Sentencia Definitiva N° 883/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de noviembre de 2000. No. 883 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TUPAC AMARU S.R.L. con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (No. 2072/94), a los que se acumularon los autos “PANAMERICANA S.R.L. con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (No. 2237/94). RESULTANDO : I) Que a fs. 12 compareció “TUPAC AMARU S.R.L.”, representada por José Mujica, Lucía Topolansky, Raúl Omar Gallinares, quienes además comparecen por sí como receptores de las emisiones; José Alberto López Mercao, Julia Amoretti y Daniel Tricánico, en carácter de emisores de programas periodísticos, demandando la nulidad de la resolución No. 946/994 del 26/8/94, en virtud de la cual se revoca la autorización otorgada a Panamericana S.R.L. para explotar la onda CX 44. Indicaron que la sociedad TUPAC AMARU comparece en su calidad de arrendataria de la onda individualizada como “La Radio de la Gente”, que pertenecía como permisaria originaria a “Panamericana S.R.L.”, los comparecientes José Alberto Mujica, Lucía Topolansky y Raúl Omar Gallinares en su doble condición de representantes de TUPAC AMARU pero al mismo tiempo como oyentes de las emisiones, y Julia Amoretti, José López Mercao y Daniel Tricánico como emisores de programas. Manifestaron que el acto impugnado lesiona el ejercicio de la libertad de pensamiento garantizada por el art. 29 de la Constitución y respecto de la sociedad compareciente “TUPAC AMARU S.R.L.” el art. 36 en tanto se le retira sin respaldo legal la utilización de la onda de la cual era usufructuria en razón del arrendamiento celebrado con conocimiento del Ministerio de Defensa Nacional con la permisaria original. Expresaron que la clausura de la onda se realizó sin invocar ni fundarse en norma legal alguna, fundándose en un decreto que crea la prohibición del cambio indirecto de la titularidad sin que exista imputación alguna de abuso en el ejercicio de la libertad y sin permitir el ejercicio del derecho de defensa. Afirmaron que el acto impugnado se dictó con desviación de poder, pues se invocó la omisión de un requisito administrativo de autorización que debería haberse cumplido en 1988, recién en agosto de 1994, sorpresivamente respecto de la arrendataria y usuaria de la onda, siendo notorio que dos días antes del cierre la radio clausurada, a través de la difusión de pensamiento relativa a los hechos del Hospital Filtro, se había convertido en una dura opositora y detractora del Gobierno. Agregaron que la resolución impugnada es contraria a derecho por cuanto no tiene respaldo legal, fundándose en el art. 15 del Dec. 734/78. II) En el agregado 2237/94 compareció Carlos E. Scheck por sí y en representación de Panamericana S.R.L. demandando la nulidad de la misma resolución fundándose que desde mayo de 1988, TUPAC AMARU S.R.L. es la sociedad a la cual le ha correspondido la explotación exclusiva de la emisora CX 44 y la responsabilidad única de su programación, no teniendo PANAMERICANA S.R.L. participación alguna en virtud del contrato de arrendamiento y el convenio celebrado en esa fecha. Agregó que el acto impugnado adolece de error en los motivos, habiéndose dictado con desviación de poder pues no estuvo motivada por la ausencia de regularidad formal de la transferencia de la emisora, sino por el comportamiento de ésta en los sucesos del 24 de agosto de 1994 que tuvieron como consecuencia la extradición de los ciudadanos etarras ante jurisdicción del Estado español. III) Que compareció el Ministerio de Defensa Nacional contestando la demanda. En los autos Ficha 2072/94 señaló que TUPAC AMARU S.R.L. carece de legitimación activa por cuanto la revocación de la autorización fue a PANAMERICANA S.R.L. y no a TUPAC AMARU o los restantes coactores, que son al respecto simples terceros. Expresó que el acto impugnado es lícito y no viola disposición constitucional o legal alguna, que la actividad de radiodifusión, que es una actividad comercial, no es, ni puede ser anárquica sino que se encuentra regulada por el Estado; que la situación jurídica de los titulares de la explotación de una onda, no es sino la de “permisarios”, esto es, destinatario de un “permiso”, típico “acto de autorización”. Concluyó afirmando que no existió desviación de poder surgiendo de