Sentencia Definitiva N° 205/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022. No. 205 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GUERRERO, MARINA con INSTITUTO NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE. Acción de Nulidad” (Ficha No. 707/2019). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 002/019, de 2 de enero de 2019, emitida por la Presidencia Interina del Directorio del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), mediante la cual se la sancionó con una suspensión de tareas por el término de dos meses con la consecuente pérdida de haberes (fs. 1501 a 1504, pieza 7, en carpeta verde de 1609 fojas, A.A.). En resumidos términos, la accionante en primer lugar sostuvo que el acto atacado se dictó violando el debido proceso administrativo ya que no pudo controlar el diligenciamiento de la prueba testimonial que obra en el expediente administrativo y fundamentó la decisión de la Administración. Este derecho a controlar la prueba, que incluye a la de oficio que se pueda disponer, no se respetó. En cuanto a lo sustancial, expresó que la prueba producida resultó absolutamente insuficiente como para justificar la responsabilidad que se le imputa a la dicente y la grave sanción que se le aplicó. Además, se violó una regla de derecho fundamental y se lesionó gravemente la buena administración al sancionarla, sosteniendo erróneamente que se quebrantó el régimen de esencialidad y se omitió disponer una guardia gremial. Ninguno de los funcionarios que se pretendió sancionar y mucho menos la compareciente fue formalmente notificada del Decreto de esencialidad, y menos aún, formalmente intimado al reintegro en su tarea. En el caso, ni siquiera se había decretado la esencialidad a su salida en el horario de costumbre. La notificación de la esencialidad se practicó con un dirigente sindical a las veintidós y veinte horas. Pretender que, mediante dicha notificación, quedaron automáticamente intimados todos los funcionarios para que reingresen o designen una guardia gremial, no resiste el menor análisis. Por otra parte, la presunta responsabilidad del órgano colectivo (sindicato) no es trasladable bajo ningún concepto a las personas físicas, ajenas a la voluntad de este, que se manifiesta a través de sus autoridades. A su vez, diversas declaraciones señalaron que el Equipo de Dirección formó una especie de guardia gremial. La formalidad o procedimiento para su conformación constituye un resorte de la organización sindical. Debe tenerse presente además, que las necesidades básicas fueron garantizadas mientras se acordaban las condiciones de reingreso. El aspecto esencial relacionado con la esencialidad de los servicios fue probadamente cubierto. La sanción dispuesta entraña, en definitiva, un impedimento al legítimo ejercicio del derecho de huelga y vulnera el derecho a la libertad sindical. Por último, la reprimenda es desproporcional considerando que la dicente es una funcionaria ejemplar con más de veinticinco años ejerciendo un cargo profesional con altas calificaciones, que no reviste en su legajo, ni sanciones, ni sumarios, ni antecedentes o deméritos. En definitiva, demandó la nulidad del acto administrativo encausado (fs. 2 a 7 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA), que lo contestó oponiéndose al accionamiento. En necesaria síntesis, indicó que la desatención respecto de los adolescentes en determinados servicios del SIRPA/INAU fue el motivo de la sanción impuesta a la actora. La presencia de la guardia gremial que las autoridades de la institución reclaman no es parte del Decreto de esencialidad, sino que lo es del Convenio Colectivo que rige al INAU y al entonces SIRPA en las relaciones gremiales con el SUINAU. Este convenio dispone la obligatoriedad de prever la guardia gremial en casos de medidas gremiales en servicios de atención las veinticuatro horas, lo que fue claramente incumplido. En cuanto a los aspectos formales, surge de las actuaciones administrativas que se notificó a la actora del diligenciamiento de prueba en las instancias correspondientes por lo que el agravio deducido deberá ser desestimado. En el plano sustancial, no tiene sustento afirmar que el Convenio entre el SUINAU y la Institución refiere únicamente a paros generales y/o paros parciales, por cuanto este no realiza tal diferenciación y por lo tanto no debe hacerla el intérprete. No es de recibo