Sentencia Definitiva N° 915/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de diciembre de 2000. No. 915 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “NOR S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de Nulidad” (No. 1303/97). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 3-7), contra la Resolución 156/96 de fecha 2712/96, dictada por el Directorio de la Dirección Nacional de Correos, por la que se aplicó a “Nor S.A.” una multa de 20 veces el porte postal Mensajerías omitido. Expresa que el acto administrativo cuya anulación se impetra, fue dictado por un servicio descentralizado que carece de facultades para imponer multas a los permisarios, por lo que el acto se encuentra afectado de nulidad insanable; que la infracción imputada carece de base fáctica, pues quien finalmente transportó el sobre fue el propio remitente; que el auto transporte de correspondencia no se encuentra gravado por el porte postal Mensajerías; que el sobre fue transportado abierto por lo que, en ningún caso, era obligatorio la adhesión del porte; concluyendo en que la Administración incurrió en ilegalidad, la que se trasmite al acto administrativo lesivo. II) La Administración demandada contestando el traslado conferido (fs. 12-15), expresa que el acto impugnado por la accionante, fue motivado por infracción de las normas vigentes en materia postal que debe observarse por las Permisarias, quienes deben respetar el Dcto. No. 197/92, franqueando toda la correspondencia que entre en su proceso postal; que la Administración sancionó a la Permisaria, por omisión en la colocación del Porte Postal en el envío y no por el autotransporte de la correspondencia por Status. Agrega que la A.N.C., al otorgar permiso para la realización de actividades postales, los cuales son precarios y revocables a los particulares, no puede otorgar más derechos de los que ella misma tiene y por tanto, las mismas obligaciones que debe cumplir el Correo Nacional, deben de cumplirlas las Empresas Permisarias. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 38; alegaron las partes por su orden, fs. 40-44 y 47-49, respectivamente; se resolvió la oposición formulada por la actora a agregación de consulta, según Resolución No. 918 de 28/7/99 (fs. 59); se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 1176/99), por lo que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) El Tribunal por la mayoría de sus miembros acogerá la pretensión incoada y anulará el acto impugnado. En efecto, en autos se impugna la Resolución No. 159/96, dictada el 25/XI/96 por el Directorio de la Administración Nacional de Correos (A.N.C., en los sucesivo), en cuanto aplica a la permisaria ahora accionante una multa de 20 veces el Porte Postal omitido, calculado en valor U.R. a la fecha de producida la infracción, es decir al 16/IX/96, sobre el envío en infracción (fs. 44, en rojo, Legajo “A”; y fs. 43, en rojo, Legajo “B” de A.A.), de conformidad con lo dictaminado por su División Asesoría Jurídica (fs. 43, Legajo “A”; y fs. 42. Legajo “B” cits.). Decisión que, previo dictamen de la citada División (fs. 50 Legajo “A”; y fs. 49, Legajo “B”), fue confirmada por el Directorio de la A.N.C. al rechazar el recurso de Revocación, según Resolución No. 338/97, de 6/II/97, (fs. 51, Legajo “A”; y fs. 50, Legajo “B”). III) En cuanto a la incompetencia punitiva de la A.N.C. el Tribunal tiene una jurisprudencia consolidada contraria a la postura sustentada por la parte actora y a ella se remite (Sents. 