los antecedentes administrativos que no hubo motivo oculto sino motivo justo y suficiente para ameritar el dictado del acto impugnado; el acto impugnado se dictó de conformidad con lo dispuesto por la ley 16.099, la ley 16.211 y la ley 14.670 y que se confirieron todas las garantías del debido proceso. En los autos Ficha 2237/94 afirmó que el Sr. Carlos Scheck carece de legitimación activa pues los permisarios de CX 44 son los Sres. Arnaud Garra, Carlos y Horacio Scheck. Manifestó que no se advierte qué perjuicio o agravio puede provocarle a la actora que le revoquen la autorización para explotar una onda que no explota. Agregó que el acto enjuiciado no tiene otros motivos que los explicitados en su parte expositiva, no mediando en su dictado desviación de poder. IV) Que en los autos Ficha No. 2072/94 se abrió el juicio a prueba (fs. 29), se produjo la que luce certificada a fs. 54; en autos Ficha 2237/94 se produjo la que luce certificada a fs. 51. V) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 56/66, 85 y 93/98). VI) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 99), aconsejó la confirmación del acto impugnado. VII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que en ambas causas la vía administrativa se agotó correctamente y la demanda anulatoria se introdujo en plazo (arts. 4 y 9 de la ley 15.869). II- En los expedientes acumulados (Nos. 2072/94 y 2237/94) se impugna la Resolución No. 946/994, dictada por el Presidente de la República en acuerdo con el Ministro de Defensa Nacional el 26/VIII/94 y previo informe de la Asesoría Letrada (fs. 108/110, en rojo, pieza “A” de A.A.), por la que se REVOCA la autorización otorgada a “PANAMERICANA S.R.L.” para explotar la onda CX 44 (fs. 8/10 del expte. 2237/94 y fs. 90/92 de pieza “A”, cit.). Tal decisión, fue confirmada por el Poder Ejecutivo al desestimar los recursos de Revocación interpuestos, por Resolución No. 73-013 de 4/X/994 (fs. 116/117, en rojo, pieza “A” cit.) y Resolución No. 73-585 de 24/II/95 (fs. 49/51, en rojo, pieza “B” de A.A.), luego de oída la Asesoría Letrada que dictaminó en igual sentido (fs. 113/114, pieza “A” cit.). III) La acción de nulidad que promueven José Alberto MUJICA CORDANO, Lucía TOPOLANSKY SAAVEDRA y Raúl Omar GALLINARES PIAZA por sí y como receptores de las emisiones, y José Alberto LÓPEZ MERCAO, Julia AMORETTI y Daniel TRICÁNICO como emisores de programas, no puede ser considerada al carecer los mismos de legitimación activa para ejercitarla válidamente (arts. 309, inc. 3o., de la Constitución y 49 del D.L. 15.524); porque en nuestro derecho no se establece un “contencioso objetivo” en interés de la legalidad en sentido general y abstracto, sino un “contencioso subjetivo”. “...No basta con la invocación de un MERO INTERÉS, o de un interés objetivo, impersonal o genérico y abstracto de defensa de la legalidad “latu sensu”, ya que ello es propio de la “actio popularis” y no de un contencioso “Subjetivo” como el nuestro”, se ha señalado en innumerables pronunciamientos de este Tribunal, en los que también se destaca que queda descalificado el accionamiento si los actos impugnados “no aparecen cuestionados por quien invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por aquéllos...” (GIORGI, H.: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Mdeo., 1958, págs. 157 y 173). “Y esa relación sujeto-objeto en que consiste la legitimación, juega como condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo en los casos que ella falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis (Cfe. GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, ed. Civitas, Madrid, 1981, pág. 532; GIORGI: ob. cit., págs. 122, 187 y 188; SAYAGUÉS LASO: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, págs. 574/575)” (Sents. 101 y 397/987, 304/89, etc.). Conclusión que se inserta en una firme y consolidada jurisprudencia del Cuerpo (Sents. 48/986, 417/986, 1036/91, 35/993, 259/996, 725/997, 193/998, entre otras). En idéntica situación, de falta de legitimación activa se encuentra Carlos E. SCHECK cuando por sí interpone la Acción de Nulidad (fs. 16, expte. 