atribuir a la Administración la confusión entre el sujeto individual (funcionario) y el sujeto colectivo (SUINAU). Cita doctrina relativa a que los derechos gremiales, si bien se reconocen en función de necesidades o intereses grupales, son en su gran mayoría de ejercicio individual y no colectivo. Tampoco es cierto, que en la recurrida la Administración pretende ingresar a la interna sindical indicando formalidades para designar una guardia gremial. La actora pretende sostener que integró una guardia gremial con actividad intermitente, incompleta e insuficiente para cumplir con su cometido, que implicaba no abandonar servicios de atención permanente (de veinticuatro horas) como es el caso. La propia actora expresó en sus declaraciones que “se resuelve adherirnos a la medida, entregarle a Gadea la llave de todos los módulos, se le explica y se le pregunta que más necesita, el que queda al frente del Centro, y nos retiramos” . Si bien, más tarde la actora volvió a entrar al Centro y realizó determinadas acciones, más adelante indicó que se retiró del servicio y que no creía que quedara alguien en función de guardia gremial. Ante esta situación, en que había quedado el Centro, sin atención de sus funcionarios, los adolescentes tuvieron que ser trasladados a otro Centro. Ese traslado lo hizo la Guardia Republicana, sin que hubiese funcionarios del SIRPA presentes. En este se lesionó a varios jóvenes, por lo que el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno dictó la sentencia Nº 135/2017, de 19 de diciembre de 2017, en la cual señaló este hecho (de falta de funcionarios del INISA o del SIRPA en el traslado) como una grave omisión. Además, se señalaron otras omisiones al debido cuidado de custodia a los jóvenes en lo que respecta a actos anteriores a dicho traslado, tales como dejarlos sin ninguna asistencia, vigilancia y sin alimento durante horas, extremo que derivara en la situación de violencia que los mismos protagonizaran. En cuanto a la proporcionalidad de la sanción, la funcionaria Marina Guerrero, era Directora de Programa en funciones encargadas y por ende funcionaria de confianza de la Institución, sujeta al régimen de dedicación total, con obligaciones impuestas por Ley que la asimilan a un régimen de “a la orden”. Sus funciones, que, para decirlo en un lenguaje coloquial, era “Directora de Directores” , meritan el quantum impuesto. La finalidad de la sanción fue, pues, doble: correctiva y ejemplarizante. En suma, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto (fs. 13 a 18 vto.). III) Por decreto No. 387/2020 (fs. 26) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 28. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 31 - 40 y fs. 48 - 52 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 186/2021 y aconsejó acoger la demanda declarando la nulidad del acto impugnado (fs. 55 a 59 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 61). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 002/019, se emitió el 2 de enero de 2019 (fs. 1501 a 1504, pieza 7, A.A.) y se notificó a la actora el 10 de enero de 2019 (fs. 1553, pieza 7, A.A.). El 8 de febrero de 2019, interpuso los recursos de revocación y anulación en subsidio (fs. 1572 a 1576, pieza 7, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 3 de setiembre de 2019. La demanda se interpuso el 1º de noviembre de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 19). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las presentes actuaciones se remonta a los procedimientos administrativos disciplinarios incoados a una serie de funcionarios del INAU-SIRPA (antes de la creación del INISA), por los hechos acaecidos en el Centro de Ingreso, Estudio Diagnóstico y Derivación (CIEDD) los días 22 y 23 de agosto de 2015, sus consecuencias y derivaciones. El día 22 de agosto de 2015, el Sindicato del INAU decretó un paro de actividades a raíz del procesamiento judicial de varios de sus integrantes acusados de torturar a jóvenes internados en un hecho que adquirió pública notoriedad en aquel momento. En virtud de lo expuesto, se decidió un retiro de funciones sobre las 18 horas y que aquellos funcionarios que ingresaban a trabajar en el turno de las 19 horas, no lo hiciesen. Es así que, ante la ausencia total de funcionarios, los adolescentes internados en el CIEDD se amotinaron reclamando por la falta de atención en materia alimentaria y de