Sentencia Definitiva N° 203/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022. No. 203 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GALLO VIGNOLO, MARIO DANIEL con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 22/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 37 y ss., se dirige contra la Resolución No. 17, Acta No. 5407, de fecha 16 de mayo de 2018, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización -en adelante INC- la cual dispuso rescindir el contrato de arrendamiento suscrito oportunamente con el actor, que tiene por objeto la Fracción No. 83 de la Colonia Ros de Oger, inmueble No. 377, respecto del cual se intimara la entrega del predio antes del 30 de junio de 2018 (fs. 89 y 90 A.A.). Inicialmente, la parte actora señaló que la relación contractual de arrendamiento que vincula a ambas partes, se remonta al 26 de marzo de 1984: 30 años de vínculo, plazo durante el cual siempre se lo ha destacado como un ejemplo de productor y excelente cumplidor tanto de las obligaciones dinerarias, en cuanto al pago de la renta, así como también la incorporación de mejoras al predio. Indicó que en la actualidad, por razones ajenas al contrato de arrendamiento, el INC intenta poner fin a una relación arrendaticia de décadas, limitándose a argumentar sin fundamento alguno que se trata de un colono incumplidor, lo que no parece compadecerse con la relación de tantos años. Postuló que en el procedimiento administrativo solicitó el diligenciamiento de prueba documental y testimonial, todo lo cual fue rechazado por la Administración. Sostuvo que la Administración no probó el incumplimiento del requisito de vivienda en la fracción arrendada. Pretender que una persona no reside en tal o cual lugar porque en dos oportunidades puntuales, se concurrió a su eventual residencia y no se lo encontró, es verdaderamente un absurdo, afirmó el demandante. Por su parte, ofreció prueba testimonial y documental (que no se diligenció) para poder demostrarle al INC que sus conclusiones eran equivocadas y que el compareciente residía y reside habitualmente en el predio, más allá de que en dos oportunidades puntuales no se le haya encontrado dentro del mismo, cuando ello es una situación normal y habitual en la zona rural. Señaló que reside en el predio, sin perjuicio de que se desplazaba en algunas oportunidades en la semana a visitar a su actual compañera y sus hijos, ya mayores de edad, y a sus nietos. Relató que después de terminar la tarea habitual, los días jueves al mediodía es común, aunque no siempre, que viaje a Paysandú, en un trayecto que no le insume más de 1 hora, a visitar a su familia, así como a adquirir insumos varios, regresando normalmente al establecimiento los viernes en la noche o en la madrugada del sábado. Al contrario de lo que concluye la Administración, su medio de vida principal no lo constituye su vinculación con la “Barraca Paysandú”, de la que sería socio. No tiene ninguna vinculación comercial y sus hijos son los que están al frente de la misma. Ello no quita que en algunas ocasiones en que ha necesitado llevar algún material de obra para el establecimiento, sus hijos le hayan prestado el camión de la empresa. Consignó que es un colono al que no se le han constatado incumplimientos respecto a las obligaciones impuestas por la normativa legal y reglamentaria que rige la relación arrendaticia con el Instituto. Incluso el manejo del suelo de esta fracción de campo ha sido excelente, no existiendo erosiones y lográndose una conservación y mantenimiento del mismo de manera óptima. Asimismo, destacó el fiel cumplimiento del pago de las rentas anuales. Por último, manifestó que ofreció pruebas en varias oportunidades, las cuales fueron desechadas sin diligenciar, todo lo que vicia de ilicitud el acto impugnado. En definitiva, solicitó se ampare la demanda y se anule el acto en causa. Cabe señalar que, conjuntamente con la petición de anulación del acto, solicitó la suspensión de la ejecución del mismo. Por sentencia No. 432/2019, este Tribunal, con anterior integración, resolvió desestimar la solicitud presentada por el accionante. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Rosina De León -en nombre y representación del Instituto Nacional de Colonización- compareció a fojas 66 y siguientes, contestando la demanda. Indicó que la rescisión del contrato de arrendamiento suscrito con el actor, se dispuso en virtud de constatarse el incumplimiento a lo dispuesto en el literal B del artículo 61 de la Ley No. 11.029, en uso de la potestad rescisoria conferida al ente por el artículo 101 de dicha norma. Señaló que en el presente caso, el INC, en cumplimiento a la Resolución encausada, promovió ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Paysandú de 5° Turno, Juicio de entrega de la cosa contra Mario Gallo Vignolo, a efecto de obtener la libre disponibilidad de la fracción (“Instituto Nacional de Colonización c/Gallo Vignolo, Mario – Entrega de la cosa”; IUE: 304-187/2018). La Administración demandada manifestó que desde el año 2014 vienen efectuándose gestiones tendientes a la regularización del estado de ocupación y explotación de la fracción ocupada por el actor, en mérito de ello, se realizaron en el correr de los años diversas diligencias consistentes en visitas, inspecciones y notificaciones en la fracción, y todas las oficinas actuantes técnicas y administrativas han coincidido en que el señor Gallo no reside en el predio. Asimismo, recalcó que surge de las actuaciones administrativas, que se le otorgaron reiterados plazos y oportunidades para presentar la documentación y un plan de explotación, acorde a los requerimientos técnicos del Ente, así como para que fijara su residencia en el predio, todo a efectos de dar cumplimiento a sus obligaciones como colono. Sin embargo, su incumplimiento respecto a la residencia en la fracción, se ha prolongado a través del tiempo y el mismo se acreditó plenamente por parte de la Administración. Afirmó que en el caso, en virtud de las múltiples visitas e inspecciones realizadas en la fracción de referencia y los sendos informes que lucen en los respectivos expedientes, cabe tener por debidamente acreditada la existencia de incumplimiento por parte del ex colono al literal B del artículo 61 de la Ley No. 11.029 -trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia- lo cual determina que la rescisión del contrato de arrendamiento suscrito con el mismo, estuvo debidamente fundada, en forma ajustada a Derecho, en función de lo preceptuado por el artículo 101 de la citada ley. Concluyó que en los contratos que suscribe el INC, la obligación de residencia en el predio es un elemento definitorio y caracterizante, que tiene como propósito la radicación del colono en el medio rural, así lo impone la ley con total claridad. En cuanto al rechazo de la prueba, señaló que las declaraciones testimoniales ofrecidas fueron desestimadas legítimamente por la accionada, pues no podían erigirse como prueba de descargo contundente que enervara la eficacia probatoria de aquella en la que el Instituto basó la imputación de incumplimiento, y por tanto, la rescisión del contrato de arrendamiento. Entendió que la prueba testimonial constituye un medio probatorio inidóneo para restar eficacia al medio de prueba en que se sustentó la prueba de cargo, basada en hechos constatados directamente por personal administrativo y técnico del Ente, en más de 14 visitas, inspecciones o diligencias de notificación efectuada en la fracción, oportunidad de las cuales no se ubicó al actor. Concluyó que se ha constatado el respectivo incumplimiento de las obligaciones legales y contractuales del ex colono, debiendo admitirse que la rescisión del vínculo contractual con el Señor Gallo resultó plenamente legítima y ajustada a Derecho. Solicitó que, en definitiva, se desestime la demanda. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 80) se produjo la que luce certificada a fs. 195, correspondiendo a la parte actora la de fs. 80 a 188, y a la parte demandada la de fs. 189 a 194. IV) La parte demandada alegó de bien probado de fs. 201 a 206. La parte actora fue declarada en rebeldía. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 167/2021, fs. 215 y ss.) aconsejó acceder a la anulación impetrada. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto impugnado fue notificado el 25 de mayo de 2018 (fs. 3 A.A.). El pretensor interpuso contra el mismo, recurso de revocación el 4 de junio de 2018 (fs. 1 y 2 A.A.). Con fecha 2 de noviembre de 2018, recayó acto confirmatorio ficto. La demanda de nulidad impetrada, fue interpuesta tempestivamente, el 5 de febrero de 2019 (fs. 37 y siguientes). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por Resolución de Directorio No. 19 del acta No. 3622/12, se adjudicó la fracción número 83 de la Colonia Doctor Horacio Rose de Oger, al Señor Mario Daniel Gallo, quien obtuvo el predio en cuestión, en carácter de arrendatario, en el año 1984 (fs. 13 A.A.). El 2 de septiembre 2014, se realizó informe en el marco del proceso de regularización de los estados de ocupación y explotación de las fracciones que componen las colonias del Ente, llevado adelante por la regional oficina de Paysandú (fs. 146 AA). Con fecha 6 de mayo de 2015 la Gerente de la regional Paysandú, informó que el colono reside en la ciudad de Paysandú y que los semovientes en la fracción corresponden a la declaración jurada DICOSE a nombre de su hijo (fs. 191 vto. AA). Por Resolución del Directorio del Ente número 11 acta 5255, de fecha 11 mayo del 2015, otorgó un plazo hasta el 31 de agosto de 2015, para concretar su residencia en el predio y acreditar su titulación respecto a los semovientes que se encuentran en la fracción y presentar plan de explotación con una proyección de 3 años (fs. 155 vto.-156 A.A.). Con fecha 3 de noviembre de 2015 se visita el predio por parte de la Oficina Técnica de la Regional Paysandú entrevistando al actor (fs.159 vto. A.A.). El 2 de marzo de 2016, el Señor Gallo presenta nota en la cual expresa que la declaración jurada de DICOSE saldrá a su nombre a partir de la declaración de ese año. Con respecto al plan de explotación manifestó que continuará con la cría de ganado que es lo que actualmente está haciendo (fs. 161 A.A.). El área de Administración de Colonias eleva las actuaciones al Directorio considerando que cabría otorgar al actor un último plazo hasta el 31 de agosto de 2016, para concretar su residencia en el predio y acreditar la titularidad respecto a los semovientes y presentar el plan de explotación de conformidad. Se dicta Resolución del Directorio No. 33, de fecha 11 mayo 2016, en la cual se le concedió un último plazo hasta el 31 de agosto 2016 para presentar la documentación bajo apercibimiento de iniciar las acciones judiciales pertinentes (fs. 166 A.A.). El 30 de junio de 2016, un funcionario de la regional realizó una visita al predio explotado por el actor, observando que el camino de acceso estaba muy empastado y la portera de ingreso cerrada con candados, adjuntando fotos (fs. 170 vto. y 171 A.A.). El actor presenta documentación consistente en la declaración jurada de DICOSE, constancia de domicilio y constancia de notificación y explotación (172 a 179 vto. A.A.). El 27 de septiembre 2016 se procedió a efectuar una visita en el predio y en esta oportunidad no se encontró al colono y se constató que la portera de ingreso estaba cerrada con cadenas y candado (fs.182 vto. y 183 A.A.). El Área Administración y Control de Colonias y Colonos recomendó rescindir el contrato de arrendamiento y adoptar las medidas judiciales tendientes a obtener la libre disponibilidad del bien y cobro las sumas adeudadas (fs.188 vto. y 189 A.A.). El 15 de agosto de 2017, la Inspección General visitó la fracción de referencia no encontrando persona alguna, y sin señales de residencia del colono en la fracción. Minutos más tarde, al retirarse del predio por el camino vecinal, se encuentran con el señor Gallo quien conducía un camión de una empresa comercial de la ciudad de Paysandú. Con fecha 17 de agosto de 2017, se realizó una nueva inspección en el predio. En esa oportunidad no se encuentra persona alguna en la fracción, la casa se encuentra cerrada, con candados en la portera. Por Resolución del Directorio No. 19, de fecha 31 de enero de 2018, el Ente resolvió aprobar las actuaciones realizadas por la división Inspección General y dar vista de las mismas al actor por el plazo de 10 días hábiles, dejando cedulón en la portera de ingreso a la fracción, la cual se