2237/94), porque en razón del contenido del acto cuestionado por el que, como se vio, se revoca la autorización otorgada para la explotación de una onda o frecuencia de radio, al igual que los demás actores comparecientes a TÍTULO PERSONAL (como meros oyentes o ya como contratantes de espacio con quien explota tal onda), carece de un derecho o interés directo, personal y legítimo que haya sido violado o afectado por dicho acto. La LIMITACIÓN SUBJETIVA DE LA JURISDICCIÓN ANULATORIA por la que se pronuncia el TRIBUNAL en los fallos antes citados, aparece confirmada y puede verse en otras decisiones recogidas en el ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO (T. VI, casos No. 28 y ss., pág. 204 y ss., y T. VII, casos Nos. 36 y ss., pág. 215 y ss.). IV- El Tribunal en cambio, por la mayoría de sus integrantes estima que sí tienen legitimación activa para pretender la anulación, las personas jurídicas que coetáneamente accionan: “PANAMERICANA S.R.L.” y “TUPAC AMARU S.R.L.”. Para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas, resulta indispensable realizar una reseña cronológica de los aspectos de mayor significación, siendo en tal sentido de destacar lo siguiente: 1) El 13/VIII/973, Ruben Darío LUCAS BOTTI y Hugo BRUGNINI AMATO por contrato privado constituyen “Panamericana S.R.L.”, con el 40 y 20 de las cuotas respectivamente, cuya administración corresponde a ambos (en forma conjunta o separada), y sin que se determine el destinatario de las 40 cuotas restantes. El contrato se inscribe en el Registro Público y General de Comercio (Ficha 2237/94, agregada, fs. 1 y vta. “antecedentes”); 2) El 21/XII/976, por contrato también inscripto en el referido Registro se modifica el anterior, incluyendo como objeto de la sociedad, la explotación comercial de la Onda CX 44 Radio Color Panamericana y cediendo el socio LUCAS BOTTI 30 cuotas a Horacio SCHECK SÁNCHEZ, pasando a tener éste por aumento de capital y aportes realizados 80 cuotas, BRUGNINI AMATO queda con 18 cuotas y LUCAS BOTTI con 2 cuotas; la Administración quedó a cargo de SCHECK y BRUGNINI, en forma conjunta (fs. 1v./2 de ficha 2237 cit.). 3) El 15/III/977, por Resolución No. 51.569 del Poder Ejecutivo se autoriza a Panamericana S.R.L. el uso de la frecuencia 1410 KHz -CX 44-, resolución que aparece mencionada al dictarse un acto posterior, aunque su texto completo no consta en autos, ni en los agregados (fs. 77 de la pieza sobre Acción de Amparo agregada); 4) Por resolución 1.685/80 dictada por el Poder Ejecutivo el 29/VII/980 se autoriza a ingresar como integrantes de Panamericana S.R.L. a Carlos E. SCHECK y Arnaud R. GARRA en lugar de BRUGNINI y LUCAS BOTTI; por lo que quedan autorizados a usufructuar la citada frecuencia de 1410 KHz -CX 44- con una potencia de 3,5 Kw y un horario mínimo de funcionamiento de 17 horas diarias, Horacio y Carlos SCHECK y GARRA (fs. 77 de la pieza antes mencionada); 5) Con fecha 24/VIII/982 se modifica el contrato social, pues Horacio Scheck Sánchez cede a Carlos Eugenio SCHECK SÁNCHEZ 75 cuotas sociales y Arnaud GARRA TECHERA adquiere a Brugnini Amato 18 cuotas, Horacio Scheck Sánchez 3 cuotas y a R. D. Lucas Botti dos cuotas sociales, lo que hace un total de 23, quedándose H. SCHECK SÁNCHEZ con las 2 restantes. Por este contrato, que no consta se haya inscripto, la Administración pasa a ser ejercida en forma conjunta por Carlos E. SCHECK y A. GARRA (fs. 2 “antecedentes”, Ficha 2237/94); 6) En la misma fecha antes referida, 24/VIII/82, se vuelve a modificar el contrato, porque A. GARRA cede la totalidad de sus cuotas sociales (23) a Carlos E. SCHECK SÁNCHEZ, siendo éste designado único administrador; no consta la inscripción del contrato (fs. 2 de ficha antes referida); 7) Por contrato posterior y cuyas firmas fueron certificadas el 20/V/86, Horacio SCHECK cede sus dos cuotas en la sociedad: una a Carlos E. SCHECK y la otra a Artigas DUPONT PEREIRA, por lo que Carlos E. SCHECK pasa a tener 99 cuotas, la administración de la sociedad y uso de la firma; modificación social que se inscribe en el Registro Público y General de Comercio y publica en el Diario Oficial, con reseña de los cambios en la titularidad de las cuotas (ver. fs. 1/7 de Fa. 2237/94); 8) El 10/V/88 , por Resolución No. 66- 514 el Poder Ejecutivo no accedió a lo solicitado por quienes invocan ser integrantes de “Panamericana S.R.L.” como permisaria de CX 44 (Carlos y Horacio Scheck y A. Garra), para que se tuviera como permisario exclusivo de la frecuencia señalada a Carlos Scheck; entendiéndose que se habrían