medicamentos, razón por la cual fueron trasladados al Centro de Privación de Libertad (CEPRILI), por efectivos de la Guardia Republicana, sin la presencia de funcionarios del INAU, y en cuyo trayecto fueron sometidos a golpizas por parte de los efectivos policiales (fs. 43 a 97, pieza 1, A.A.). Toda esta situación motivó la instrucción de una investigación administrativa que se dispuso mediante la Resolución Nº 667/015, de 2 de octubre de 2015, dictada por la Comisión Delegada INAU-SIRPA (fs. 173 a 174, pieza 1, A.A). Dicha investigación concluyó -en lo que interesa a este proceso- que: “De la prueba recabada surge que los jóvenes alojados en el módulo E del CIEDD el día 22 de agosto de 2015 se amotinaron , debido a que pasaron varias horas sin recibir atención . Luego de reiterados reclamos comenzaron a romper los candados de las celdas y a salir de ellas, reclamaban comida, medicación y fuego para fumar. Constituye éste un hecho irregular grave, siendo la alimentación una necesidad básica al igual que la medicación, agravado por la situación de privación de libertad que genera un grado mucho mayor de dependencia de los funcionarios para poder satisfacer todas sus necesidades. A las necesidades básicas insatisfechas se suma el factor psicológico de los jóvenes que estando encerrados, perciben que no habían funcionarios para atenderlos, debiendo situarnos en que el cotidiano de todos los Centros del SIRPA los funcionarios deben estar siempre presentes en los módulos (u otros espacios) acompañando permanentemente a los internos . Esta situación en la que los jóvenes se sienten abandonados aumenta su ansiedad provocando desesperación en el encierro. (…) De la prueba testimonial surge que todos los funcionarios presentes en el CIEDD, el 22 de agosto de 2015, se retiraron del Centro en cumplimiento de una huelga con entrega de llaves que fue resuelta ese mismo día por Plenario Nacional de Delegados y Asamblea de SIRPA del SUINAU. Los educadores y personal de cocina se retiraron a las 18.30 hs haciendo entrega de las llaves a la Dirección quien las recibió y aproximadamente una hora más tarde conjuntamente con la Directora del PIEDD también hicieron entrega de llaves al representante de la Comisión Delegada Sr. Luis Alberto Gadea. Tanto educadores como el equipo de Dirección allí presentes y la directora del PIEDD incumplieron el art. VII del Convenio sobre Reglamentación del Ejercicio de la Actividad Gremial en cuanto a que en un primer momento se retiraron los educadores sin dejar guardia gremial en el servicio y seguidamente lo hicieron el equipo de Dirección y la Directora del PIEDD también sin dejar guardia gremial . Constituyendo éste un hecho irregular grave y aun teniendo en cuenta el número de internos del Centro, el cual era de aproximadamente 100 jóvenes.” (véase el informe de la instructora, Dra. Macarena Goncalves , de 7 de marzo de 2016, a fs. 391 y 397, pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). En ese contexto, sugirió el inicio de sumario administrativo con separación del cargo -entre otros- para las funcionarias Marina Guerrero (actora), Natalia Planells, Ileana Benito y Alejandra Correa las cuales conformaban el equipo de Dirección del CIEDD, por incumplimiento del Convenio sobre Reglamentación del Ejercicio de la Actividad Gremial al entregar las llaves del CIEDD sin asegurar una Guardia Gremial, omisión a los deberes del cargo , al no haber acompañado el traslado de los adolescentes a otro Centro e incumplimiento del Decreto de esencialidad del servicio en mérito a que a la hora que se hizo el traslado (después de las 00.00) este ya estaba vigente y las funcionarias no acompañaron a los menores en su traslado (véase el informe de mención citado anteriormente, de fs. 401 a 402, pieza 2, A.A.). Respecto al inicio de sumario administrativo por la presunta responsabilidad que le cabría al Equipo de Dirección, el punto fue compartido por el Director (Encargado) de la Unidad Sumarios del SIRPA, Dr. Daniel Díaz, en su informe de 4 de abril de 2016 (fs. 404 a 412, pieza 2, A.A.). El 27 de junio de 2016, la Directora del Departamento Jurídico del SIRPA, Dra. Andrea Caffiro, compartió el análisis fáctico efectuado y la instrucción de sumarios administrativos a los funcionarios involucrados; pero dado que su cantidad podría afectar el normal funcionamiento del servicio, sugirió que estos se dispusieran sin