Sentencia Definitiva N° 261/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de mayo de 2022. No. 261 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “ANCASUD S.A. (THRIFTY CAR RENTAL) con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha N° 225/2020). RESULTANDO : I) El día 5 de junio de 2020 compareció ANCASUD S.A., representada por la Dra. Daiana Lemos, e incoó demanda de nulidad contra la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, el día 5 de mayo de 2019, en el Expediente No. 2015-13- 4-0000370, que dispuso: “Intimar a la firma Thrifty (ANCASUD S.A.) el dictado de un curso sobre género, destinado a los mandos medios y titulares de la firma, otorgándose un plazo de 90 días para el cumplimiento de la intimación, que deberá ser acreditado mediante la presentación del programa del curso y la planilla de asistencia” (fs. 108 a 111 de los A.A.). La promotora sostuvo que la Administración confunde la finalidad del acto administrativo con su cont enido dispositivo. La Resolución señaló en sus fundamentos, concretamente el en Considerando IV: “ La intimación de una medida preventiva no importa la imposición de una sanción”. Entendió que el Ministerio demandado utilizó erróneamente la finalidad de la medida, como argumento, para sostener que no tiene una naturaleza sancionatoria, cuando en realidad el contenido del acto, que en el caso consiste en la imposición de una determinada conducta que pretende el accionar de la empresa, implica poner al admi nistrado en una situación más gravosa que la anterior, generándole perjuicios, fundamentalmente económicos. Reafirmó la naturaleza sancionatoria del acto dictado aún, cuando el fin querido por la Administración sea de carácter preventivo y no derive de un incumplimiento normativo, sino porque el contenido dispositivo del acto implica un perjuicio para el promotor. Adujo que el Ministerio, impuso una medida sancionatoria no autorizada por la ley, violando así el principio de legalidad. La demandada no con stató el presupuesto de hecho que habilita a imponerla (incumplimiento normativo) viciando el acto por incompetencia. En esa línea de razonamiento, indicó que no hay pruebas en el procedimiento de que en ANCASUD S.A. haya existido discriminación contra la denunciante ni prueba concluyente respecto de que el encargado de la Oficina de Colonia diera un trato diferente hacia las mujeres. Manifestó que la sola existencia de indicios no equivale a hecho acreditado. Relató que la Administración manifestó que n o se trata de una sanción basada en la aplicación de lo establecido por los arts. 1 y 9 del Decreto N° 680/977 y 294 de la Ley N° 15.905. Sin embargo, el art. 1 del Decreto precitado no otorga competencia para aplicar medidas preventivas ante la inexistenc ia de incumplimiento normativo y el art. 9 no establece entre las facultades de los Inspectores que dichas medidas puedan ser de aplicación en situaciones en las que no se constata ningún tipo de incumplimiento. En otro orden, indicó que el acto se encuen tra viciado por haber sido dictado con exceso de poder. En ese sentido, expresó que no existieron motivos p ara que l a Administración actuara como lo hizo , pues no hubo comportamiento alguno contrario a Derecho por parte de la actora, ordenándose una conducta que implica un grave perjuicio. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación de la resolución en proceso (fs. 5 a 18). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció, en representación del MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, la Dra. Laura Bajac, quien contestó la demanda de manera contradictoria y peticionó la confirmación de la impugnada. Manifestó que el actuar del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es ajustado a Derecho. La Resolución atacada fue dic tada en el ejercicio de las potestades que le fueron conferidas, en atención al interés general y dentro del límite de su competencia. Relató que se cumplieron con todas las etapas previstas dentro del procedimiento. Incluso subsanó la vista previa que n o concedió en una primera instancia al promotor. Respecto a la motivación del acto, aclaró que la Resolución afirma que la prueba aunada no es concluyente respecto a la existencia de discriminación hacia la Sra. Genuario. No se impusieron sanciones conforme lo habilita el art. 289 de la Ley N° 15.903 en la redacción dada por el art. 412 de la Ley N° 16.736, potestad que fuera reglamentada por el Decreto N° 186/004 que gradúa las sanciones en amonestación, multa o clausura. Ninguna de estas sanciones fue impuesta. Alegó que la intimación a la actora de dictar un curso sobre género no es una sanción, y constituye una medida preventiva