cometido irregularidades, entre otras con las numerosas cesiones de cuotas sociales y por lo menos desde 1982, con total desconocimiento de la Administración y en violación de lo preceptuado por el D.L. 14.670 y Decreto 734/978, por cuanto afecta “las potestades jurídicas de difusión y contralor del espectro radioeléctrico nacional” (Expte. cit. fs. 15 y vta.); 9) El día 12/V/88, Carlos Scheck como administrador y en representación de “PANAMERICANA S.R.L.” dio en arrendamiento a “TUPAC AMARU S.R.L.” un espacio en “CX 44 RADIONOTICIAS” de 18 horas de duración -entre las siete y la una del día siguiente-, todos los días de la semana, siendo el plazo de un año y prorrogable hasta en nueve oportunidades; pero por estipulaciones de la misma fecha la arrendadora sólo se reservó una hora, pudiendo la arrendataria ocupar las 23 horas restantes. Se prevé la rescisión del contrato de pleno derecho “...si suspendiera la ejecución de este convenio por cualquier decisión de la autoridad pública” (cláus. 13) y por la cláusula 14, Carlos Scheck ratifica que es el único permisario de la Onda CX 44 y haber presentado nota en tal sentido ante la Dirección Nacional de Comunicaciones el 5/V/988 (fs. 12/14 de la Fa. 2237/94); 10) El 25/V/93 el Juez Letrado de 1a. Instancia en lo Penal de 8o. Turno, durante la tramitación de un exhorto, solicita al Ministerio de Defensa Nacional información sobre quién es el Director o responsable de CX 44 Radio Panamericana, lo que motiva la formación de un expediente (ver fs. 69 y ss. de expte. de amparo agregado); y en el mismo se expide la Asesoría Letrada del Ministerio de Defensa Nacional el 12/VIII/93, sosteniendo que la titular de la frecuencia habría incurrido en responsabilidad frente a la Administración al transgredirse normas de emisión y funcionamiento y las condiciones de autorización (art. 3o., numerales 2o. y 3o. del D.L. 14.670), dando mérito para que se le apliquen sanciones (art. 4o. D.L. cit.) (ver expte. agregado de amparo citado, fs. 102/104); 11) En octubre 21 de 1993 estimó el Asesor Letrado Dr. J. Giannetto que había quedado comprobado una cesión ilegal del uso de la frecuencia, que es improcedente y como podría dar mérito a sanciones, sugiere dar vista a los titulares de CX 44 Radio Panamericana (fs. 105 v., de la pieza de amparo agregada); y evacuada la vista (fs. 107/108v.) y agregada una carta poder (fs. 109/111), se pronuncia nuevamente el Asesor Letrado de la Dirección Nacional de Comunicaciones Dr. J. Giannetto el 7/IV/994, considerando grave la irregularidad constatada y aconseja sancionar -en aplicación del art. 4o. de D.L. 14.670- con multa y/o suspensión (fs. 110vta. de pieza agregada de amparo cit.). 12) El 29/IV/94 el Director Nacional de Comunicaciones eleva a consideración del Ministro de Defensa Nacional el expediente que trata la situación de CX 44 Radio Panamericana, con una reseña de los informes técnicos que se pronuncian por desconocer las cesiones de cuotas a favor de Carlos Scheck, al no haberse cumplido con las autorizaciones preceptivas del Poder Ejecutivo (fs. 111 y vta. de la pieza de amparo cit.); siendo recibido el expediente el 3/V/94 (fs. 111v. cit.), agregándose al mismo con fecha 3/VIII/94, el expediente No. 93-075099 (fs. 112). Conforme a lo que surge de los elementos sucintamente expuestos, resulta claro para la mayoría del Tribunal que “PANAMERICANA S.R.L.” tiene legitimación activa, como ya se dijo, porque como persona jurídica fue quien obtuvo en su favor la autorización para la explotación la CX 44 y es a dicha personas jurídica a la que se le REVOCA por el acto que se procesa; o sea que no puede negársele la posibilidad de invocar la existencia de un derecho y/o interés directamente violado o lesionado por el acto, y demandar su nulidad, cuando además, quien comparece por PANAMERICANA S.R.L. lo hace invocando y acreditando su calidad de ADMINISTRADOR, según modificación del contrato inscripta y publicada (art. 51, apdo. 2do. DL 15.524 y arts. 5o, inc. 4o., 6, 10 y 17 del DL No. 8.992 de 2/IV/933; ahora arts. 7, 8, 10, 226, 227, 237 de la Ley No. 16.060 de 4/IX/989); y ello, por más que el Poder Ejecutivo no autorizó las cesiones en su favor promovidas para convertirlo en permisario exclusivo (No. 8 de este Considerando), puesto que de hecho Carlos Eugenio SCHECK continuó en tal situación