Sentencia Definitiva N° 880/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de noviembre de 2000. No. 880 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROJO DOMÍNGUEZ, ANDREA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de nulidad” (No. 255/98). RESULTANDO : I) Comparece la actora a fs. 1 promoviendo acción de nulidad contra la resolución del Directorio de la Administración Nacional de Correos No. 492/97, de 9 de abril de 1997, por la cual se le aplicó una multa de 20 veces los portes postales en 422 envíos y una multa complementaria de 50 UR. Se agravia del acto impugnado porque según sus afirmaciones el establecimiento de sanciones administrativas de carácter pecuniario, sin ley habilitante, inficiona al acto administrativo de ilegalidad, demostrando que es contrario a derecho. Aclara que la permisaria postal es la compareciente, sin embargo, el acto lesivo es dictado contra CORBANK, nombre fantasía DE LA EMPRESA UNIPERSONAL. Afirma, que el control sobre las permisarias privadas correspondía a la Dirección Nacional de Correos y que la actual, la Administración Nacional de Correos no “heredó” dichas potestades de su antecesora, pues ello implicaría contrariar el principio de especialidad de las personas públicas (art. 190 de la Constitución de la República). Al Directorio se le otorgan las potestades de control sobre “los servicios a su cargo” y la actividad de las permisarias postales no lo está; menos aún la potestad de aplicar las multas. Por lo que estos actos se encuentran viciados de nulidad por incompetencia, calificándolos como “nulos e insanables”. No siendo aplicable el decreto 197/92. Afirma, que si el legislador, no previó la transferencia de la competencia reguladora y punitiva a la Administración Nacional de Correos; ni se las concedió en forma expresa la carta orgánica, ésta, no dispone de dichas competencias, lo que invalida de ilegitimidad el acto impugnado. Por otra parte la A.N.C. no se encuentra autorizada para dictar instrucciones de carácter general en relación a la percepción, cobro y fiscalización del porte postal mensajerías, careciendo de base legal para exigir la inmediatez de la aplicación del porte postal al envío. Tampoco se han tenido en cuenta las circunstancias concretas, ya que los envíos inspeccionados se encontraban en el domicilio de la Empresa, para ser doblados, ensobrados y luego etiquetados. En cuanto a la calificación de reincidencia, LA ACCIONANTE FUE APERCIBIDA y OBSERVADA en otra oportunidad, no constatándose la existencia de envíos sin porte postal. El decreto 197/92 distingue entre ambas infracciones; por lo que es un error categorizar la conducta de la compareciente como reincidente, lo que tiene consecuencias indudables en la graduación de la sanción aplicada. II) Conferido el correspondiente traslado, es evacuado por la demandada a fs. 18, manifestando: que la omisión de la permisaria se encuadra en las obligaciones previstas en el literal b de los arts. 8 y 14 del decreto 197/92. Afirma, que la adhesión del porte postal obligatorio debe ser previo e inmediato a los envíos recibidos, pero siempre en forma tal que no haya ingresado al proceso postal en cualquiera de las etapas posteriores. En cuanto a las potestades punitivas de la A.N.C., entiende que los arts. 18 y 22 de la Ley 16.736 que convierten a la Dirección Nacional de Correos en un Servicio Descentralizado Comercial, no son derogatorias de la normativa anterior que regula los Servicios que presta el Correo Nacional, y por ende, cuenta con todas las facultades de contralor y sancionatorias sobre las permisarias. III) Abierta la causa a prueba a fs. 23, se certificó la que luce agregada a fs. 51. Alegaron las partes por su orden, el actor a fs. 53/57vto. y la demandada a fs. 60/78. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 1223/99, glosado a fs. 81), se citó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma; y CONSIDERANDO : I- En lo formal, se concuerda con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se agotó correctamente la vía administrativa y que la acción de nulidad ha sido deducida en tiempo y forma. Sólo cabe agregar que el error administrativo que señaló la aquí actora en cuanto a la identificación del sujeto pasivo (fs. 1 vta. num. 3), si bien es exacto porque en el acto cuestionado se menciona a “...la Permisaria No. 248, Corbank Ltda. ...” (A.A. fs. 21), debe entenderse totalmente superado por las actuaciones posteriores de las cuales surgen sin dudas que la titular del permiso No. 248 lo es personalmente la aquí actora (A.A., informe de fs. 19, que remite a la renovación del permiso con fecha 2/enero/96, y en cuyo “Vistos” se alude a “Corbank (Andrea Rojo)”. Lo cual la legitimó para asumir la calidad de sujeto pasivo al recurrir en la etapa administrativa y la legitima asimismo para accionar en esta vía anulatoria. Pero sin que aquel error inicial, tenga incidencia alguna como causa de nulidad del acto. II- En lo sustancial, el Tribunal, como ya lo ha hecho en varios casos similares (Sents. Nos. 185/00, 273/00 y 305/00, entre otras) entiende que el acto cuestionado es arreglado a derecho y corresponde sea confirmado. III- La impugnación de nulidad se fundó aquí en la incompetencia de la Administración Nacional de Correos para dictar el acto sancionatorio, y subsidiariamente en la inexistencia de infracción alguna. Y controvirtiéndose especialmente la competencia de la demandada para dictar instrucciones de carácter general obligatorias para los permisarios, así como la legalidad de las resoluciones que interpretaron y/o definieron el concepto de “inmediatez” para la aplicación del porte postal, la calificación de reincidente en que se fundó la sanción complementaria, y la proporcionalidad entre la conducta imputada y la sanción. IV- Ninguno de tales argumentos justifican la anulación que se pretende. En lo referido a la legalidad, y competencia para la aplicación de sanciones a los permisarios, este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse in extenso, cuando por uno de ellos (Prosegur S.A.) se cuestionara esa misma competencia de la anterior Dirección Nacional de Correos. Concluyéndose que la misma estaba facultada para ello, y que el decreto No. 197/92 constituía una reglamentación de los arts. 379 a 381 y 396 de la ley No. 16.170, estando restablecida y vigente la norma creadora del porte postal, así como la prohibición del ejercicio de cualquier servicio postal por los permisarios sin haber pagado el porte postal respectivo, arts. 2, 3 y 4 de la ley No. 5.356 del 16/dic/915 (véase Sentencia No. 1/998, cuyos fundamentos se tendrán aquí por reproducidos). En el caso, se cuestiona ahora la misma competencia, pero respecto de la Administración Nacional de Correos. El Tribunal, por los fundamentos en detalle expuestos por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo -que se comparten-, así como por los expresados en las citadas sentencias No. 273 y 305/00 que se tendrán aquí por reproducidos, estima que se puede afirmar rotundamente, que la Administración Nacional de Correos mantiene íntegra la misma competencia, en su carácter de sucesora de la ex Dirección Nacional de Correos. Y eso por lo menos hasta que se cumpla con la previsión del art. 746 de la ley No. 16.736, o sea integración de la Comisión Asesora, con el cometido de informar sobre la aplicación de la política postal, y elaboración de un anteproyecto de ley regulatorio de los servicios postales, que contemple la separación de competencias entre el organismo regulador de todos los servicios postales que deberá crearse, y la Administración Nacional de Correos. En tal sentido, esa competencia incluye tanto el contralor de los permisarios postales, como el dictado de instrucciones de carácter general obligatorias para aquéllos, como la posibilidad de imponer las sanciones correspondientes. Por lo cual se desestima esta primera invocada causal de nulidad. V- En cuanto a la existencia misma de infracción, no son de recibo los agravios de la actora. Por acta levantada y suscrita el día 31/enero/97, a las 12.15 hrs., se constató -en lo que aquí interesa- la existencia de 422 envíos en el área operativa, con remitos colocados y sin el porte postal correspondiente (A.A. fs. 8 y 9). En la etapa administrativa la empresa invocó que si bien la observación era correcta, se trató de un hecho aislado y excepcional, por no disponer en ese momento de los timbres, los que fueron adquiridos ese mismo día luego de cobrado un cheque después de las 13 hrs.. Y agregó que pese a que no se contaba con los timbres, igualmente se comenzó con las tareas de preparación “...dado que el porte postal es lo último que se le adjunta a cada envío” (A.A., fs. 10-11). Dada la fecha del evento, vigente la R. de D. No. 015/96 del 14/oct/96, cuyo numeral 3o. definió el concepto de “inmediatez” a los efectos del art. 8, lit. b, del decreto No. 197/92, lo anterior significó lisa y llanamente la admisión de la infracción cometida, puesto que la permisaria no cumplió con la obligación de la imposición del porte postal en forma previa al ingreso del envío al proceso postal. Y no sólo porque en el caso concreto carecía en ese momento de los timbres respectivos, sino porque en forma expresa manifiesta que usualmente recién aplicaba el porte postal como última etapa del proceso postal, o sea en franca violación de lo exigido por el reglamento. VI- Es de rechazo el argumento de la actora en cuanto pretende ausencia de sustento legal para dicha reglamentación, siendo claro a criterio del Tribunal que no existe violación alguna del principio de legalidad (art. 2 del Cód. Tributario). Sino que estamos en el caso frente al ejercicio lícito de las facultades de la Administración para dictar normas generales concernientes a la determinación, percepción y fiscalización de los tributos, dictando “...los reglamentos, disposiciones y resoluciones necesarios para el cumplimiento de la presente ley y el funcionamiento normal y regular de los servicios postales” (art. 3 del C. Tributario; art. 3o., num. 7o. de la ley No. 5.356 del 16/dic/915, arts. 379 a 381 de la ley No. 16.170, art. 8 del decreto No. 197/92, y arts. 746, 747 de la ley No. 16.736, especialmente arts. 5o. lit. L., y 22 de la Carta Orgánica; en el mismo sentido, op. Sayagués Laso, Tratado..., t. I, ed. 1963, pág. 127 No. 70). VII- Es de rechazo también el argumento de la actora, en cuanto pretende que el concepto de “inmediatiez” definido en la citada reglamentación, altera o excede incluso de la obligación prevista en el art. 8/b del decreto No. 197/92. Lo esencial es la obligación de imponer el porte postal al envío “...en forma inmediata...”, y esa inmediatez lo es naturalmente con relación al momento inicial en que se recibe por la permisaria la correspondencia, y por eso mismo la reglamentación impuso que el porte postal debe ser previo a todo inicio de las etapas del proceso postal. La inclusión en el mismo art. 8/b, de la expresión “...percibir del usuario...”, no puede ser entendida como una condición previa para el nacimiento de aquella obligación, porque de ser así se llegaría al absurdo de que los convenios privados sobre la forma de pago del porte postal por el usuario (por ej.: en este caso en que la misma actora afirmó que se trataba de correspondencia de un único usuario, y al cual se le cobraría el porte postal a posteriori), podrían tornarla totalmente inoperante. VIII- Es de rechazo también el argumento de que no existió infracción alguna, porque en realidad no habría existido correspondencia, ya que aún no se habían cerrado los sobres, y cuando la inspección tuvo lugar se estaría únicamente practicando un servicio de doblado, ensobrado y etiquetado. Tales hechos no pueden tenerse por suficientemente probados. Véase que contradicen lo que surge del acto (donde se mencionan 422 envíos con el remito colocado pero sin el porte postal, y otros 10 envíos que sí lo tenían), sin que se haya formulado observación alguna por la permisaria, que firmó tal acta (preguntada si está de acuerdo con la actuación