Sentencia Definitiva N° 937/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de diciembre de 2000. No. 937 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CUADRADO BERROGORRY, MIRTA TERESA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PUBLICA. Acción de nulidad” (No. 49/98). RESULTANDO : I) Que a fs. 1-2vta. comparece la actora solicitando la anulación de la Resolución No. 23/96 dictada por el Consejo de Educación Primaria con fecha 11/11/96, por la cual se aprueba el reglamento para la provisión de cargos de maestros de clases, en carácter interino y/o suplente en Escuelas de Prácticas (Circular No. 170). Manifiesta que es maestra efectiva de 3er. grado (Ayudante en Escuela Rural No. 24 de María Albina), y que con fecha 20/12/96 se inscribió a los efectos de ser tenida en cuenta, para desempeñar un cargo interino y/o suplente de maestro de clase en Escuelas de Prácticas, en las cuales ya había trabajado, teniendo calificaciones. Expresa que con fecha 13/2/97, se publicaron las listas con el ordenamiento de los maestros para proveer dichos cargos, y que no figuraba en dicha lista. Que consultó acerca del motivo de su exclusión y se le contestó que el mismo estaba fundado por lo dispuesto por la Circular No. 170 de fecha 11/11/96, la cual no especifica el caso de Maestros Rurales con una calificación mínima de 81 y con antecedentes calificados en Escuelas de Práctica. La accionante entiende que dicha Resolución lesiona, tanto el derecho de igualdad, como su interés legítimo a ocupar un lugar en el referido ordenamiento. Que todos los maestros tienen igual formación, no pudiendo la propia Administración discriminar a los maestros rurales. Que a pesar de haber sido incluida en la lista con posterioridad y en una segunda instancia como consecuencia del comunicado No. 11 del 28/1/97, no fue ubicada en el lugar acorde a su calificación y antecedentes, habiendo quedado relegada frente a colegas con menor grado, así como también frente a colegas que no tenían antecedentes calificados en Escuelas de Práctica, o Habilitados de Práctica, méritos que fueron considerados especialmente para el dictado de la Resolución que impugna. Concluye manifestando que la Resolución en cuestión es flagrantemente ilegal, por la cual se despoja a los maestros rurales, con los méritos necesarios a poder ocupar un lugar en la provisión de cargos acorde a los mismos. II) Conferido traslado de la demanda (fs. 3), la misma fue contestada en tiempo y forma a fs. 10-11. Manifiesta la Administración que la Resolución que se impugna, reglamenta la provisión de cargos en carácter interino y/o suplente en Escuelas de Práctica. Que dichas escuelas han sido creadas para que los estudiantes de magisterio hagan su pasantía y práctica con los maestros con mayor experiencia, para que los orienten, motivo por el cual se dictó la Resolución que hoy se impugna a los efectos de establecer determinados requisitos, para los maestros que aspiraran ocupar un cargo. Que la Ley de Enseñanza No. 15.739, establece determinadas atribuciones a favor de su representada, a los efectos de dictar el reglamento, organización y funcionamiento de los servicios a su cargo, así como adoptar las medidas que los mismos requieran para su mejor servicio. Por lo que la presente resolución fue dictada en el ejercicio de sus potestades, teniendo como motivación, la formación de los futuros docentes, para lo que se entendió que quienes tenían mejores condiciones para estar a cargo de los estudiantes de Magisterio, eran los maestros de escuelas urbanas, por cuanto las exigencias en las mismas son mayores que en las escuelas rurales. III) Abierto el juicio a prueba, las partes produjeron la que obra certificada a fs. 17. Alegaron por su orden a fs. 19-22 y 23-26, respectivamente. Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió en Dictamen No. 437/99 (fs. 32), solicitando informe a la Comisión Nacional del Servicio Civil¸ el que luce agregado a fs. 36-40. Y en su segundo dictamen No. 1235/99 (fs. 44), aconseja amparar la demanda incoada. Se citó para sentencia, la que fue legalmente acordada, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que se agotó correctamente la vía administrativa, y la acción de nulidad se interpuso tempestivamente, por lo que no existiendo observaciones desde el punto formal que realizar, corresponde ingresar al análisis del aspecto sustancial planteado por las partes. II) Mirta Teresa CUADRADO BERROGORRY, promueve acción de nulidad contra la Resolución No. 23/96 dictada por el Consejo de Educación Primaria con fecha 11/11/96, mediante la cual se aprueba el Reglamento para la provisión de cargos de Maestros de clases en carácter interino y/o suplente en Escuelas de Práctica (Circular 170). La actora se agravia del acto en causa, en virtud de que a su juicio, la misma es violatoria de sus derechos en cuanto no incluye a los