hasta el dictado del acto en causa. Y en cuanto a “TUPAC AMARU S.R.L.”, en tanto que “arrendataria” y, finalmente, única explotadora comercial de la onda CX 44 desde el año 1988, tiene también legitimación para iniciar la acción de nulidad que promueve como titular de un interés directo, personal y legítimo (arts. 309 de la Constitución; y 38 y 49 del D.L. 15.524); mas cuando adoptando tal criterio se permite una tutela jurisdiccional, aunque la situación sea dudosa, al darle acceso a la vía anulatoria. V- Los elementos de juicio, históricos y jurídicos reseñados, también conducen al rechazo de los agravios que controvierten la legitimidad de la potestad ejercida por la Administración. No ha actuado en violación de los arts. 7, 29 y 36 de la Constitución y tampoco ha desconocido el Pacto de San José de Costa Rica aprobado por la Ley No. 15.737 (8/III/85), como lo sostienen los recurrentes; porque todos los derechos pueden ser limitados de acuerdo a nuestro orden constitucional y legal por RAZONES DE INTERÉS GENERAL. En la situación motivo de debate, esas limitaciones están establecidas legalmente desde antigua data, siendo válidamente reglamentada la autorización del Estado para el uso exclusivo de ondas radiales, en forma precaria y revocable, requiriéndose al mismo tiempo el cumplimiento de distintos requisitos para la modificación de los titulares (Dec. Ley No. 14.670 del 23/VI/77, art. 4; Ley No. 16.211 (1991) art. 9; Decreto 3274/44 del 9/VI/944; Decreto No. 734/78, art. 15). La decisión cuestionada responde a los antecedentes administrativos relacionados y se ajustan a los dictámenes técnicos, que sugerían sanciones, aunque en relación a la entidad de éstas existía alguna variante. En consecuencia, estando plenamente acreditadas en autos las irregularidades cometidas por PANAMERICANA S.R.L., al ceder ilegalmente los derechos de explotación de la onda CX 44 a “TUPAC AMARU S.R.L.”, en clara violación de la normativa vigente que establece preceptivamente como indispensable la previa autorización del Poder Ejecutivo, corresponde confirmar el acto impugnado. Los motivos invocados para el dictado del acto sancionatorio están totalmente justificados, pues consta que a partir de las modificaciones del contrato de Constitución de Panamericana S.R.L. relacionadas (del 24/VIII/82 ni inscriptas ni publicadas; y del 20/V/86, ésta sí inscripta y publicada) y contrato de arrendamiento otorgado a favor de Tupac Amaru S.R.L. del 12 de mayo de 1988, dicha empresa omitió reiteradamente cumplir con los requisitos esenciales impuestos por la ley y reglamentación pertinente, cediendo en los hechos la explotación de la Onda CX 44 a un tercero no autorizado. Y siendo esencialmente de orden público “la normativa que regula la radiodifusión”, como certeramente se ha señalado en dictámenes ya aludidos y resolución impugnada, las cesiones de cuotas efectuadas por Panamericana S.R.L. sin contar con la autorización del Poder Ejecutivo o sí con la expresa negativa de éste, son además de irregulares e inválidas, configurativas de una falta grave; pudiendo quien ejerce la administración y tiene poderes para la defensa y contralor de la actividad, disponer las sanciones correspondientes a los infractores, mas cuando junto a las cesiones de cuotas se ha realizado un contrato de arrendamiento de la frecuencia radial asignada a título personal y que importa una verdadera transferencia de la explotación de la onda, tampoco autorizada. VI- Por lo expuesto, el Tribunal entiende que la potestad otorgada al Poder Ejecutivo en la materia, no fue ejercitada con desviación o exceso de poder, por cuanto como se dijo, la decisión impugnada está justificadamente motivada en antecedentes administrativos y es ampliamente fundada en normas legales y reglamentarias, y no se produjo prueba por los que invocan tal causal de nulidad que permita descartar la presunción de legitimidad de que goza el acto. Los datos o circunstancias que se alegan para afirmar la existencia de otra motivación al dictarse la resolución, distinta y espuria, sólo llegan a constituir meros indicios; y en modo alguno prueba habilitante para amparar la pretensión de los recurrentes. Los indicios invocados se limitan fundamentalmente a dos: A) concomitancia entre la decisión impugnada, dictada el 26/VIII/94 y los trágicos sucesos que