separación del cargo, ni retención de haberes (fs. 419 a 422, pieza 2, A.A.). Por Resolución N° 135/016, de fecha 30 de junio de 2016, el Directorio del INISA resolvió la instrucción de sumario administrativo sin separación del cargo, ni retención de haberes a la accionante y a otros funcionarios (fs. 433 a 435, pieza 2, A.A.). La actora fue notificada del inicio del sumario el 15 de agosto de 2016 (fs. 468, pieza 3, A.A.). Tras una reunión del 28 de diciembre de 2016, entre el Sindicato del INAU y el Directorio del INISA en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se acordó revocar la resolución de fecha 30 de junio de 2016, que dispuso la realización de sumarios y dictar una nueva que se centre en determinar las responsabilidades individuales de los funcionarios implicados en los hechos y se aclare que su propósito es no vulnerar el ejercicio de la libertad sindical, ni el derecho de huelga (fs. 756 a 757, pieza 4, A.A.). Es así que, se dictó por parte del Directorio del INISA la Resolución Nº 061/017, de 9 de febrero de 2017, por la cual se revocó la anterior Resolución Nº 135/016 y se resolvió el inicio de sumario administrativo a un grupo acotado de funcionarios –entre los que se encontraba la accionante-, sin separación del cargo, ni retención de haberes (fs. 767 a 769, pieza 4, A.A.). De esta manera, la instructora sumariante volvió a notificar el inicio de sumario a la actora el 17 de marzo de 2017 (fs. 802, pieza 4, A.A.). En el decurso del procedimiento se diligenció abundante prueba testimonial (fs. 866 y siguientes, piezas 4 y 5, A.A.), entre la que se encuentra la declaración de la sumariada accionante (fs. 984 a 987, pieza 5, A.A.), Directora del Programa de Ingreso, Estudio, Diagnóstico y Derivación (PIEDD). En su declaración, básicamente afirmó que, si bien no hubo guardia gremial, hubo una especie de tal, en la que se desempeñó el Equipo de Dirección y con respecto al traslado de los menores, ella no tuvo nada que ver agregando que el resto de los jóvenes de los otros módulos “no sufrieron ningún tipo de problemas, lo único, hubo un atraso en el horario de la cena, no hubo jóvenes lesionados ni ningún acto que pusiera en riesgo a los adolescentes.” (fs. 986 a 987, pieza 5, A.A.). El 12 de junio de 2017, la instructora sumariante Paola Muñoz emitió su informe circunstanciado (fs. 1088 a 1105, piezas 5 a 6, A.A.), en el cual concluye respecto a la hoy accionante que “si bien no era encargada del Centro, cumplía función de directora de Programa, quien interviniendo en la situación se pliega a la medida, en conjunto con la dirección del Centro, dejándolo desprovisto de guardia que participara activamente en el rol de toma de decisiones y articulación de las restantes autoridades del organismo, omitiendo cumplir con los deberes de inherentes a su función”, sugiriendo la imposición de una suspensión de dos meses en el ejercicio de sus funciones (fs. 1105, pieza 6, A.A.) (la negrilla no está en el original). Se procedió a conferir vista a la sumariada (fs. 1173, pieza 6, A.A.), quien la evacuó presentando descargos en los que concluyó que no existió responsabilidad administrativa alguna y solicitó el archivo de las actuaciones (fs. 1179 a 1190, pieza 6, A.A.). El 7 de diciembre de 2017, la informante de la Unidad Sumarios aconsejó se dispusiera una ampliación sumarial (fs. 1197 a 1198, pieza 6, A.A.), la cual se dispuso por Resolución del Directorio del INISA Nº 034/018 de 12 de enero de 2018, por el término de 30 días (fs. 1203 a 1204, pieza 6, A.A.). En la instrucción de la ampliación sumarial se tomaron nuevas declaraciones a cinco testigos propuestos (fs. 1317 a 1324, pieza 6, A.A.). Seguidamente, se expide la nueva instructora sumariante, María Victoria García (fs. 1364 a 1372, piezas 6 a 7, A.A.) concluyendo que respecto a la sumariada accionante se mantuviera lo informado por la funcionaria Paola Muñoz y se le aplicara “una suspensión de dos meses en el ejercicio de sus funciones, quien cumplía función de directora de Programa, quien intervino en la situación se pliega a la medida, en conjunto con la dirección del Centro, dejándolo desprovisto de guardia que participara activamente en el rol de toma de decisiones y articulación, omitiendo cumplir con los deberes inherentes a su función.” (fs. 1371, pieza 7, A.A.) (la negrilla no está en el original). El 14 de noviembre de 2018, se confirió nueva vista a la