1/98, 185/00, 273/00 y 305/00). Sin perjuicio de los argumentos que en dichos pronunciamientos se desarrollan, entiende que en el caso se debe afirmar una vez más, que A.N.C. “sucede” prácticamente a la ex-Dirección Nacional de Correos, aunque reconozca que la Ley No. 16.736, cuyos arts. 746 y 747 refieren al tema de la “política postal”, pudo y debió ser más clara. De la Carta Orgánica de la A.N.C., aprobada por el art. 747 citado, resulta operada esa suerte de “sucesión” hasta que se cumpla con la norma del art. 746 (Comisión Asesora y proyecto de ley regulatorio de los servicios postales antes del 31/XII/96). Este fenómeno de “sucesión” entre personas públicas estatales surge del examen contextual de los arts. 11, literales “A” y “B”; 16, 17, 18 y 22. Porque hasta el “porte postal” que entonces abonaban los permisarios a la D.N.C., en lo sucesivo será recaudado por la A.N.C. (art. 22). Tiene control sobre los “Permisarios”, pese a que la actora postula lo contrario. El art. 5º asigna al Directorio de la A.N.C., entre otras atribuciones: “Ejercer la dirección superior administrativa, técnica e inspectiva y el control de todos los servicios a su cargo...”, etc.. Pero el art. 11, referido a los “recursos” del nuevo Servicio Descentralizado Comercial, se conforman por: “A) Los que por concepto de tarifas o precios, tasas, sobretasas, comisiones u otros conceptos, perciba de los usuarios o personas jurídicas autorizadas a prestar servicios postales. “Esta última parte, en la cual enfatizó, sólo puede referir a los “permisarios”, sujetos de derecho a los que se autoriza a prestar servicios postales. También conforman estos recursos: “B) El producido de multas que se apliquen de conformidad con las normas vigentes en materia postal”; y tales multas, por ej., se aplican a los permisarios de servicios postales. No es casualidad que en todos los aspectos relativos a los funcionarios (presupuestados o contratados); funciones del Directorio y Presidente del nuevo Organismo; mantenimiento, en lo pertinente, de la normativa que actualmente (al sancionarse la Carta Orgánica) concierne al funcionamiento de los servicios, vigente para la Dirección Nacional de Correos; que rijan las normas presupuestales aplicables a ésta Dirección hasta que no se sancione el Presupuesto de la nueva A.N.C.; que ciertas sumas (Ley No. 16.170, art. 339, inc. 2º, modificado por el art. 21 Carta Orgánica), sean a partir de esta aprobación “administradas” por la A.N.C.; y que el propio “porte postal” sea “recaudado” por la A.N.C.. En consecuencia si surge claro que la Ley No. 16.736 asignó a la A.N.C., sustancialmente (e implícita pero muy claramente) la condición de “sucesora” de la D.N.C., al margen de la mutación de la naturaleza jurídica del servicio, no puede afirmarse la incompetencia de la A.N.C. para controlar a las permisarias postales y sancionar a las mismas. Ese poder de controlar surge de toda la legislación anteriormente referida a la D.N.C., que se halla vigente. Y lo mismo cabe decir con relación al poder sancionatorio. Porque si todo ello lo tenía la D.N.C., lo sigue ahora ostentando la A.N.C.. El art. 11, lit. “A” prevé que las personas autorizadas a prestar servicios postales abonen alguna contraprestación a la A.N.C.; y también ésta se beneficia del importe de las “multas”, las que, obviamente o normalmente, serán las aplicadas a las “permisarias!. Y el art. 22 dispone que: El “porte postal” actualmente abonado por los permisarios a la D.N.C., y que en lo sucesivo será recaudado por la Administración Nacional de Correos será progresivamente disminuido por ésta, hasta ser suprimido antes del 1º de enero del año 2000” (casi sic). Es obvio, entonces, que el “PORTE POSTAL”, contrariamente a lo que sistemáticamente sostiene el letrado patrocinante de la actora, tiene origen legal: porque emerge de los arts. 2, Nral. 7º y 4º, de la Ley No. 5.365, de 16/XI/915. Estas normas aluden al pago de “estampilla” o “tasa correspondencia”, porque el art. 4º habla del pago del “porte respectivo”. Y la misma expresión “PORTE” (“POSTAL”) establece el art. 22 de la Carta Orgánica, con referencia a algo que ya venía percibiendo la D.N.C.. Pese a la claridad de este art. 22, podría decirse si no se acepta esa interpretación, que el propio art. 22 creó el “porte postal”, que, si es un “tributo, como dice la actora, no vulnera las normas constitucionales y legales (C. Tributario), según las cuales “nullum tributum sine legge”. De modo que la A.N.C. debe “recaudar” el “Porte Postal” (art. 22); y el art. 5º literal “L”, habilita al Directorio de la A.N.C., “...en general (para) dictar los reglamentos, disposiciones y soluciones necesarias para el cumplimiento de la presente ley y el funcionamiento normal y regular de los servicios postales.”. El Decreto 197/992, de 12/V/92, se mantiene vigente; y es un típico decreto-reglamentario, porque el RESULTANDO I alude a la “regulación legal vigente en materia de servicio postal en la República” en régimen de concurrencia de los particulares (CASI SIC); y el RESULTANDO II refiere a que, “...igualmente de acuerdo a las disposiciones legales aplicables corresponde la determinación del monto de la estampilla o porte correspondiente que deben obligatoriamente llevar (art. 4º de la Ley de 16 de diciembre de 1915) los envíos postales que cursen los particulares a través de las permisarias del servicio” (SIC). Pero también se alude a la necesidad de reglamentar normas de la Ley No. 16.170 (arts. 379 a 381 y 296) (CONSIDERANDO II), etc.. En consecuencia: a) la A.N.C. tiene competencia, en tanto que “sucesora” de la D.N.C. y en función de diversas normas correlacionadas de su Carta Orgánica, para controlar y sancionar a los permisarios; b) las resoluciones dictadas, lo mismo que el Decreto 197/992 (plenamente vigente), no son otra cosa que “reglamentos de ejecución” ( en el 1er. caso) o “decreto reglamentario”; c) el “PORTE POSTAL” tiene su origen en la Ley de 1915, vigente por lo menos en este aspecto y su recaudación corresponde a la A.N.C. también por Ley; d) dentro de esa potestad reglamentaria pudo la A.N.C. establecer el concepto de “INMEDIATEZ” para asegurarse la efectiva percepción del porte postal. Sin perjuicio de que ese concepto coincide con el establecido por los arts. 2, nums. 7º y 4º de la Ley No. 5.356 del 1915 citada. De modo que, aún cuando ese porte postal sea un “tributo” (fs. 5), ninguna norma positiva se ha violado en le ocurrente. IV) La A.N.C. aplicó a la permisaria reclamante la multa referida por considerar que existió un envío en infracción, consistente éste en la no agregación del Porte Postal. Empero a juicio de la mayoría de esta Corporación no media prueba de la existencia de tal infracción. Hay que puntualizar que la misma consistiría en que la permisaria NOR S.A. no habría cumplido con la obligación de poner el porte postal en un envío efectuado para la empresa DALVINER S.A. que gira bajo el nombre de fantasía “STATUS SEMINARIOS INTERNACIONALES”. Por ende, no existe prueba desvirtuante de la rendida por la accionante en el sentido de que en el envío INICIAL, se adhirió el porte postal correspondiente, pero que luego, al ser rechazada la entrega por no corresponder la dirección, procedió a devolver el sobre (que esta abierto, ya que se trataba de una invitación para un Seminario, entre 2.700 que STATUS le había entregado a NOR S.A.) el que fue entregado por STATUS a través de un dependiente, situación que configura un supuesto de “AUTOTRANSPORTE” y que, de suyo, no se halla gravado tributariamente. Al interponer los recursos de revocación y anulación en subsidio, la recurrente afirma los extremos precedentes, aseverando que se realizó el porte postal a que estaba obligada la empresa en tanto que Permisaria, siendo irrelevante lo que ocurriera luego con la firma STATUS que no tenía esa calidad o condición (fs. 4/5, Legajo “A”; y fs. 1/2, Legajo “B”). Las declaraciones del Gerente de NOR S.A., Martín