tuvieron lugar en las inmediaciones del Hospital Filtro el 24/VIII/94; y B) existencia de una “tolerancia oficial” de varios años con respecto al funcionamiento y explotación de la onda CX 44 por Tupac Amaru S.R.L.. Con relación a ambos se puede señalar, que si bien son notorios los hechos que ocurrieron con motivo de la extradición de unos ciudadanos españoles (“etarras”) y que se sustentó desde CX 44 una prédica opuesta a lo decidido, la revocación que ahora se procesa -de la autorización otorgada a Panamericana S.R.L. para explotar la onda CX 44- sólo aparece teniendo con los luctuosos sucesos del 24/VIII/94 una contemporaneidad circunstancial, que en modo alguno invalida su explícita motivación y buenos fundamentos; mas cuando no se dicta con apresuramiento, sino que es el resultado de un extenso proceso de información y dictámenes jurídicos que llegan a conocimiento y consideración del jerarca convocado legalmente a resolver, en los primeros días del mes en que precisamente se adopta el acto cuestionado (ver Considerando III, No. 12). No parece que de la clausura por 48 horas de las “transmisiones y retransmisiones de las emisoras de radiodifusión RED CENTENARIO S.A. (CX 36) y PANAMERICANA S.R.L. (CX 44)”, dispuesta en la misma fecha (26/VIII/94), por las irregularidades y violaciones de la reglamentación que se señalan en la Resolución 936/994 (publicada en el Diario Oficial del 6/IX/94), se pueda extraer algún elemento de juicio que permita presumir la arbitrariedad del acto que se procesa; aun cuando es posible que en el mismo haya tenido alguna incidencia la relevante e inquietante situación pública suscitada en los días previos al 26 de agosto de 1994 por las trasmisiones de las radios sancionadas, pero no puede negarse que ya preexistían razones de fondo que daban mérito a la aplicación de sanciones por infracciones graves probadas. En consecuencia, no existen pruebas que habiliten a sostener la existencia de una discordancia entre los fundamentos invocados como motivos del acto y la motivación real que inspiró dicho acto, como lo ha aseverado uno de los recurrentes. En relación al cuantum de la sanción, si bien es cierto que se le aplicó la de mayor entidad, ella está situada dentro del margen de discrecionalidad, y como no luce como absurda ni notoriamente desproporcionada, los agravios en este aspecto tampoco son de recibo. Este Cuerpo ha expresado en SENTENCIA No. 1116/95: “...el Tribunal mantuvo siempre el criterio de que, en principio, la Administración tiene el derecho a aplicar las sanciones que estime adecuadas a la falta cometida, sin perjuicio del contralor jurisdiccional sobre la adecuación de la pena a la falta probada, estando facultado para decretar la anulación cuando ha existido desproporción entre la falta y la sanción” (A.D.A. T. I, casos 121 y ss.; T. II, casos 125 y ss.; T. III, casos 202 y ss. y T. IV, casos 234 y ss.). El cometido esencial del T.C.A. es el CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS que en este caso se estima no ha sido vulnerada, habiendo actuado la Administración dentro de la DISCRECIONALIDAD QUE LE ES PRIVATIVA. Por estos fundamentos y lo establecido en los arts. 309 y 310 de la Constitución y 28 del Decreto Ley 15.524, el Tribunal, en mayoría, FALLA : Declárase que José Alberto Mujica Cordano, Lucía Topolansky Saavedra, Raúl Omar Gallinares Piazza, José Alberto López Mercao, Julia Amoretti, Daniel Tricánico y Carlos E. Scheck, por sí, no han podido ejercitar válidamente la acción de nulidad. Y desestímanse, por razones de mérito, las demandas de nulidad promovidas por Panamericana S.R.L. y Tupac Amaru S.R.L., confirmándose el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de los accionantes en la cantidad de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Borges (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Dr. Baldi: por otros fundamentos, entiendo que la reclamante “Panamericana SRL” no tiene legitimación activa para accionar, porque el compareciente, Sr. Carlos Eugenio SCHECK, no es el único permisario de la empresa referida como lo sostiene; y, subsidiariamente, tampoco está legitimada “TUPAC AMARU SRL” para pretensionar la nulidad de la Resolución No. 946/994, de fecha 26/VIII/94, que dispuso revocar la autorización otorgada a Panamericana S.R.L. para explotar la onda CX 