actora (fs. 1425, pieza 7, A.A.). El 21 de diciembre de 2018, la Unidad de Sumarios del SIRPA compartió la sanción propuesta de dos meses de suspensión a su Directora (Sra. Natalia Planells) y a la Directora de Programa (la actora, Sra. Marina Guerrero) (fs. 1444 a 1451, pieza 7, A.A.). A posteriori se pronunció la Directora del Departamento Jurídico del SIRPA, Dra. Andrea Caffiro, quien elaboró un informe (fs. 1477 a 1497, pieza 7, A.A.) en el cual imputó a las funcionarias integrantes del equipo de Dirección “por retirarse del Centro sin establecer guardia gremial y no acompañar a los adolescentes que fueron trasladados al ex Centro Puertas” y compartió la sugerencia de sanción de suspensión de dos meses para la accionante (fs. 1497, pieza 7, A.A.) (la negrilla no está en el original). Finalmente, la Presidencia Interina del Directorio del INISA procedió al dictado del acto sancionatorio que se enjuicia en los presentes obrados, que recalcó que “la Sra. Marina GUERRERO, siendo Directora del Programa en ese momento se adhirió a la huelga y solo realiza las acciones que avala la dirigencia sindical” (fs. 1502, Considerando VI), pieza 7, A.A.) (la negrilla no está en el original). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de apartarse del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 55 a 59) y se pronunciará por la confirmación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, procede analizar el agravio de forma que articuló la demandante en virtud de la incidencia que podría tener sobre el fondo del asunto. Al respecto, sostuvo que el acto atacado se dictó en violación al debido proceso administrativo ya que no pudo controlar el diligenciamiento de la prueba testimonial que obra en el expediente administrativo y fundamentó la decisión de la Administración. Este derecho a controlar la prueba, que incluye a la prueba de oficio, no se respetó. Con carácter general, el Tribunal ha sostenido sistemáticamente que existe el derecho a controlar el diligenciamiento de la prueba de cargo con asistencia letrada, durante todo el procedimiento sumarial, precisando que ello forma parte del derecho al debido proceso y las restricciones a su ejercicio suponen una afectación a las garantías de defensa ( sentencias Nos. 574/2012, 142/2013, 265/2013, 367/2014, 366/2016, 188/2017, 341/2017, 499/2017, 955/2017, 380/2018, 445/2018, 660/2018, 416/2019, 605/2019, 632/2019, 789/2019, 110/2020, 72/2020, 117/2020, 221/2020 y 375/2021, entre otras). Ahora bien, de la simple compulsa de autos emerge con absoluta claridad que la actora fue notificada y con suficiente antelación de las distintas instancias de diligenciamiento de prueba testimonial (véanse en este sentido las constancias de notificaciones obrantes a fojas 468, pieza 3, a fs. 802, 827 a 828 y 847 a 848, pieza 4 y a fs. 949 a 950, pieza 5, A.A.). En este sentido, debe repararse que desde el comienzo del procedimiento sumarial la instructora aclaró que notificaría a los funcionarios sumariados de cada diligenciamiento de prueba a los efectos de su control por parte de estos , “De acuerdo a lo establecido en el artículo 201 del decreto 500/991 el funcionario sumariado podrá recibir asistencia letrada en su declaración, y dicho letrado debidamente acreditado en el expediente podrá a su vez, participar en cada diligenciamiento a realizarse salvo las declaraciones de adolescentes.” (fs. 468, pieza 3, A.A. y 802, pieza 4, A.A.). Y todo ello se realizó puntualmente en cada una de las instancias de toma de declaraciones de los involucrados (fs. 827 a 828 y 847 a 848, pieza 4 y fs. 949 a 950, pieza 5, A.A.). Lo mismo ocurrió en la etapa de ampliación sumarial con la debida notificación al actual letrado patrocinante de la actora Dr. Juan Raúl Williman, del diligenciamiento del ofertorio testimonial a recabar (fs. 1355 a 1356, pieza 6, A.A.). De modo que, la sumariada y su letrado estuvieron al tanto del día y la hora en que se recabarían las declaraciones testimoniales y perfectamente pudieron comparecer a los efectos de su control, por lo que el agravio en cuestión no puede prosperar. IV) En cuanto al aspecto sustancial, ha de advertirse en primer lugar que no resulta de recibo el planteo por el cual se alega que no existió incumplimiento porque la actora no fue notificada formalmente del Decreto que dispuso la esencialidad de los servicios y que para que el mismo se configurara