dispuesta al amparo del art. 293 de la Ley N° 15.903, que permite al Inspector General de Trabajo de la IGTSS requerir de los empleadores la presentación de documentos que puedan servir para verificar el cumplimiento de normas cuyo contralor le compete. Incluso, la IGTSS tiene potestades para exigir capacitaciones sin expediente de denuncia alguna, como medida preventiva. Así, conforme lo estipulan los arts. 1, 6, 8 y 9 del Decreto N° 680/977 el accionar de la IGTSS fue conforme a Derecho, como forma de defender a los trabajadores, atendiendo además a la normativa internacional. Destacó que diligenciaron medios probatorios que acreditaron vulneración de la normativa protectora de los derechos de los trabajadores y que ello incidía en el clima laboral. Conforme dicha probanza se concluyó respecto de la existencia de indicios de trato diferencial hacia la denunciante y otras mujer es, tal como lo destaca la Dirección General al resolver los recursos interpuestos por la empresa. Consideró determinantes las declaraciones vertidas por tres testigos, a la hora de dejar al descubierto situaciones discriminatorias sufridas por la denunciante, especialmente ejercidas por el encargado Sr. Fredy Deganello. Concluyó que el actuar del Ministerio resulta de acuerdo a la normativa en materia laboral que lo obliga a controlar el cumplimiento de las normas del trabajo y seguridad social y lo faculta a realizar intimaciones para mejorar entre otros, el clima de trabajo, en pos de la salud y seguridad de los trabajadores. En definitiva, solicitó que se desestime la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado (fs. 25 a 35). III) Se abrió el juicio a prueba por auto N° 4682/2020 de fecha 27 de agosto de 2020 (fs. 37). IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que luce de fs. 42 y 43 y la demandada en el que corre de fs. 46 a 51. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en Dictamen Nº 356/2021 de fecha 24 de junio de 2021, a través del cual aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto procesado (fs. 54 a 57 vto.). VI) Se citó a las partes para sent encia, por D ecreto Nº 3307/2021 de fecha 23 de julio de 2021 (fs. 59), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Conforme con los términos de la demanda se acciona de nulidad contr a la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, el día 5 de mayo de 2019, en el Expediente No. 2015 -13-4-0000370, que dispuso: “Intimar a la firma Thrifty (ANCASUD S.A.) el dictado de un curso sobre género, destinado a los mandos medios y titulares de la firma, otorgándose un plazo de 90 días para el cumplimiento de la intimación, que deberá ser acreditado mediante la presentación del programa del curso y la planilla de asistencia” (fs. 108 a 111 de los A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4 y 9). La v olición resistida fue notificada el día 10 de mayo de 2019 (fs. 114 de los A.A.). El accionante interpuso recursos de revocación y jerárquico en tiempo útil, el 17 de mayo de 2019 (fs. 116 a 121 de los A.A.). La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 5 de junio de 2020, según nota de cargo de fs. 19. III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso, declarará la no procesabilidad, ante esta jurisdicción, del acto impugnado, en tanto no reúne las características reclamad as por los arts. 309 de la Constitución de la República y 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, por los fundamentos que se expondrán. IV) Conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, el acto encausado fue adoptado en el marco de una actuación inspectiva realizada en relación a la empresa accionante por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, iniciada el 8 de noviembre de 2013, ocasión en la que el inspector actuante intimó la presentación de documentos ant e el MTSS en un plazo de tres días hábiles (fs. 4 de los A.A.). El acto accionado dispuso: “Intimar a la firma Thrifty (Ancasud S.A.) el dictado de un curso sobre género, destinado a los mandos medios y titulares de la firma. Se otorgará un plazo de 90 día s para el cumplimiento de la intimación, que deberá ser acreditado mediante la prestación de programa del curso y la planilla de asistencia.”. La Sala estima que estamos ante un acto cuyo único contenido es una intimación y no contiene apercibimiento algun o. Por lo tanto, no se está ante un acto definitivo ni irroga lesión alguna a la actora por lo que declarará la no procesabilidad. La Corporación ha indicado que estos son actos de carácter preparatorio, meramente instrumentales en relación a los referido s actos sancionatorios, y en consecuencia no reúnen la nota de “definitividad” exigida para su procesabilidad ante esta jurisdicción, por lo tanto, que no resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria. De acuerdo a las enseñanzas de CAJAR VILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. El actor ha señalado que los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJA RVILLE, a la que se afilia este Tribunal, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos dado que, de acuerdo al art. 317 de la Constitución, todos los actos administrativos son pasibles de recursos. Sin perjuicio de ello, en lo que guarda relación a la jurisdiccional la situación es diversa, puesto que, los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” -art. 24, inciso in fine, del Decreto -Ley No. 15.524 - (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, especialmente , págs. 55 a 61 del mismo autor “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, págs.151 a 155). Así las cosas, el Tribunal entiende que el acto atacado es de procedimiento y que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación, que no dec ide indirectamente el fondo del asunto, tal como lo reclama la ley; por lo tanto, no resulta alcanzado por la jurisdicción del Tribunal, por expresa previsión legal. El art. 24 inciso 3º del Decreto Ley N° 15.524 establece una limitante para la procesabil idad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que éstos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente puede lesionar derechos o intereses a travé s del acto final a dictarse. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cfme. CAJARVILLE, Juan Pablo: “Procedimiento…”, cit., pág. 60; cfme. las Sentencias Nos. 49/2014 y 441/2017, entre otras). En el caso, resulta trasladable lo dispuesto por el Tribunal en Sentencia N° 136/2018: “El impugnado es un acto que, integra el procedimiento. Es administrativo, que no imposibilita o s uspende en forma indefinida la tramitación. Se trata de un acto de proced imiento o preparatorio, inhábil para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado y, por ende, le preceden. En tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobr e el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Como expresa el autor, esta clase de actos -también llamados de mero trámite - sólo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto.” (art. 24 inciso in fine del Decreto -ley No. 15.524) (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente, págs. 55 a 61 y también del mismo autor “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs.151/155). (…) Es decir, que la comunicación cumple la función opuesta a los que suspenden o imposibilitan indefinidamente la tramitación, pues da impulso al procedimiento administrativo. (…) La calificación de los actos de intimación dentro del procedimiento administrativo puede plantear, en ciertos casos, legítimas dudas sobre su procesabilidad. La mayoría de las veces, al ser la intimación un acto preparatorio que no pone fin al procedimie nto administrativo, será ilesivo y, por lo tanto, no resultará procesable ante es ta jurisdicción (artículos 309 de la Constitución de la República y 24 del Decreto-ley Nº 15.524). Esto es lo que sucede de regla. Como expresaba GIORGI en su siempre rec ordada obra, en principio no son impugnables ante la jurisdicción anulatoria las medidas preparatorias, las de trámite y las interlocutorias. No obstante, en ciertos casos, cabe admitir que esta clase de medidas pueden ser lesivas y, por ende, pr ocesables (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de De recho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 158 y 159). El Tribunal ha señalado, en múlti ples ocasiones, que los actos que contienen intimaciones pueden resultar pasibles de lesionar derechos subjetivos e intereses legítimos de los admini strados. Pero ha sostenido que ello acontece en los casos en que, al formula rse la intimación, la voluntad de la Administración ya se encuentra definitivamente formada. Es evidente que ello no sucede en el caso que nos ocupa (un detalle pormenorizado de estas cuestiones, se realiza en la fundada sentencia del TAC 6º Nº 43/2011; en la jurisprudencia del Tribun al cabe remitirse a las sentencias No. 1017/1995 en ADA, T . VII, c. 85, ps. 230 y 231; Nº 583/2008, ADA, T. XVI, c. Nº 55, pág. 176; Nº 676/2003, Nº 164/2009; y Nº 361/2003).”. Con ello, cabe concluir que el acto impugnado en obrados no resulta procesable ante la jurisdicción del Tribunal. VI) En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto impugnado en obrados no resulta procesable ante esta jurisdicción. Sin especial condena procesal. A los e fectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).