Sentencia Definitiva N° 259/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de mayo de 2022. No. 259 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CASAVIEJA, JOSÉ MARÍA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 492/2019) y sus acumulados: “ MILAS, CLAUDIA DINORAH con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 493/2019), “MÁRQUEZ, RICHARD HUGO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 494/2019), “LORENZO ÁLVAREZ, ERNESTO RODOLFO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 495/2019), “FERRAZ RECOBA, ELENA ROSAURA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 496/2019), “ OCAMPO VALERIO, DANIELA XIMENA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 497/2019), “PUGLIA PEREIRA, MAGDA FLOR con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 498/2019), “SILVA MAGDALENO, FABIANA LILLIAM con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 499/2019), “BORGES PÉREZ, VIVIANA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 500/2019), “ PALACIOS, GABRIELA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” ( Ficha No. 508/2019), “SCAPINO TEJERA, MARCELO DIEGO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 509/2019) y “FERRAZ RECOBA, GRACIELA ISABEL con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 510/2019). RESULTANDO : I) En todas las causas se demandó la nulidad de la desestimatoria ficta de la petición presentada ante el Ministerio de Defensa Nacional el 4 de julio de 2018 por la que solicitaron su presupuestación de conformidad con el artículo 38 de la Ley No. 18.179. Sostuvieron que dicha norma consagraba un derecho subjetivo a ocupar un cargo presupuestado en la unidad ejecutora 004 Comando General del Ejército para todo funcionario que, a la fecha de su entrada en vigencia, estuviera desempeñando contrato de función pública de carácter permanente en el inciso 03 Ministerio de Defensa Nacional. Indicaron que habían ingresado al Servicio de Cantinas Militares entre los años 1999 a 2009 como personal civil, en forma ininterrumpida y a través de contratos de función pública de carácter permanente. Como fundamento de su pretensión, invocaron diversas sentencias recaídas en el ámbito del Poder Judicial ante reclamos análogos (Sentencias Nº 141/016 de la SCJ, Nº 283/009-6 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno y Nº SEF-0476-000073/2014-4 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo). Afirmaron que la jurisprudencia coincidía en entender que quienes trabajaban en las Cantinas Militares se encontraban en una relación funcional de carácter permanente que encuadraba con exactitud en el ya mencionado artículo 38 de la Ley No. 18.179. Consideraron que, en mérito a lo establecido en esa disposición, el Estado se encontraba obligado a satisfacer su derecho subjetivo y debía presupuestarlos en el último grado ocupado del escalafón y serie de la Unidad Ejecutora respectiva. Solicitaron la reserva de la acción reparatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 Del Decreto Ley No. 15.524, y concluyeron que correspondía la anulación de los actos impugnados por su ilegitimidad. II) Conferidos los correspondientes traslados, compareció el representante de la demandada y contestó las demandas incoadas en los siguientes términos. Sostuvo que la vinculaci ón de los accionantes con la Administración se había renovado mediante contratos anuales suscriptos, en concreto, con la Dirección del Servicio de Cantinas Miliares. Refirió que la cláusula segunda del contrato que vinculaba a las partes estableció que el plazo del contrato se fija en un año ; que en la cláusula cuarta se pactó que el contrato se regirá por las disposiciones correspondientes al funcionario público y por las reglamentarias del Servicio de Cantinas Militares ; y que en la cláusula séptima se dispuso que: “El funcionario podrá rescindir el presente contrato bastando para ello un preaviso de treinta días, sin perjuicio de que el mismo pueda ser rescindido por el Servicio de Cantinas Militares en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, sin responsabilidad alguna para la Institución contratante”. Afirmó que la cuestión clave en el caso consistía en determinar el concepto de “carácter permanente”, requerido por la norma para ostentar un derecho subjetivo a ser funcionario presupuestado. En tal sentido, señaló que la vinculación de los actores con la Administración estaba dada, al momento de la sanción de la Ley No. 18.719, por un contrato de funcionario público, regulado por el Decreto Ley No. 14.416 (artículos 30, 31 y 32) y por el artículo 3º del Decreto Reglamentario Nº 179/976. Indicó que, en mérito a lo previsto por dichas disposiciones que establecían la temporalidad de la vinculación, la posibilidad de rescisión unilateral del vínculo y la imposibilidad de la renovación tácita, así como al amparo de lo expresamente establecido en los contratos suscriptos entre las partes, se hacía imposible considerar que el vínculo que los accionantes tenían con la Administración fuera el de un funcionario público con carácter permanente. Concluyó que la actuación de la Administración había sido ajustada a Derecho, y solicitó se desestimaran las demandas instauradas III) Por Sentencia Interlocutoria No. 386/2020 de fecha 6 de febrero de 2020 se dispuso la acumulación de los expedientes Fichas Nos. 492/2019, 493/2019, 494/2019, 495/2019, 496/2019, 497/2019, 498/2019, 499/2019, 500/2019, 508/2019, 509/2019 y 510/2019 (fs. 33). IV) Abierto el juicio a prueba en el cúmulo, se produjo la que obra certificada a fs. 56. V) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 59 y ss. y la demandada a fs. 68 y ss. VI) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 158/2021 que obra a fs. 73, aconsejando anular los actos administrativos en cuestión. VII) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Corresponde analizar si los accionantes han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En lo que refiere a los aspectos formales, en todas las causas los accionantes impugnaron la denegatoria ficta a las peticiones incoadas ante el Ministro de Defensa Nacional con fecha 4 de julio de 2018 , por las que solicitaron su presupuestación de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley No. 18.719. Las peticiones lucen agregadas en los antecedentes administrativos Pieza en 305 fs.: Viviana Borges, a fs. 2-8; Gabriela Palacios, a fs. 13-19; Marcelo Scapino, a fs. 24-30; Richard Márquez, a fs. 35-41; Ernesto Lorenzo, a fs. 46-52, Elena Ferraz, a fs. 57-63; Claudia Milas, a fs. 68-74; Daniela Ocampo, a fs. 79-85; Fabiana Silva, a fs. 90-96; José Casavieja, a fs. 101-107; Graciela Ferraz, a fs. 112-118; y Magda Puglia, a fs. 124-130. La denegatoria ficta de dichas peticiones se configuró el 1° de diciembre de 2018. Contra ella se interpusieron recursos de revocación y jerárquico el 11 de diciembre de 2018: Magda Puglia, a fs. 154-156 vto.; Elena Ferraz, a fs. 160-162 vto.; José Casavieja, a fs. 165-167 vto.; Marcelo Scapino, a fs. 170-172 vto.; Claudia Milas, a fs. 175-177 vto.; Daniela Ocampo, a fs. 180- 182 vto.; Richard Márquez, a fs. 185-187 vto.; Viviana Borges, a fs. 190- 192 vto.; Graciela Ferraz, a fs. 195-197 vto.; Gabriela Palacios, a fs. 200- 202 vto.; Fabiana Silva, a fs. 205-207 vto.; y Ernesto Lorenzo, a fs. 210- 212 vto., a cuyo respecto también recayó denegatoria ficta el 6 de julio de 2019. Finalmente, las demandas de nulidad fueron interpuestas, en tiempo útil el 16 de agosto de 2019 por parte de los actores: José Casavieja (nota de cargo a fs. 10); Claudia Mila (nota de cargo a fs. 10); Richard Márquez (nota de cargo a fs. 10); Ernesto Lorenzo (nota de cargo a fs. 10); Elena Ferraz, (nota de cargo a fs. 10); Daniela Ocampo (nota de cargo a fs. 10); Magda Puglia (nota de cargo a fs. 10); Fabiana Silva (nota de cargo a fs. 10); y Viviana Borges (nota de cargo a fs. 10); y el 19 de agosto de 2019 los actores: Gabriela Palacios (nota de cargo a fs. 10); Marcelo Scapino (nota de cargo a fs. 10); y Graciela Ferraz (nota de cargo a fs. 10). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado. III) Viene al caso relevar que los actores alegaron que el artículo 38 de la Ley No. 18.179 consagró un derecho subjetivo a ocupar un cargo presupuestado en la unidad ejecutora 004 Comando General del Ejército, en tanto a la fecha de entrada en vigencia de la referida norma prestaban servicios como personal civil en el Servicio de Cantinas Militares, en forma ininterrumpida y a través de contratos de función pública de carácter permanente. III.1) Ahora bien, el citado artículo 38 de la Ley No. 18.719 de 27 de diciembre de 2010, en redacción dada por el artículo 5º de la Ley No. 19.149, de 24 de octubre de 2013, estableció: “Los funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren desempeñando contratos de función pública de carácter permanente en los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional, pasarán a ocupar cargos presupuestados del último grado ocupado del escalafón y serie de la unidad ejecutora respectiva. Si la retribución del cargo presupuesta1 fuere menor que la correspondiente a la función contratada, la diferencia se mantendrá como compensación personal transitoria, que se absorberá en futuros ascensos. La Contaduría General de la Nación habilitará los créditos correspondientes a los efectos de atender las eventuales derogaciones resultantes de la presente disposición”. Por su parte, el artículo 168 de la Constitución de la República dispone que: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: 9º) Proveer los empleos civiles y militares, conforme a la Constitución y a las leyes” De esta norma resulta que el Ministro de Defensa Nacional, a quien fue dirigida la petición de los actores, no tenía competencia para emitir un pronunciamiento del tenor del pretendido, esto es, que no estaba habilitado para hacer lugar a la presupuestación solicitada, de lo que se deriva que la denegatoria ficta que se procesa en autos no es ilegítima. Como manifestó en su fundado voto el Sr. Ministro Dr. Luis María Simón: “En efecto, resulta decisorio en el caso advertir que la conducta que se pretende por los promotores, desde el momento mismo de la petición administrativa, excede el marco de las competencias del Ministerio requerido, en virtud de la clara previsión contenida en el numeral 9no. Del art. 168 de la Constitución de la República. Repárese que la norma cuya aplicación se pretende, corresponde al Presupuesto Nacional del ejercicio 2010/2014 y comprende el universo de los Incisos 02 al 15 del presupuesto Nacional, toda eventual implementación del dispositivo en cuestión se encuentra en la órbita del Presidente de la República actuando con el Consejo de Ministros o el Ministro respectivo, formando parte del múltiple diseño institucional que se proyectó articular para el quinquenio (véase que el Inciso 03 abarca, a su vez, desde el art. 163 y ss. del Presupuesto).” En consecuencia, la circunstancia de carecer de competencia el órgano al que fue dirigida la petición de autos, exime al Cuerpo de ingresar a los restantes agravios esgrimidos. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímanse las demandas instauradas y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados en las Fichas Nos. 493/2019, 494/2019, 495/2019, 496/2019, 497/2019, 498/2019, 499/2019, 500/2019, 508/2019, 509/2019 y 510/2019 y en el presente. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).