se la tendría que haber intimado. Ello no es así, desde que la propia accionante reconoció en su primera declaración que estaba al tanto del hecho en cuanto relató que “según lo que me dice Gadea ya se había votado la esencialidad . Yo hablo con Joselo López, le pregunto cómo es el acuerdo porque estaba el sindicato y la comisión delegada acordando en el MTSS , él me dice que sí que cuando nosotras digamos que están las condiciones dadas para que ingresen los funcionarios después de la requisa que avisemos que están prontos para entrar” (fs. 266, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Con tales entendimientos, no parece razonable que esta pretenda desconocer que estaba en pleno conocimiento del Decreto de esencialidad dispuesto por el Poder Ejecutivo, lo que sabía de primera mano por haberlo hablado con el representante de la Comisión Delegada y asesor de seguridad del SIRPA, Luis Alberto Gadea, y por haberlo consultado luego con el Presidente del SUINAU, Sr. José Lorenzo López. Semejante argumentación implicaría un excesivo formalismo que no puede emplearse para desconocer la realidad de la que dio cuenta la propia demandante en su testimonio durante la instrucción de la investigación. Por otro lado, el reproche de la Administración no apuntó a la presunta responsabilidad del órgano colectivo, ni tampoco supuso su traslado a las personas físicas ajenas a la voluntad de este, cuestión que fue específicamente planteada y acordada en la reunión que se mantuvo con el Sindicato del INAU en el MTSS el 28 de diciembre de 2016 (fs. 756 a 757, pieza 4, A.A.) y se vio plasmada en la Resolución del Directorio del INISA Nº 061/017, de 9 de febrero de 2017, por la cual se revocó la anterior Resolución Nº 135/016 (fs. 767 a 769, pieza 4, A.A.). Por el contrario, de lo que se trató fue de determinar la responsabilidad individual de cada uno de los funcionarios implicados y fue por dichos motivos que se sancionó a la actora, en función de las omisiones en que incurrió como Directora del Programa PIEDD. En este sentido, el Tribunal considera que el acto sancionatorio se encuentra plenamente justificado en tanto a la accionante, como Directora de Programa, es decir, jerarquía administrativa, le cabía la responsabilidad funcional de instrumentar las medidas necesarias imprescindibles para el mantenimiento esencial del Servicio en el marco de un conflicto sindical, mediante la “guardia gremial” prevista en la Cláusula VII, del Convenio sobre Reglamentación del Ejercicio de la Actividad Gremial suscrito entre el Sindicato del INAU (SUINAU) y el entonces Directorio del INAU en enero de 2014 (fs. 359 a 363, pieza 2, A.A.) y/o la permanencia “in situ” y en todo momento del Equipo de Dirección del Establecimiento. Esto no implica de modo alguno el desconocimiento de los derechos sindicales o el derecho de huelga de la compareciente. Tiene todo el derecho del mundo a realizar los paros y huelgas que determine el sindicato al que pertenece, pero con un obrar diligente en el cumplimiento de sus deberes funcionales como jerarquía administrativa, en tanto Directora de Programa, de aseguramiento de un funcionamiento esencial del Servicio; cosa que no se cumplió por lapsos prolongados, produjo un amotinamiento de parte de los adolescentes internados y su posterior conducción a otro Centro, sin presencia de funcionarios del INISA y con golpizas efectuadas por parte de los funcionarios policiales encargados del operativo. La inculpada, en su doble condición de miembro del Sindicato en conflicto y a su vez como integrante principal del Equipo de Dirección del Establecimiento en tanto jerarca administrativa (Directora del Programa PIEDD), pudo y debió adoptar las medidas necesarias para el mantenimiento o continuidad del Servicio en el marco del conflicto gremial desatado. Y evidentemente, a partir de la declaratoria de esencialidad del servicio dispuesta por el Poder Ejecutivo de la que tomó conocimiento a través del representante de la Comisión Delegada y asesor de seguridad del SIRPA, Luis Alberto Gadea, la actora estaba en condiciones de reintegrarse a sus actividades en el marco de lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley No. 13.720 y no limitarse a colaborar con determinadas tareas puntuales durante la requisa. En efecto, con la declaración de esencialidad conocida por la actora, el ejercicio del derecho de huelga cede ante el deber funcional de asistencia al trabajo y su incumplimiento amerita la imposición de las sanciones correspondientes. Sobre el alcance conceptual de los “Servicios esenciales”, corresponde remitirse a las citas doctrinarias consignadas en la sentencia No. 1001/2011 , en la que se sostuvo: “El ejercicio del derecho constitucional de la huelga puede traer aparejado, de considerarse que con su empleo se afectan bienes jurídicos fundamentales como la vida, la salud o la seguridad de los habitantes, que se establezcan por medio de la legislación interna limitaciones mínimas en su ejercicio, en el sentido de armonizarlo con la existencia de otros derechos y tutelar de esta forma el ejercicio de éstos , que son también de raigambre constitucional y todos ellos consagrados como fundamentales en las respectivas constituciones de los diferentes Estados (Cf. Javier, Juvenal M. en “Algunos apuntes sobre la declaratoria de esencialidad de los servicios públicos en el Uruguay”); aludiendo concretamente al tema que nos convoca, expresa este autor: Digamos como corolario de esta somera introducción que el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. al analizar las denuncias que llegan a su consideración y en función de las decisiones o dictámenes que ha emitido acerca de las mismas, ha considerado que, en líneas esenciales, son Servicios Esenciales, respetando por supuesto las particularidades de cada país, el sector hospitalario, los controladores del tráfico aéreo, el suministro de agua y de electricidad así como el servicio telefónico” (Cf. Javier Juvenal, ob. cit. ps. 119-120). En cuanto a la limitación del derecho de huelga, el propio Américo Plá Rodríguez señala que “no hay ningún derecho por respetable que sea que no tenga límites” (Curso de Derecho Laboral, Tomo IV, vol. II p. 59) y citando a Calamandrei escribe: “El Derecho es por su naturaleza fijación de límites y por consecuencia, desde el momento en que la huelga ha aceptado convertirse en derecho, significa necesariamente aceptar condiciones y restricciones de ejercicio que si no vienen establecidas por la ley, deben inevitablemente ser trazadas, tarde o temprano por la Jurisprudencia”. Por lo que incluso este autor italiano (Calamandrei) señala que la limitación del derecho no proviene únicamente de la ley, sino que hay límites naturales o intrínsecos a este derecho que, por otra parte, está consagrado en el art. 57 de la Constitución” que se consideran parte integrante del presente fallo” (la negrilla no está en el original) (NB: la cita completa al trabajo del Dr. Juvenal M. Javier es la siguiente: Juvenal M. Javier, “Algunos apuntes sobre la declaratoria de esencialidad de los servicios públicos en el Uruguay”, en Revista de Derecho Público Nº 20, de 1º de enero de 2001, p. 119 a 120). El punto también fue abordado por Ermida Uriarte en su clásico trabajo en el tema: “en todo sistema de solución de conflictos del trabajo en los servicios esenciales, el problema fundamental radica en que forzosamente su finalidad es evitar una interrupción prolongada -y en algunos casos cualquier interrupción- de ciertas actividades, lo que inevitablemente implica la introducción de algún límite al ejercicio del derecho de huelga. Se trata, pues, de establecer un equilibrio entre el interés general y los derechos de las partes en conflicto” (Cf. Oscar Ermida Uriarte, “La huelga en los servicios esenciales”, Instituto del Derecho del Trabajo, Montevideo, 2001, http://www.rau.edu.uy/universidad/inst_derecho_del_trabajo/huelgaservesc enciales.htm) ( sentencia Nº 516/2011 ) (la negrilla no está en el original) (véase también “La Huelga en los servicios esenciales” del mismo autor en Revista Derecho Laboral, Nº 211, 1º de enero de 2003, p. 517). Pues bien, en el casus la conducta de la accionante, en su condición de Directora del Programa PIEDD, se limitó a plegarse a la medida gremial, permaneciendo en una actitud pasiva y distante (en su vehículo, afuera), circunscribiendo su colaboración a determinados aspectos muy puntuales (entrega de llaves y participación en la requisa) avalados por la dirigencia sindical, sin haber adoptado las medidas necesarias para el mantenimiento o continuidad del Servicio. De estos extremos resultan particularmente ilustrativas las declaraciones del Sr. Luis Alberto Gadea, quien dio cuenta de la escasa colaboración que recibió. Así, en su primera declaración