Maestros efectivos en Escuelas Rurales en el mismo ordenamiento que los efectivos de Escuelas Urbanas, sosteniendo que se aprueba un Reglamento claramente injusto y contrario a derecho, ya que es absolutamente discriminatorio. III) Antes de ingresar sobre la cuestión sustancial que se plantea, es necesario ordenar todo el proceso histórico y secuencial de las reclamaciones de la accionante contra la Administración, a efectos de una mayor comprensión del tema, en razón de las situaciones que se suscitan como consecuencia de las diversas posiciones de las partes litigantes, respecto de la pretensión de la interesada de ser incluida en la lista de aspirantes a ocupar cargos de Maestros de Clase en carácter interino y/o suplentes en Escuelas de Práctica (Circular No. 170), en igualdad de condiciones con los demás aspirantes. En ese sentido, se infiere de las actuaciones administrativas incorporadas a la causa, que según lo manifiesta en sus distintas reclamaciones, que “Habiéndome inscripto para desempeñar un cargo en carácter interino y/o suplente de maestro de clase en Escuelas de Práctica con fecha 20/12/96, en las cuales he trabajado teniendo calificación y antecedentes docentes en las mismas, con fecha 13 de febrero, al ser publicas las listas con el ordenamiento de los maestros para proveer dichos cargos y no encontrarme en las mismas, consulto el motivo de dicha exclusión, el cual me informan está regido por la Circular No. 170 del 11/11/96 en la cual no especifica el caso de los Maestros Rurales con una calificación mínima de 81 y con antecedentes calificados en Escuelas de Práctica. Sí considera, la mencionada circular, que se enfatiza para la provisión de estos cargos en calificación y antecedentes del docente en Escuelas de Práctica” (v. fs. 17, en rojo A.A.). Posteriormente, la Administración demandada libra un comunicado, el No. 11 del 28/01/97 en donde se establece que todos los Maestros efectivos pueden acceder a cargos en Escuelas de Práctica, considerando la misma, otros casos como el de maestros de hasta 2do. Grado, no especificando nada sobre los Maestros Rurales efectivos con antecedentes en Escuelas de Práctica. En su virtud, ante la situación planteada presenta la primer petición con fecha 14 de febrero de 1997 (fs. 17, en rojo A.A. cits.), mediante la cual solicita que “...se rectifique el ordenamiento hecho por Inspección Departamental incluyendo al peticionante en el mismo”. Como consecuencia del planteamiento referido, fue incluida en la lista, lugar que la reclamante no comparte, por estimar que se le incorpora en la lista luego del Item 15 A, en el cual se encuentran Maestros Efectivos en Escuelas Urbanas con antecedentes en Escuelas de Práctica con menor grado que el suyo (ubicados de acuerdo al comunicado No. 11 del 28/1/97). Agregando además, que también en Items anteriores se encuentran ubicados Maestros Efectivos en Escuelas Urbanas sin antecedentes calificados en Escuelas de Práctica o Habilitadas de Práctica, según los ordinales 12, 13, 14 y 15 de la citada Circular No. 170. En razón de lo expuesto, presenta su segunda petición, con fecha 19 de febrero de 1997, en la cual solicita, que “Se revoque el ordenamiento referido, incluyendo al suscrito en el lugar que le corresponde, conforme al derecho de ser intercalado con sus pares urbanos en el numeral 11 de la antes mencionada Circular No. 170”, (ver fs. 18, en 4 rojo A.A. cits.). Y, en tercer término, incoa conjuntamente con Ruba Gladis ARELLANO FERNÁNDEZ la tercer petición, solicitando que “Se revise la Circular Nro. 170 y se incluyan Items que comprendan a Maestros efectivos en Escuelas Rurales de Educación Común con antecedentes calificados en Escuelas de Práctica o Habilitadas de Práctica”, porque consideran la situación muy “injusta” (ver fojas 20 en rojo A.A., cits.). Por último, comparece ante la Administración con la finalidad de subsanar defectos formales incurridos en los escritos presentes, por lo que, interpone los recursos de Revocación y Jerárquico en subsidio, contra el acto que dispuso el “ordenamiento” de Maestros y contra la Resolución No. 26/96 del Consejo de Educación Primaria, que aprobó la Circular No. 170. En definitiva, si bien en el numeral 2do. del petitorio de la demanda, circunscribe el ámbito objeto de la pretensión anulatoria a la Resolución No. 23/96, de fecha 11/11/96, “...La cual aprobó la reglamentación para la provisión de cargos de maestros de clase en carácter interino y/o suplente en Escuelas de Práctica (Circular No. 170)”, (ver fs. 2v. de autos in fine), resulta obvio, que por aplicación del art. 36 del DL 15.524, que una interpretación contextual de la demanda (cf. ODRIOZOLA Héctor L.: “Interpretación de la demanda”, en “JUDICATURA”, Vol. 10, Dic./976, págs. 245/254), conlleva admitir que se postuló la nulidad de los tres actos relacionados: el general (Resolución 23/96), su