practicada, contestó que sí; y preguntada si desea agregar o enmendar algo a lo declarado contestó que no). Por otro lado, se invocó en la demanda que “...se demostrará por medio de las facturas la prestación de servicios de doblado, ensobrado, etiquetado y transportado de los envíos inspeccionados (fs. 5), y ninguna prueba se produjo en tal sentido. Y en cuanto a los dichos de Germán García, Alejandro y Germán García, Darío (fs. 31 y vta. y 34), ambos son sospechosos por su calidad de dependientes de la demandada. Pero además el primero no es verdadero testigo de lo que constataron los Sres. Inspectores, desde que él mismo admite que no se encontraba dentro de la empresa sino en la calle, y que cuando retornó los Inspectores ya se habían retirado. El segundo tampoco es muy preciso con relación al día exacto en que tuvo lugar lo constatado por dicha acta, limitándose a señalar una forma operativa de carácter general. Y en cuanto al testigo Ramos, Diego Hernán -único que es ajeno a la parte demandada- es más lo que ignora que lo que sabe (fs. 47). IX- Por todo lo cual, no cabe duda que la infracción existió, surge constatada en el acta, y no es admisible que se afirme la ausencia del elemento subjetivo en su configuración (fs. 12vta., num. 5), cuando la propia permisaria al evacuar los descargos no hizo sino reconocer su culpa, sea por omisión y/o por negligencia (A.A. fs. 10-11). X- En cuanto a las sanciones impuestas por el acto impugnado -aquí por mayoría y con discordia del Sr. Ministro Dr. Baldi-, el Tribunal mantiene su posición anterior en cuanto a la existencia de base legal y reglamentaria para las mismas, y conforme a los fundamentos expresados en las Sents. 273 y 305/00, que se tendrán aquí por reproducidos. La objeción adicional de la aquí actora, en cuanto a que la sanción complementaria de 50 U.R. sería ilegal y nula, por desproporcionada y excesiva, ya que no existiría la reincidencia invocada en el acto (demanda fs. 6, num. 14, y alegato fs. 56vta., letra c), no será recibida. En primer lugar, porque la regla es que dentro de las sanciones previstas, éstas “...se graduarán atendiendo a la naturaleza de los hechos comprobados” (art. 12, decreto No. 197/92), por lo cual el margen que tiene la Administración para apreciar discrecionalmente la gravedad de la infracción es amplio. Y aun prescindiendo de la invocada “reincidencia”, la sanción complementaria es escasamente superior al mínimo previsto, y nunca podría sostenerse que es desproporcionada. Y en segundo lugar, porque aún si se admite que al no estar especialmente contemplada la hipótesis de “reincidencia” en el decreto No. 197/92, haya que estar por analogía (art. 16 C. Civil) a los fundamentos del art. 100, inc. 2o., del Cód. Tributario, eso tampoco daría razón a la aquí actora. Las sanciones anteriores impuestas, aún si se admite que tuvieron como origen los hechos afirmados en la demanda (fs. 6, in fine y vta., y A.A. fs. 14), lo fueron también por incumplimiento del decreto No. 197/92, como esta sanción que aquí se cuestiona. O sea que aunque pueda sostenerse que no existió reincidencia específica (una nueva “...infracción del mismo tipo...”), igualmente no puede negarse que existió una reincidencia genérica. Y dicha reincidencia genérica puede ser tenida en cuenta como una circunstancia para graduar la sanción, desde que el invocado art. 100 del C. Tributario no es taxativo sino enunciativo (“...se graduarán teniendo en cuenta, entre otras, las siguientes circunstancias”). Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y los arts. 309 y 310 de la Constitución y 22, 28, y 38 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Confírmase el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi (d.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi : Discorde: Voto por anular parcialmente, sólo en cuanto se impuso una sanción complementaria de multa igual a 50 U.R., por los fundamentos ya expresados en mi discordia en la Sent. No. 273/00, que se tendrán aquí por reproducidos.