expresó: “7 y media de la noche la directora nacional de programas Marina Guerrero me comunica telefónicamente que el personal estaba en huelga y que abandonaban el centro, me dirijo al lugar cuando llego me entrega y las llaves y se retira del centro junto a la directora y sub - directoras ” (fs. 251, pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). En tanto, en su segunda deposición precisó: “el equipo de Dirección ingresó 2 o 3 veces para auxiliarme con el tema de las llaves, ingresaban, apoyaban en alguna cosa concreta y se retiraban (…) (…) (…) la condición era que se hiciera la requisa y una vez culminada la requisa ingresaban al Centro y se quedaron ahí dentro brindando algo de apoyo con el tema de las llaves , básicamente eso” (fs. 996, pieza 5, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar sentido, la accionante manifestó en su segunda declaración que: “(…) llega la policía y consultamos con las directoras y se resuelve adherirnos a la medida , entregarle a Gadea la llave de todos los módulos, se le explica y se le pregunta que más necesita , el queda al frente del Centro y nos retiramos . Le digo a Gadea que estoy afuera que cualquier cosa me llame y me quedo en mi vehículo en la puerta . Habrán pasado 10 minutos que me llama Gadea y me dice que habló con Joselo López y que yo entraría en representación del sindicato con quien decidiera para ver que estuviera todo bien para que después ingresaran los funcionarios. Llamo a Joselo López, le pregunto, me dice que sí y me dice que entre y que lo que tenemos que fijarnos es que se haga una requisa mientras ellos están en las negociaciones cosa de que no haya nada que pueda lastimar a los funcionarios (…)” (fs. 985, pieza 5, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Así las cosas, el Tribunal considera que la Administración demandada ha realizado en el sub- examine una correcta subsunción de la plataforma fáctica verificada dentro del esquema normativo aplicable a la conducta funcional individual de la accionante. En tal sentido el Tribunal exige que “exista una conexión lógica entre el entorno fáctico del acto sancionatorio y el fin perseguido en aras del servicio involucrado …” (sentencia No. 481/2008, entre otras) (la negrilla no está en el original). V) En último término, resta por analizar la desproporción de la sanción , aspecto sobre el cual el Colegiado no repara que la medida de suspensión de tareas por el término de dos meses con la consecuente pérdida de haberes impuesta (fs. 1501 a 1504, pieza 7, A.A.) se revele como ilegal, arbitraria, o irrazonable, de manera tal que habilite a examinar y controlar la entidad de la sanción (Cf. Rubén Dapkevicius, “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria” , Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, p. 97 a 105; Augusto Durán Martínez, “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, p. 134; Ariel Gianola Mantegani, “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta” , RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, p. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, p. 150 a 152; Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, p. 49 a 78 y Cristina Vázquez, “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” , en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda, Montevideo, circa 1989, p. 25 y siguientes). Como es sabido, la elección de la reprimenda resulta, en principio, de resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder ( sentencias No. 470/1987, 99/1989, 282/1989, 667/1990, 212/1992, 400/1992, 253/1993, 607/1993, 1039/1993, 224/1994, 474/1994, 1041/1994, 322/2016, 336/2017, 333/2019, 601/2019, 99/2020, 325/2020, 691/2020 y 117/2021, entre otras), lo que ciertamente no se verifica en el sub - judice. En lo que respecta a la condición de funcionaria ejemplar que se alega, señalando que se tiene más de veinticinco años ejerciendo un cargo profesional con altas calificaciones, sin sanciones ni deméritos, se trata de circunstancias que no enervan la gravedad de la falta que se le atribuyó, sobre todo teniendo en cuenta su condición de Directora del Programa PIEDD e integrante del Equipo de Dirección, en un Centro (CIEDD), que, por definición, debía funcionar regularmente durante las veinticuatro horas del día. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución. FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).