modificativo (“comunicado” o “memorando” No. 11/87) y el acto concreto o particularizado de ordenamiento de docente y de ubicación o reubicación de la reclamante. IV) En cuanto al fondo de la cuestión litigiosa planteada, el Tribunal con la conformidad de todos sus miembros componentes, estima que no son de recibo los agravios articulados por la actora en la demanda de anulación que se promueve, por cuya virtud, habrá de rechazar la pretensión anulatoria de autos, en razón de las resultancias probatorias de obrados y disposiciones normativas aplicables en la especie, que a continuación se explicitarán. Respecto de la Resolución No. 23/96 impugnada, de fecha 11/11/96 como el acto de ejecución de la misma (el que ubica a la actora en el “item” 15-B) no se advierte que hayan violado regla de derecho alguna, ni tampoco se ha probado que se hayan inspirado en la satisfacción de intereses ajenos a los superiores del servicio, por lo que no puede concluirse en la existencia de exceso o desviación de poder. La motivación en la cual se sustenta la decisión primera, resulta adecuada en cuanto del VISTO; CONSIDERANDOS I) y II) de la misma, se infiere que se tuvo en cuenta la propuesta realizada por la División Educación Primaria y las solicitudes de modificaciones en las distintas categorías a optar, comunicadas por parte de Inspecciones Departamentales y Mesa Permanente de las Asambleas Técnico-Docentes (A.T.D.). Es claro que la regularidad jurídica del tercer acto administrativo, o sea el listado u ordenamiento prioritario, concreto y personalizado de los Maestros, dependen de su adecuación a los actos regla previos (primero y segundo). Y no puede dudarse que tal ordenamiento se ajustó estrictamente a lo decidido previamente por tales actos, e insertó a la aquí actora entre los números de orden 15 y 16 originales, o sea el 15 B y tomando en cuenta además, los “antecedentes” (ver fs. 6, 41 y 46, A.A.). Quiere decir entonces, que la decisión impugnada ha sido dictada en función reglamentaria, extremo que se corrobora con la mención que se efectúa por el Consejo Directivo Central que según decisión adoptada por Resolución No. 2 de fecha 13/6/96, en su numeral I, apartado b), Acta No. 27, determinó que antes del 31/12/96, el Consejo de Educación Primaria debería establecer los mecanismos de acceso a las Escuelas de Práctica. Es cierto que la Inspectora Departamental Yolanda DELGADO CABRERA informó con fecha 3/3/97, Memorandos 181/97 y 228/97, respectivamente, que “salvo mejor opinión” de la superioridad, estimaba que debería ordenarse a los Maestros en Escuelas Rurales con antecedentes calificados, en Escuelas de Práctica con requisitos antes mencionados (Maestros efectivos en Escuelas Urbanas con 91 u 81 y más en Aptitud Docente), con los Maestros Efectivos en Escuelas Urbanas, como se establece en el art. 10 de la Circular No. 170, así como los Maestros Efectivos en Escuelas RURALES sin antecedentes con los Maestros Urbanos sin antecedentes, antes de los integrantes de la Lista Única de Concursantes de Maestros de 1er. grado (fs. 30 y 46, “in ordine”, antecedentes administrativos cits.). También la Inspectora Departamental Raquel MAZZULO de NUÑEZ, el mismo día (21/2/97), concluye que los docentes de Educación Común Efectivos en Escuelas RURALES, con experiencia en la función de Escuelas de Práctica y la calificación correspondiente, deben estar ubicados ANTES que los docentes de Educación Común en Escuelas URBANAS sin antecedentes y con menor calificación (fs. 41). Sin embargo, son informes que no inciden sobre el aspecto sustancial de la controversia planteada, porque la distinta valoración que de la calidad de Maestro de Escuela Rural sea posible hacer, y en cuál orden de prioridad debe ir la aquí actora (si en el No. 15 B en la cual se le incluyó, o en el No. 11 que pretensiona), entraña una cuestión de mérito, no de legalidad. En consecuencia, resulta de todo ello que este aspecto referido precedentemente, implica una CUESTIÓN DE MÉRITO, OPORTUNIDAD O CONVENIENCIA completamente ajena a la jurisdicción del Tribunal. Tan es así que cuando la actora peticiona el 20/II/97 alude a una situación de INJUSTICIA (fs. 20 “in fine”, antecedentes administrativos cits.). Porque no existe violación de la regla de derecho (no fue vulnerada la Resolución 23/96, de 11/XI/96) ni se perfila un supuesto de desviación de poder, por lo que, si bien la solución puede ser calificada de injusta, tampoco es ilegítima, extremo que autoriza a sostener el rechazo de la demanda de anulación que promueve por la actora. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal FALLA : Desestimando a demanda y por ende, confirmando los actos administrativos impugnados, sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi (r.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr.Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada)