Sentencia Definitiva N° 210/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de abril de 2022 No. 210 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados “SOCIEDAD TELEVISORA LARRAÑAGA S.A. con PODER EJECUTIVO Y URSEC. Acción De Nulidad” (Ficha Nº 163/2020). RESULTANDO : I) Con fecha 29 de mayo de 2020 (fs. 11 a 19) la Sociedad Televisora Larrañaga S.A., representada por el Dr. Álvaro CARRAU LUSSICH, dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 042/2019, Acta 012/2019, de 25 de abril de 2019, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, por la cual se le impuso una multa de UR 25 (unidades reajustables veinticinco) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 23 y 24 A.A.). Sostuvo que la resolución se había fundado en una norma que, a la fecha, no se encontraba reglamentada, según lo previó el artículo 182 de la Ley N° 19.307 y que, ante esa omisión, la Administración no estaba en condiciones de imponer una multa. Señaló que la contraria no tuvo en cuenta los argumentos esgrimidos a efectos de explicar los motivos del exceso supuestamente constatado, los que fincaron en un error técnico. Citó el artículo 139 de la Ley N° 19.307 y afirmó que, por tratarse de una obligación de medios, se estaba frente a una responsabilidad de tipo subjetivo y se debía analizar la conducta del sujeto a efectos de determinar si correspondía o no sancionarlo. Adujo que, en el caso, su conducta había sido diligente, no había habido perjuicio para los televidentes, se había compensado el tiempo de tandas, y no había causado agravios a los consumidores, por lo que no debió ser sancionada. También alegó que la sanción aplicada resultaba desproporcionada en relación a la infracción cometida, y que la violación al principio de proporcionalidad por parte de la URSEC había sido tanto cualitativa como cuantitativa, desconociendo los artículos 181 y 182 de la Ley N°19.307. Finalmente, adujo que el acto impugnado había violentado el debido procedimiento, y solicitó el amparo de la demanda incoada. II) Conferido el correspondiente traslado, el 23 de julio de 2020 (fs. 26 a 37), la URSEC, representada por la Dra. Graciela CORONEL y el Dr. Diego SOUTO, contestó la demanda. Señaló que la sanción impuesta por la enjuiciada respondía al exceso de tanda publicitaria de cuatro minutos y cuarenta y un segundos durante el lapso del 3 al 9 de marzo de 2018 y a los antecedentes de la actora, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 182 de la Ley N° 19.307. Postuló que la falta de reglamentación de dicha ley no impedía su aplicación, y afirmó que, de acuerdo al artículo 332 de la Constitución de la República, las facultades y deberes impuestos a las autoridades no dejaban de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva, sino que serían suplidas recurriendo a los fundamentos de las leyes análogas, a los principios generales del derecho y a las doctrinas generalmente admitidas. Manifestó que la URSEC era competente para ejercer el control del servicio y la protección de los intereses de los usuarios e imponer las sanciones que correspondieran, y que tenía el poder-deber jurídico de fijarlas de acuerdo a los criterios establecidos en la ley. Indicó que la sanción pecuniaria de multa impuesta era ajustada a Derecho y que no era desproporcionada en relación a la falta, ya que se había actuado de conformidad con los artículos 177 a 179 y 181 y 182 de la ley antes citada. Afirmó que la conducta de la actora había sido culposa o negligente, lo que se había reputado acreditado en virtud del incumplimiento de lo dispuesto por la normativa. Recordó que el artículo 139 de la mencionada ley no distinguía en cuanto a los horarios en que se emitía la publicidad, por lo que era de rechazo el argumento de la contraparte en el sentido que los excesos en la duración de las tandas publicitarias se habían producidoo en horarios y días de menor audiencia. En definitiva, solicitó se rechazara la demanda interpuesta, confirmándose el acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 49. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 52 y ss. y la demandada a fs. 63 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 249/2021 aconsejando confirmar el acto en causa (fs. 76). VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Nº 042/2019, Acta 012/2019 de 25 de abril de 2019, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, por la cual se le impuso a la actora una multa de UR 25 (unidades reajustables veinticinco) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 23 y 24 A.A.). Contra el acto impugnado, notificado a la accionante el 14 de mayo de 2019 (fs. 26 A.A.), interpuso el día 24 del mismo mes y año recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 26 vta., y 27 A.A.), a cuyo respecto se configuró la denegatoria ficta el 10 de diciembre de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 29 de mayo de 2020, nota de cargo a fs. 20 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, coincidiendo con lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar la demanda y, en consecuencia, confirmar el acto impugnado, todo ello por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 4 de mayo de 2017, la Oficina Teledifusión de la URSEC informó que, de acuerdo a la planilla adjunta, se desprendería que la actora estaría incumpliendo con el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (fs. 3 A.A.) Se dio vista a Canal 12 TELEVISORA LARRAÑAGA S.A. (fs. 6 A.A.), que la evacuó en los términos que lucen de fs. 7 a 8 de los A.A. Se elaboró proyecto de resolución sugiriendo una multa de 53 UR (fs. 10 vta., y 11 A.A.). Con fecha 14 de diciembre de 2018, la Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos de la demandada elaboró un informe en el que sugirió imponer una sanción de UR 53 (fs. 12 A.A.). Se dio nueva vista a Canal 12 (fs. 14 A.A.), que la evacuó de fs. 14 vta. a 15 de los A.A. Con fecha 9 de abril de 2019 la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la demandada elaboró un nuevo informe, en el que analizó los descargos presentados y consignó que: “… el error técnico invocado no surge acreditado. Con relación al criterio de la tolerancia de 30 segundos que aplica esta unidad Reguladora, tal como ha sido informado en actuaciones análogas, el mismo solo se aplica cuando el exceso no supera esos 30 segundos, una vez superados los mismos el criterio no aplica. ” y recordó los antecedentes de sanción de la permisaria (fs. 20 vta. y 21 A.A.). Finalmente, se dictó el acto enjuiciado (fs. 23 y 24 A.A.). IV) La actora se agravió por la falta de reglamentación de la Ley N°19.307 , por falta de prueba de la infracción, por inexistencia de incumplimiento, y por la desproporcionalidad de la sanción aplicada. IV.1) Corresponde anotar que el Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre la misma cuestión ventilada en estos obrados, entre ellas en la reciente Sentencia Nº 434/2021, por lo que habrá de remitirse a la misma en lo aplicable. Así, en la referida Sentencia, la Corporación sostuvo: “El primero de los agravios esgrimidos por la parte actora, refiere a que -a su entender- la URSEC carece de competencia para imponer multas a los prestadores de servicios de telecomunicaciones. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. La Ley No. 19.307, denominada Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, fue dictada el 22 de diciembre de 2014 y publicada en el Diario Oficial el 15 de enero de 2015. En su artículo 68 literal R) establece que es competencia del Consejo de Comunicación Audiovisual (en adelante: CCA) aplicar todas las sanciones salvo las que son de exclusiva competencia del Poder Ejecutivo (artículo 181 literales E Y F - suspensión de hasta noventa días y revocación de la concesión, autorización, licencia o registro) y las que aplique el Poder Judicial. Por tanto, el resto de las sanciones establecidas en el artículo son de competencia exclusiva del CCA, entre las cuales se encuentra la multa. Ahora bien; al momento de ser sancionada la parte actora el CCA no se encontraba implementado, por lo que corresponde analizar el régimen transitorio previsto por el mismo cuerpo normativo. Así, el artículo 198 de la mencionada norma establece: “(Régimen Transitorio del Consejo de Comunicación Audiovisual). A partir de la vigencia de la presente ley, y hasta tanto se creen los cargos integrantes del Consejo de Comunicación Audiovisual, las competencias del órgano desconcentrado estarán a cargo de los órganos que actualmente las ostentan, con excepción de las que se crean por la presente ley, las que serán ejercidas por la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo.” A partir de lo dispuesto por la norma transcripta y siendo que en el régimen normativo anterior regía la Ley No. 17.296 (arts. 86 y 89), el Decreto Ley No. 14.670 de 23 de junio de 1977 y su Decreto reglamentario No. 734/978 (éstos últimos, derogados expresamente por la Ley No. 19.307) según los cuales la competencia de sancionar los incumplimientos en materia de servicios de telecomunicaciones era de la URSEC, la Sala arriba a la conclusión de que es a ésta a quien le correspondía y tenía la potestad legal para adoptar la resolución sancionatoria, por lo que nada cabe objetar al proceder de la Administración. (Cfme. Sentencias Nos. 204/2020, 185/2019, entre otras).” IV.2) En cuanto a la falta de prueba de la infracción y la desproporción de la sanción, no se comparte que la primera no esté probada y que la multa de veinticinco unidades reajustables no guarde relación con la entidad de los incumplimientos constatados. En el caso, es menester tener presente que en el Considerando III) de la Resolución se hizo referencia al plazo máximo para la emisión de propaganda o anuncios comerciales, que es de 15 minutos por cada hora de emisión, y que en los Considerandos IV) y V) se estableció, en lo relativo a la graduación de la sanción a la infracción, que “ han sido tenidos en cuenta los antecedentes de sanción de la permisionaria por la misma conducta” (fs. 23 vto., A.A.), lo que se complementa con lo expresado en los informes letrados en los que se hizo el análisis de los excesos incurridos, así como en los antecedentes. En este sentido, se coincide con el informe letrado de 9 de abril de 2019 (fs. 20 vta. y 21 A.A.) en el que se señaló que el artículo 139 de la ley establece el tiempo máximo de duración de la tanda publicitaria sin excepción alguna y que, en el caso el desfasajes de tandas, se argumentó la existencia de un error técnico involuntario que no surgió acreditado, y en el que también se consignó que se había constatado por planilla de la consultora Mediciones y Mercado que el día 8 de marzo de 2017 se había producido un exceso de un segundo por lo que no debía computarse y que el mismo día, pero en la franja de las 22 a 23 hs., el exceso había sido de 1 minuto 24 segundos (fs. 2 vta. A.A.). De modo que se acreditó que existió un exceso total de 1 minuto y 24 segundos en la tanda publicitaria. En lo que respecta a la gravedad de la sanción, no se observa que el monto de veinticinco unidades reajustables de la multa impuesta resulte desproporcionado, irracional o arbitrario con relación a la entidad de los incumplimientos efectivamente constatados. En tal sentido se pronunció el Tribunal en la Sentencia Nº 185/2019, donde sostuvo que: “Respecto al monto de la multa aplicada, la actora se agravió por entenderla desproporcionada en comparación al incumplimiento observado. El Tribunal no comparte el temperamento esgrimido por la accionante, considerando en cambio que la sanción aplicada se encuentra dentro de los márgenes legales previstos (art. 182 de la Ley No. 19.307), siendo por tanto, conforme a Derecho. A su vez, cabe señalar que la accionante ya contaba con antecedentes por irregularidades semejantes, oportunidad en la que se le había sancionado con una multa de 60 UR a través del dictado de la Resolución No. 75/15 de 7 de mayo de 2015. No se aprecia que la Administración se haya excedido de los márgenes de discrecionalidad que le confiere la Ley para imponer sanciones; en cambio, se advierte la existencia de equilibrio entre el perjuicio sufrido por los usuarios y el beneficio reportado a la infractora (art. 182 lit. b y c de la Ley No. 19.307). Es jurisprudencia constante de este Tribunal sostener que la fijación del quantum de las sanciones administrativas constituye potestad discrecional de la Administración, en tanto no se verifique manifiesta arbitrariedad, desproporción o irrazonabilidad en la misma. Por lo que si la multa resistida resultó finalmente establecida en la cantidad de 280 U.R., dicho monto no luce como arbitrario, irracional o desproporcionado, y consecuentemente, no puede la Sede ingresar en una esfera donde domina lícitamente la potestad discrecional de la Administración, especialmente cuando ésta es ejercida con total razonabilidad, como ocurre en el caso. (sentencia No. 345/2018, entre muchas otras). En definitiva, estima el Colegiado que la resolución impugnada resulta legítima, razón por la cual se irá al rechazo de la demanda de nulidad entablada” IV.3) Por último, tampoco es de recibo el argumento de la actora acerca de inexistencia de incumplimiento, fincado en la calificación de su obligación como de medios, de lo que se deriva la naturaleza subjetiva de la responsabilidad que requería el análisis de la conducta del sujeto imputado. En efecto, la obligación que impone el artículo 139 de la Ley N°19.307 es una obligación de no hacer, aunque su redacción sea en términos positivos y, como tal, es una obligación de resultado. Por ende, la valoración de la culpabilidad de la actora -probada, como está, la infracción- resulta irrelevante a los efectos de su responsabilidad. En definitiva, el acto fue dictado conforme a derecho y no cabe reproche alguno al accionar de la Administración demandada. Por los fundamentos expuestos y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)