Sentencia Definitiva N° 214/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de abril de 2022 No. 214 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “SOCIEDAD MÉDICO QUIRÚRGICA DE SALTO - IAMPP CON BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción De Nulidad”. (Ficha No. 107/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la SOCIEDAD MÉDICO QUIRÚRGICA DE SALTO - IAMPP, representada por la Dra. Marina RODRÍGUEZ ROIG, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo ficto que rechazó la petición que presentara el 17 de abril de 2018 ante las oficinas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), solicitando la exoneración de aportes patronales por servicios bonificados previstos por el artículo 39 de la Ley No. 16.713, así como el reintegro de los aportes indebidamente abonados por tal concepto. (Fs.2 y ss. A.A. en 75 fs.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó ser una institución de asistencia médica sin fines de lucro, lo que determina que se encuentre exonerada del pago de todos los aportes patronales a la seguridad social. Su finalidad desde su creación es la prestación de atención médica básica, integral y completa en sus diversos niveles de atención a sus usuarios. Manifestó que la exoneración que la beneficia surge de lo dispuesto en la ley de reforma tributaria No. 18.083, en su artículo 94, en la redacción dada por el artículo único de la Ley No. 18.216. En dicha norma se dispone la exoneración expresa del pago de los aportes patronales jubilatorios a la seguridad social, a las sociedades de asistencia médica sin fines de lucro, cuyos estatutos establezcan que no persiguen fines de lucro. Afirmó cumplir con tales requisitos. A su vez, destacó que, aún antes de la reforma tributaria, ya disponía de dicha exoneración, por lo dispuesto por la Ley No. 10.384, artículo 134 de la Ley No. 12.804, art. 241 de la Ley No. 13.318, 13.892, artículo 13 de la Ley No. 15.181 y artículo 42 del Código Tributario. Entiende que dicho beneficio no se perdió por lo que dispone el art.190 inc.2º de la Ley No. 16.713, ya que en el caso aplica la regla de que no procede la derogación de una norma especial por otra general, y ello es así, aunque esta última sea de fecha posterior. Se agravió por cuanto, pese a la exoneración prevista por la ley, la Administración incluye indebidamente los mentados aportes en la factura mensual, apartándose de ese modo del régimen legal vigente. Afirmó entonces que, el hecho de que se le cobren los aportes por servicios bonificados es ilegítimo y equivocado. Citó en apoyo de su postura múltiples sentencias de este Tribunal. Señaló que, conforme al artículo 67 de la Constitución, los aportes a la seguridad social a cargo tanto de trabajadores como de patronos deben ser considerados como contribuciones especiales a todos los efectos. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo medular, señaló que la Ley No. 16.713 creó una contribución especial por servicios bonificados, indicando la norma que la contribución especial no será aplicable a las instituciones mencionadas en el artículo 69 de la Constitución de la República, es decir, a las instituciones de enseñanza privada y las culturales de igual naturaleza. Única excepción que establece. Indicó que el B.P.S. ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto al reclamo planteado, aprobando a través de Resolución de Directorio No. 10-8/97 un criterio en materia de servicios patronales bonificados. Manifestó que el artículo 39 de la Ley No. 16.713 introdujo una nueva modalidad de contribución especial a la seguridad social a cargo exclusivamente del patrón, que no genera una contribución correlativa por parte del trabajador. Indicó que, en esta especie, el hecho generador requiere el desarrollo de una actividad remunerada calificada, esto es, que la actividad deberá calificar dentro de aquellas que el Poder Ejecutivo paute como bonificada. Asimismo, adujo que existen también diferencias en cuanto a la alícuota: en las Contribuciones Especiales a la Seguridad Social se fija por ley mientras que, para el tributo establecido por el art.39 de la Ley No. 16.713, es el Poder Ejecutivo el que fija la alícuota en base a la bonificación establecida para cada actividad. Expresó que la Ley No. 16.713 cambió las bases de financiamiento de las prestaciones de pasividad por estos servicios, y de esta manera, al crear un tributo para financiarlo, finalizaron los subsidios implícitos o explícitos preexistentes, lo que determina que todas las exoneraciones anteriores no sean aplicables a este tributo. En consecuencia, no es posible asimilar la naturaleza de las contribuciones especiales por seguridad social a las contribuciones por servicios bonificados, por cuanto ambas tienen principios, caracteres y responden a una finalidad propia. Afirmó que el artículo 94 de la Ley No. 18.083 refiere a las contribuciones especiales a la seguridad social y no al tributo creado por el artículo 9 de la Ley No. 16.713. A su vez, indicó que, de hacerse lugar a lo solicitado por la parte actora, se vulneraría el derecho de los trabajadores que realizan las tareas calificadas, ya que verán disminuido el monto de su pasividad en el ámbito de las AFAPS, porque se verán reducidos los depósitos en sus cuentas de ahorro individual. Por otra parte, adujo que tampoco comparte la interpretación y aplicación del artículo 42 del Código Tributario que impulsa la parte actora. Al respecto, manifestó que no son aplicables al tributo en análisis, ninguna de las exoneraciones genéricas preexistentes, siendo aplicables solo las que expresamente establezca la ley. Por último, procedió a citar a terceros coadyuvantes conforme a lo que dispone el artículo 55 de la Ley No. 15.524. Solicitó que se citara a los trabajadores de la empresa actora, médicos por los que se efectuaron aportes bajo la modalidad “bonificados”. Al respecto, aclaró que, de ejecutar una sentencia a favor de la actora, significaría retirar de las cuentas personales de los trabajadores (AFAPS) sus ahorros previsionales realizados por concepto de aporte patronal bonificado. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) A fs. 187 y ss. comparecieron como terceros coadyuvantes Ana Elena ANSÓ, Karen JARA, Adolfo MARQUEZ, Ana Laura BARROS y Luciana VERDALA. Manifestaron que son personal de salud, licenciados y enfermeros de “Hemodinamia del Litoral” que desarrollan tareas en la institución médica IMAE. Destacaron que dichas tareas implican riesgos para la salud por su exposición a radiaciones ionizantes o materiales radioactivos. Sostuvieron que por dichos servicios bonificados se grava a los empleadores, pero no por el hecho de ser tales, lo cual puede ser susceptible de exoneración en el caso; sino que los grava por las características laborales de las tareas que desempeñan los trabajadores. Señalaron que la contribución por servicios bonificados es una tasa de aporte de carácter patronal que se aplica a determinadas actividades que suponen riesgo de vida o afecten la integridad física o mental del trabajador, tal como surge de la definición dada por el artículo 70 del Acto Institucional No. 9. Reiteraron que, la causa de las contribuciones por servicios bonificados es el riesgo de salud y de exposición de los trabajadores y que acceder a lo pretendido por la actora perjudicaría sus derechos jubilatorios. V) Por Resolución No. 7405/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 226, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 75 y 73 fojas). VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 229 - 232 vto. y fs. 238 - 240, respectivamente) VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 171/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 255 - 255 vto.). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 227). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Con fecha 17 de abril de 2018 la parte actora, en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 318 de la Constitución, se presentó ante el B.P.S., a efectos de solicitar la exoneración de aportes patronales por servicios bonificados previstos por el artículo 39 de la Ley No. 16.713, así como el reintegro de los aportes indebidamente abonados por tal concepto. (Fs.2 y ss. A.A. en 75 fs.). El Ente Previsional no se pronunció al respecto, por lo que, transcurridos 150 días desde la fecha de la presentación, el 14 de setiembre de 2018, operó la denegatoria ficta (art. 8 de la Ley No. 15.869). Dicha negativa fue resistida el 24 de setiembre de 2018 por la accionante, mediante la interposición del recurso de revocación (fs.72-73 A.A. en 75 fs.). Habiendo transcurrido 150 días desde la recurrencia, el 21 de febrero de 2019, operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 15 de marzo de 2019 (nota de cargo fs. 75 infolios). II) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 17 de abril de 2018 representantes de la Sociedad Médico- Quirúrgica de Salto (IAMPP) comparecieron ante las oficinas del B.P.S. a efectos de presentar la multicitada petición (fs. 2 y ss. de los A.A. en 75 fs.). Las actuaciones se elevaron a la Asesoría Letrada, la que elaboró un informe (luciente a fs. 60 vto. y ss. de los A.A.) en el que fundó la posición sostenida por el Ente Previsional según el cual no procede la exoneración solicitada y, concluyendo en consecuencia que, los aportes vertidos por concepto de las CESS fueron los debidos efectivamente, no correspondiendo su devolución. Transcurridos 150 días desde la presentación de la petición por parte de la promotora sin que la Administración se pronunciara a su respecto, se configuró la denegatoria ficta la que se procesa en los presentes obrados. III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Falta de jurisdicción del Tribunal para pronunciarse sobre la solicitud de devolución de aportes indebidamente abonados. Tal como fuera señalado, la compareciente solicitó en el petitorio tercero de su petición, el reintegro de las sumas indebidamente cobradas por concepto de aportes patronales bonificados hasta la fecha, así como de las que se sigan cobrando durante el trámite, actualizadas por el procedimiento establecido por el Decreto Ley No. 14.500. Tal devolución de aportes fue denegada, en forma ficta, mediante la resolución impugnada. Respecto de dicha porción del acto encausado, el Tribunal carece de jurisdicción para pronunciarse; en efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 27, num. 2º, del Decreto Ley No. 15.524, no se consideran comprendidos en la jurisdicción anulatoria los actos que “desestimen la devolución de las cantidades de dinero que reclaman los interesados por entender que han sido indebidamente pagadas”. En tal sentido, resulta claro que la referida porción del acto procesado ingresa dentro de lo previsto en la norma citada, por lo que, respecto de dicha fracción del acto, la Corporación carece de jurisdicción para emitir pronunciamiento sobre su legalidad. Con su habitual precisión, en relación a la temática en examen, expresa CAJARVILLE que: “Recogiendo algunas soluciones consagradas por la jurisprudencia del Tribunal, el art. 27 del Decreto-Ley 15.524 agrega otros actos que también están exceptuados de la jurisdicción anulatoria: los que denieguen reclamos de cobro de pesos, indemnización por daños y perjuicios causados por hechos de la Administración, devolución de pagos indebidos, o reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputación de créditos a pagos futuros o reclamos similares. Son hipótesis en que, en realidad, la acción de nulidad no está excluida por la naturaleza de los actos, sino por el contenido del fallo con que culmina la acción anulatoria, puesto que la anulación de la decisión administrativa denegatoria o desestimatoria, en estos casos, no proporciona satisfacción a la pretensión; son hipótesis de inadecuación del fallo anulatorio a la pretensión del interesado, quien tiene abiertas para su satisfacción las acciones declarativas o de condena fundadas en su derecho subjetivo. (...) En cambio, son objeto de acción anulatoria por disposición expresa, las pretensiones -sustancialmente idénticas- puramente patrimoniales emanadas de la relación funcional (Decreto-Ley No. 15.524, art. 23 ap. c). La disparidad de criterios es difícilmente explicable, pero resulta claramente de la ley” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Recursos Administrativos. FCU. 3ª Edición. 2000. Págs. 134 y 135). En suma, la fracción del acto ficto impugnado por la cual se denegó la devolución de los aportes que la actora considera indebidamente pagados resulta ajena a la jurisdicción de la Sede, lo que en consecuencia así será declarado. V) Fondo del asunto. Ilegitimidad del criterio sustentado por el Banco de Previsión Social. Jurisprudencia de la Corporación. En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre la temática planteada, en diversas sentencias que hacen referencia a peticiones de exoneración de los tributos en cuestión, formuladas por diversas Instituciones de Asistencia Médica Colectiva. Entre otros, puede citarse el procedimiento seguido en los autos caratulados “MUTUALISTA CASA DE GALICIA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 707/2010), en los cuales la Corporación se pronunció amparando el planteo anulatorio impetrado, en términos que resultan enteramente trasladables a la presente causa. Sostuvo el Tribunal en el referido fallo: “V) Ahora bien, ingresando al análisis en relación a la porción del acto denegatorio ficto que es procesable, debe tenerse presente que respecto de las contribuciones especiales por servicios bonificados -contribución especial de seguridad social a cargo del empleador-, tributo creado por la ley 16.713 en su art. 39, resulta eximido por el art. 94 de la ley 18.083 que dispuso la exoneración expresa del pago de la contribución especial a las sociedades de asistencia médica sin fines de lucro, situación en que se encuentra la actora. (...) En el caso, la norma que exonera de todos los aportes patronales jubilatorios a la Seguridad Social, a las Instituciones de Asistencia Médica sin fines de lucro es el art. 94 de la Ley 18.083. En consecuencia, ingresando la pretensora dentro de tal categoría de instituciones, y la contribución dentro de aquella categoría de tributos, resulta indudable que la actora se encuentra exonerada del pago del tributo. O desde otro ángulo de análisis, la preanunciada anulación igualmente se impone ya se sostenga que no solamente resulta aplicable la exoneración a la luz de la ley de reforma tributaria, sino que, a la vez, ésta surge en virtud de lo dispuesto por el art. 42, inciso 2°, del Código Tributario. La disposición legal comentada dispuso: “La exoneración de carácter general de tributos o de alguna de sus especies, establecidas a favor de determinadas personas o actividades se extiende a los tributos de la misma especie, creados con posterioridad a su otorgamiento, salvo disposición legal expresa en contrario”. Tampoco puede obviarse que, con carácter previo a la sanción de la Ley 18.083, la exoneración genérica estaba prevista entre las normas citadas por la pretensora, especialmente, por el art. 13 de la Ley 15.181 y 241 de la Ley 13.318. En tal sentido, el art. 241 de la Ley 13.318 previó que: “Las Sociedades de Asistencia Médica sin fines de lucro a que se refieren los incisos A), B) y C) del artículo 1º del Decreto Ley No. 10.384, de 13 de febrero de 1943 y el Sanatorio de Obreras y Empleadas "Catalina Parma de Beisso" quedan comprendidas en la exoneración impositiva dispuesta por el artículo 134 de la Ley No. 12.802, de 30 de noviembre de 1960.” Y es la Ley 12.802 que en el referido art. 134 que dispone: “Reconócense como institutos culturales incluidos en el artículo 69 de la Constitución, a los efectos de la exención de impuestos, los seminarios o casas de formación de las congregaciones o instituciones de cualquier religión, las salas de biblioteca, salones de actos públicos, locales destinados a las clases de comercio, música, labores y economía doméstica y las canchas y centros de deportes y entretenimientos para jóvenes, fundados y sostenidos por las parroquias o instituciones que no tengan fin de lucro. Declárase asimismo exoneradas de todo impuesto nacional o departamental así como de todo tributo, aporte y/o contribución, a las instituciones culturales, de enseñanza, y a las Federaciones o Asociaciones Deportivas, así como a las instituciones que las integren, siempre que éstas y aquéllas gocen de personería jurídica. Quedan igualmente exonerados de todo impuesto nacional o departamental, así como de todo tributo, aporte y/o contribución los bienes, de cualquier naturaleza, de las instituciones mencionadas en el inciso anterior, así como los de las actuales y/o futuras Diócesis de la Iglesia Católica Apostólica Romana, y los de cualquier otra institución religiosa, que posean, reciban o adquieran, destinados al culto, a obras asistenciales, a obras educacionales y a actividades deportivas. (…) Es decir, que el citado artículo equiparó la situación de las sociedades de asistencia médica sin fines de lucro, al régimen previsto en el art. 69 de la Constitución de la República. (...) Razón por la cual, le asistiría razón a la actora cuando, al citar el art. 42 del Código Tributario, expresó a fs. 7 y 7 vta. del ppal., que: “... para que se entendiera que los tributos patronales que se generan por la actividad bonificada no estuvieran alcanzados por la exoneración que beneficia a Casa de Galicia, debería existir una norma, de rango legal, que así lo estableciera expresamente. Y esa norma no existe, por lo que la denegatoria impugnada resulta contraria a derecho” (Cfme. Sentencia No. 580/2012, de fecha 18 de setiembre de 2012)” (Sentencia 580/2012). VI) Los conceptos vertidos por la Sala en el fallo que acaba de transcribirse, y que fueran recogidos asimismo en las más recientes Sentencias No. 306/2019 de fecha 14 de mayo de 2019, la No. 155/2014 de fecha 6 de mayo de 2014, la No. 593/2013 de fecha 22 de octubre de 2013, y la No. 32/2013 de fecha 7 de febrero del mismo año, resultan plenamente aplicables a la presente causa, y determinan, al igual que en tales ocasiones, el acogimiento parcial de la demanda de nulidad incoada, en mérito a la ilegitimidad del criterio sustentado por el ente demandado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase no procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria la porción del acto ficto impugnado por la que se denegó la devolución de sumas indebidamente abonadas. Acógese parcialmente la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto encausado, en cuanto desestimó la solicitud formulada por la accionante para que se declarara la exoneración de los aportes patronales por servicios bonificados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y terceristas, en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)