MAS (fs. 13, Legajo “A”; y fs. 9, Legajo “B”; y del Representante de DALVINER S.A., Esteban LEONIS (fs. 24, Legajo “A”; fs. 20, Legajo “B”), son sustancialmente concordantes, excepto la contradicción que anota NOR S.A. en el literal “c” del Nral. 1 del escrito en que evacua la vista (fs. 36/37, Legajo “A”; y fs. 35/36, Legajo “B”) que le corriera la A.N.C. (fs. 26, 29 y 31 Legajo “A”). Tales declaraciones son reafirmadas por DALVINER S.A. y por NOR S.A., RESPECTIVAMENTE, en sendos escritos de evacuación de la vista referida (fs. 33 Legajos “A” y “B”; y fs. 36/37, Legajo “A”; y fs. 35/36, Legajo “B”). La División Asesoría Jurídica solicitó que el Inspector actuante formulara un “informe circunstanciado” de los hechos, dadas las imputaciones concretadas por NOR S.A. en oportunidad de interponer los recursos mencionados (fs. 20, Legajo “A”; y fs. 16, Legajo “B”). Este informe circunstanciado se expide el 9/X796 y no es para nada convincente; admite “condicionalmente” que el envío habría sido efectuado, FINALMENTE, por STATUS, la que lo habría (casi sic) “...enviado por medios propios pero sin el debido porte postal”. Parece que esto configura un error, porque si STATUS efectuó el envío por sus propios medios, se perfila una hipótesis de AUTOTRANSPORTE que no está gravada. La obligación de colocar el Porte Postal rige para las empresas PERMISARIAS, condición que no reviste SATATUS (o DALVINER S.A.) y sí NOR S.A.. Pero el Inspector actuante agrega: “De la actuación realizada se desprende que la empresa NOR S.A. no efectuó el debido control sobre la documentación (remitos) que envía a sus clientes y la empresa STATUS Seminarios Internacionales los utilizó en forma incorrecta no pagando el porte postal vigente” (SIC, fs. 21, Legajo “A”; y fs. 17, Legajo “B”). Esto es terminante: la infracción de NOR S.A. no habría consistido en omitir el PORTE POSTAL correspondiente, sino en no haber efectuado el debido control sobre la documentación (remitos) que envía a sus clientes. Pero al margen de que esto no aparece tipificado claramente como infracción, lo cierto es que este informe es determinante de la sanción aplicada, como surge del CONSIDERANDO ÚNICO del acto en causa. Entonces, el Nral. 1 de la volición atacada no coincide con el informe inspectivo mencionado, ya que el informante NO AFIRMA QUE NOR S.A. haya omitido el Porte Postal en el ENVÍO INICIAL U ORIGINAL. Tal es así que el Informante aconseja “OBSERVAR” a la permisaria, pero no aplicarle la multa correlativa a la omisión del PORTE POSTAL. Tampoco el dictamen de la División Asesoría Jurídica (tenido en cuenta por el acto sancionatorio), es concluyente en cuanto a la prueba de que el envío INICIAL efectuado por NOR S.A. careciera del porte postal (fs. 43, Legajo “A”; y fs. 42, Legajo “B”). Y no es suficiente para reputar PROBADA tal infracción, el hecho de que en el sobre glosado a fs. 6 del Legajo “B”, no aparezcan rastros o vestigios de la goma aplicada para adherir el Sello de Mensajería, figurando en cambio el Remito No. 11.245 de NOR S.A.. Sin perjuicio, podría señalarse como indicio a favor de que si fue impuesto temporáneamente el porte postal, la circunstancia de estar probado que este envío (sobre) era 1 entre 2.700 similares, y que la empresa adquirió en fecha previa y muy cercana a los hechos, el 7 de agosto de 1996, una partida de 2.800 Sellos de Mensajería (fs. 12 Legajo “A” de A.A.). Por lo que contraría el sentido común, que si ya había adquirido los portes postales necesarios para todo el reparto remitido por la firma DALVINER S.A. (STATUS), fuera justamente a omitir imponerlo en este sobre aquí cuestionado. Otro indicio también en favor de la accionante es que ésta prácticamente carece de “antecedentes”, porque lo único que resulta de los A.A. es una “Observación” que se le formulara el 21/VI/93 por una falta no determinada específicamente (fs. 18, Legajo “A”; y fs. 14, Legajo “B”). Por otra parte la reclamante pagó la multa (“solve et repete”) (fs. 46, Legajo “A”; y fs. 45, Legajo “B”), lo que indica, sin perjuicio de reconocer la exigüidad del monto (U$S 70), voluntad de cumplir el acto impugnado pero de cuestionar paralelamente su LEGITIMIDAD. Lo que se compadece con la voluntad de aclarar los hechos, extremo que reiteradamente afirma NOR S.A. al enfatizar que siempre trató de esclarecer la situación (fs. 7, Nral. 12 de autos; y fs. 1, Nral. 4, Legajo “B” de A.A.). Resulta imposible sostener en forma plenamente convincente, que se haya omitido la imposición “inmediata” del porte postal, cuando NOR S.A. admitió el envió y lo transportó hasta la dirección de la etiqueta y constató que el domicilio era incorrecto. Se coincide con la parte actora, en cuanto a que la carga de esa prueba corría por cuenta de la A.N.C., que es la que debía constatar la falta, para poder luego disponer la sanción. Y no es correcto imponer a NOR S.A. la carga probatoria en cuanto a que sí impuso el porte postal, siendo que se ha admitido que ella devolvió el envío al remitente, y por lo tanto perdió la guarda y cuidado del mismo. La prueba de los extremos constitutivos de una determinada falta o infracción administrativa, grava a la Administración que la reprime, principio general en materia “represiva” de carácter universal. Pero además de que no existe prueba siquiera razonablemente convictiva de la imputación hecha a la accionante por parte de la demandada, ésta se basa a lo sumo en elementos indiciarios, considerados técnicamente como EQUÍVOCOS, en el sentido de que son susceptibles de más de una interpretación. V) En cuanto al argumento subsidiario de la actora, en el sentido de que en ningún caso podía haber infracción, porque al tratarse de correspondencia abierta no estaría gravada con el porte postal (fs. 6, donde sostiene la ilegalidad del art. 8 Decreto 197/992), no se comparte por parte de esta Sala. Una cosa es que cualquier persona pueda transportar una caja abierta y sin que se le exija porte postal alguno, y otra cosa muy distinta es el servicio de transporte de correspondencia por mensajerías (permisarios) que está gravado por el porte postal, sin la distinción de si esta va abierta o cerrada (arts. 7 y 8 del Decreto Ley No. 1.351 del 24 de agosto de 1877, como la Ley No. 5. 356 de 16 de diciembre de 1915, y el propio Decreto 197/992 art. 8). En definitiva, por los expresados fundamentos, el Tribunal, en mayoría FALLA : Acogiendo la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi (d.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Borges (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). discordia del Dr. Baldi: Discorde porque comparto la tesitura de la Administración, que sostuvo que sanciona a la permisaria por omisión en la colocación del porte postal en el envío y no por el autotransporte de la correspondencia. No puede existir duda respecto de que la carta o envío, no tenía el porte postal, lo que constituye, la prueba de la omisión. Por otra parte, estimo que no se invierte la carga de la prueba, como lo alega la actora, ésta tenía que acreditar, que el envío tenía el porte postal. Lo contrario, implicaría imponer a la Administración la carga de una prueba negativa. Además, si la actora no dejó constancia de la devolución de la carta a su remitente, anulando el remito, hace recaer sobre la misma la responsabilidad en el caso. Por otra parte, Dalviner S.A. no afirma que hubiera incurrido en el error de dejar el remito, sino que sólo dice que “seguramente hicimos eso”. Es decir, que a veces le cambiaban la etiqueta y la enviaban. Pero en el caso, no está segura que lo hubiera hecho. Por tanto, el descargo es irrelevante en el punto.