Sofía MÁRMOL. La también imputada y compañera de tareas de la actora, Sofía MÁRMOL, declaró en sede policial que realizaba este tipo de maniobras con otros inspectores, incluida la actora (fs. 497 de los A.A). A fs. 160 de los antecedentes administrativos surge mensaje de texto enviado desde el número que en sede penal se asoció a la actora (092041505), en donde se le dice a Sofía MÁRMOL “…el viernes también venís conmigo…negocio jajaja ”. Posteriormente, en la sentencia penal se indicó que dicho número de acuerdo con el análisis de laboratorio, no se identificó con ninguno de los imputados. Sin embargo, cabe decir que en la misma sentencia se valora una escucha telefónica entre MÁRMOL y MACIEL, en donde se identifican los mismos números telefónicos que en el mensaje de texto (fs. 57 vta. de Documentación Parte Actora). Surge también de los antecedentes, que el formulario de aprobación del examen práctico de conducir fue suscrito por las inspectoras MÁRMOL y MACIEL (fs. 531 de los A.A.). Si bien, se declaró que era una práctica corriente firmar formularios en blanco, según quien estuviera presente en la prueba práctica (en el caso de que ambos inspectores no estuvieran presentes), dicha prueba se condice con lo declarado por Maicol MUÑOZ en cuanto ambas inspectoras le habrían firmado el formulario de aprobación. A juicio del Tribunal, de la prueba relevada en el procedimiento administrativo surge que la funcionaria departamental tuvo una conducta contraria a sus deberes funcionales que puede ser calificada como gravísima. En efecto, analizada en su conjunto, se arriba a la conclusión de que la actora tenía conocimiento de las maniobras ilícitas realizadas y que, de acuerdo con sus dichos, en determinadas ocasiones recibió dinero por ello. Sin perjuicio de que dicho reconocimiento luego fue negado ante la justicia, su inicial declaración concuerda en forma llamativa con el procedimiento detallado por otros imputados. Por su parte, las declaraciones de Maicol MUÑOZ, implicado en la solicitud de licencias de conducir, también se armonizan con los hechos que se le imputan a la actora. En reiteradas declaraciones señaló que el gestor Luis MORALES le entregó en presencia de la actora dinero a Sofía MÁRMOL. Resulta también relevante destacar la declaración en la que señala: “Me firman un papel como que salvé y me dicen que demore porque si no se iban a dar cuenta” (fs. 953 de los A.A.). Corresponde destacar que, aún cuando en sede penal, no se encontró mérito para tipificar un delito, en sede administrativa puede concluirse que la conducta probada contraviene los deberes básicos de un funcionario público relacionados con la buena fe y la lealtad en el ejercicio de la función pública. La actora tuvo conocimiento fehaciente de la entrega de dinero a Sofía MÁRMOL a cambio de aprobar el examen práctico de manejo. En conocimiento de ello firmó la aprobación de dicho examen, surgiendo acreditado que el mismo no se realizó. En lo que refiere a la percepción de una remuneración, surge que, en al menos unas ocasiones, dividió beneficios junto con Sofía MÁRMOL. En virtud de lo señalado, la Corporación considera acertado lo resuelto por la Administración, en cuanto se violó lo establecido por el artículo 23 numerales 2 y 9, y el artículo 27 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Canelones: deberes de probidad y lealtad, así como lo dispuesto por los artículos 20 y 22 de la Ley 17.060 que establecen los anteriores deberes. Su actuar, además, constituye un inequívoco daño a la imagen de la Administración. La sanción dispuesta, destitución, se adecua con la conducta desplegada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).