44, porque no se subrogó en los derechos que le asistían a esta última, para actuar en su lugar. En efecto, conforme lo dispuesto por Resolución del Ministerio de Defensa Nacional No. 1685/80 de 29/7/980, se determinó “...que los únicos integrantes de Panamericana SRL a los efectos del usufructo de la frecuencia de 1410 Khz con una potencia de 3,5 Kw y un horario mínimo de funcionamiento de 17 (diecisiete) horas diarias, lo son los señores Horacio SCHECK, Carlos E. SCHECK y Arnaud R. GARRA” (ver fs. 18, Legajo “A”). La titularidad exclusiva de Panamericana SRL invocada por el Sr. Carlos E. SCHECK cuando promueve la acción de nulidad, carece de fundamento legal, por cuanto el contrato de cesión de cuotas en el cual sustenta su derecho de exclusividad, no fue autorizado por el señor Presidente de la República actuando conjuntamente con el Ministerio de Defensa Nacional, al no hacer lugar a la exclusión de la condición de permisarios de la onda CX 44 a los restantes socios señores Horacio SCHECK y Arnaud GARRA, según resolución No. 66.514, de 10 de mayo de 1998 (ver fs. 15, en la causa ficha 2237/94 acumulada). Y, conforme a lo expuesto, es de aplicación en la especie, la posición asumida por la jurisprudencia del Cuerpo sobre el tema (Sentencias Nos. 419/86, 116/87, 166/89, 307/90, 524/90, entre otras), que sigue la opinión doctrinaria de GIORGI (págs. 139/141) el que, señala, que la redacción dada por el art. 309, inc. 3o., de la Constitución, conduce a una involuntaria “confusión conceptual” en razón de que se tome equivocadamente, como “causa de admisibilidad de la acción” una exigencia de “fondo” indispensable para el “éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión, por la decisión administrativa impugnada, de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo”, y agrega “que la determinación de si hay o no violación de un derecho o de un interés legítimo, constituye el objeto del juicio, la cuestión de fondo a resolver en la sentencia...” (ANUARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, tomo V, caso No. 171, pág. 170). En el caso, sólo se analiza, la “legitimatio ad processum” como presupuesto procesal del accionamiento; en tanto que la “legitimatio ad causam”, como condición indispensable para obtener una sentencia favorable, queda fuera del examen, por pertenecer a lo sustancial, a debatirse en la cuestión de fondo. Como dice GIORGI: “...cuando el Tribunal entiende que no se han cumplido los requisitos de admisibilidad de la acción, no desestima los fundamentos de la pretensión, confirmando el acto impugnado, sino que declara simplemente que “el actor no ha podido ejercer válidamente la acción de nulidad” o que “el acto no pudo ser objeto de la acción de nulidad"”(“El Contencioso Administrativo de Anulación"” año 1958, pág. 141). Esto último, es lo que ha sucedido en la especie; la reclamante no ha podido ejercer válidamente la acción de nulidad. Respecto de la situación referida a la restante reclamante Tupac Amaru SRL, se concluye, que tampoco logró justificar que se hubiera subrogado en los derechos de explotación de la onda CX 44 conforme a derecho, y, por ende, estar legitimada para accionar de nulidad contra la resolución que revoca la autorización de explotación otorgada a Panamericana SRL. El Contrato de Arrendamiento, mediante el cual “Panamericana SRL” da en arrendamiento a “Tupac Amaru SRL” un espacio en “CX 44 Radionoticias”, se celebró el día 12 de mayo de 1988 (ver fs. 12 de autos); o sea, 2 días después, de dictarse la Resolución No. 66.514 del Poder Ejecutivo de 10 de mayo de 1988, que no hizo lugar a la solicitud de excluir como permisarios de la onda CX 44 a los señores Horacio Scheck y Arnaud Garra. De ahí, entonces, que la Asesoría Letrada del Ministerio de Defensa Nacional por dictamen No. 930674 de fecha 12 de agosto de 1993, sostuviera que “El arrendamiento celebrado el 12 de mayo de 1988...” es un “...negocio nulo”, “...por infringir una norma de carácter prohibitivo y de orden público”. Puntualiza además, en la oportunidad, “...que el Sr. Carlos Eugenio Scheck NO TENÍA legitimación, a la fecha de la celebración del contrato de arrendamiento por resolución No. 66.514 de 10 de marzo (existe error, pues es mayo y no marzo, como se dice) de 1988 (fs. 9 y vta.) desestimativa de la gestión para cederle la titularidad exclusiva de la frecuencia”. Y agrega: “Asimismo por los argumentos invocados precedentemente, el autorizado al uso de una frecuencia radioeléctrica, no puede cederla ni transferirla, sin la previa autorización del Poder Ejecutivo (art. 15 decreto 734/78)” (ver fs. 63 y 66, del expediente administrativo, Legajo “A”). Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que en el mismo momento, se observaba en el dictamen citado, “...que la titular de la frecuencia habría incurrido en responsabilidad frente a la Administración, transgrediendo normas de emisión y funcionamiento, y las condiciones de la autorización -art. 3o., numerales 2o. y 3o. Decreto-Ley 14.670 de 23 de junio de 1977- ameritando su conducta, las sanciones que el Poder Ejecutivo estimase del caso aplicar, art. 4o. Decreto-Ley 14.670”. En su virtud, como podría recaer “...una sanción a los titulares de CX 44 Radio Panamericana”, se confiere vista de las actuaciones “...con el fin de que puedan aportar sus descargos y explicaciones, y a demás efectos” (ver fs. 70 A.A., Legajo “A”). Surge, entonces, de la relación de hechos precedente, que la reclamante Tupac Amaru SRL, en ningún momento de su relación negocial con Panamericana SRL, logró subrogarse en los derechos de explotación de la onda CX 44 que le habían sido otorgados originariamente a esta última. El condicionamiento de la regularidad formal del contrato y virtualidad jurídica con relación a la titularidad única de Panamericana SRL invocada por Carlos Eugenio Scheck en el arrendamiento de la onda, se infiere sin mayor esfuerzo, de la cláusula DÉCIMO CUARTO, cuando se establece en la misma, que “El señor Carlos Eugenio Scheck declara que, el 5 de mayo de 1988, presentó nota a la Dirección Nacional de Comunicaciones con el objeto de establecer que él es, actualmente, el único titular permisario de la onda Panamericana SRL”. Se corrobora la estipulación del condicionamiento de vigencia del arrendamiento, con la previsión inserta en la cláusula DÉCIMO TERCERA del Contrato, al concertarse la rescisión de pleno derecho del arrendamiento sin responsabilidad de la arrendadora, “...si se suspendiera la ejecución de este convenio por cualquier decisión de la autoridad pública”. Como sabemos y se adelantó supra, la autoridad pública, antes de la celebración del contrato de arrendamiento, por Resolución FIRME No. 66.514 de fecha 10/5/988 no hizo lugar a la titularidad única solicitada por el Sr. Carlos Scheck; quedando vigente, por ende, la Resolución No. 1.685/980 de 29 de julio de 1980, que determinó que los únicos integrantes de la radiodifusora CX 44 a los efectos de la frecuencia de 1410 Khz, lo eran los señores Horacio Scheck, Carlos E. Scheck y Arnaud Garra. En definitiva, la falencia formal que impide subrogarse a Tupac Amaru SRL en los derechos de explotación de la onda CX 44 de Panamericana SRL, produce consecuencialmente, a su vez, la rescisión de pleno derecho del arrendamiento, como había sido prevista por las partes contratantes, porque la ejecución del contrato no se puede efectivizar por decisión de la autoridad pública competente en la materia, que no autorizó la exclusión de dos de los titulares, de la explotación de la onda. Toda alegación de situación de hecho permisiva, invocada como indicio de presunción de autorización tácita de explotación de la onda por Tupac Amaru SRL, carece de relevancia jurídica para justificar el accionamiento de anulación promovido, en cuanto es un aspecto relacionado con la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del acto, que, conforme lo señala GIORGI, desborda la competencia del Tribunal, “...en tanto dichos elementos no integran la juridicidad o legalidad del mismo, y su consideración se libra a la discrecionalidad de la Administración” (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, año 1958, pág. 195). Sin perjuicio de mencionar, además, que es un cuestionamiento relacionado con el planteo de fondo, al cual no se puede ingresar, en el caso, en virtud del rechazo del accionamiento por razones de orden formal, como lo es la falta de legitimación activa de la reclamante. Resulta, de todo ello, que no procede examinar la desviación de poder invocada como causal de nulidad del acto, en ambas causas acumuladas, en razón de la cuestión formal referida, que obsta ingresar a la sustancial.