encontraba cerrada, no ubicando los funcionarios notificadores a persona alguna. El 8 de marzo de 2018, el recurrente evacuó la vista concedida presentando sus descargos mediante escrito y documentación, expresando que normalmente se encuentra en forma permanente en el establecimiento desde el martes hasta el jueves al mediodía. Los jueves es muy común que viaje a Paysandú a visitar a su familia, los sábados regresa al establecimiento, los domingos o lunes vuelve a Paysandú también a visitar a su familia. Se analizaron los descargos por la División de Inspección General el cual fue compartido por la Gerencia de dicha División, concluyendo que lo alegado por el actor no lograba desvirtuar los incumplimientos constatados respecto a la no residencia y la ausencia de trabajo directo en la fracción. El 16 de mayo de 2018, se dictó la Resolución que se impugna (fs. 201 y 202 A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, coincidiendo con el pronunciamiento del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado, en mérito a los fundamentos que se desarrollan a continuación. En lo inicial, a juicio del Tribunal, es menester identificar con precisión la imputación de incumplimiento a la Ley No. 11.029 que se endilga al colono, para examinar si la Administración cuenta con una prueba de cargo suficiente que sustente esa imputación. La Administración demandada fundó el acto impugnado, en la ausencia de residencia por parte del colono en el predio adjudicado. Se realizaron inspecciones en las que se verificó, a juicio de la demandada, que existía incumplimiento a la obligación impuesta de habitar el lugar, tal como versa el artículo 61 literal B de la Ley No. 11.029. La referenciada norma, dispone que son obligaciones del colono: “(…) Trabajar en el predio, supervisar el trabajo y habitarlo, salvo, en este último caso, que la colonia esté organizada o se organice bajo el sistema de viviendas agrupadas en poblados”. La accionada, por lo tanto, debía probar fehacientemente que el colono no residía en el campo. Si bien el Instituto hace referencia a que se trata de una situación que lleva ya muchos años, concretamente, el acto impugnado se fundamenta en las dos últimas inspecciones técnicas realizadas en agosto de 2017. De los antecedentes administrativos agregados a la causa, surge que el actor obtuvo el predio en cuestión en carácter de arrendamiento en el año 1984. Desde esa fecha se hizo cargo del predio y lo explotó en forma, ya que no surge de estas actuaciones, que antes del año 2015, se le haya imputado algún incumplimiento de sus obligaciones, lo que revela que por más de 30 años su conducta contractual ninguna objeción mereció por parte de la Administración. Si bien es cierto que al actor en varias oportunidades no se lo encontró en la fracción, el mismo demostró que cumplía con sus obligaciones como colono, tal cual fue avalado por el inspector en la visita a la fracción el cual señaló, el 3 de noviembre de 2015: “En reciente visita efectuada al predio de referencia, se ha podido apreciar entre otras cosas en buen estado de mantenimiento y conservación de las mejoras en general, tanto los alambrados internos, la vivienda galpón Corrales, y demás instalaciones. Recorrido el predio junto al titular del mismo, por parte del suscrito se percibe la inexistencia de fenómenos de erosión, como así también un manejo adecuado del monte natural y un muy buen estado corporal de las haciendas. El rubro que se explota sigue siendo el ganadero con buenos resultados económicos. El señor Gallo manifiesta que en la semana, está presente en el predio cuatro días, llevando a cabo todas las tareas vinculadas a la explotación y que le son posibles realizar físicamente, ya que actualmente no posee empleado alguno; también es un colaborador circunstancial del comercio en el ramo de barraca de la construcción y anexos, poseen de su propiedad dos hijos suyos en la ciudad de Paysandú y un tercero que se desempeña como contador en la actividad privada” (fs. 159 A.A.). En igual sentido, el Informe de fecha 15 de setiembre de 2016, concluye: “(…) se ha demostrado mayor interés por el colono en llevar adelante la explotación de la fracción, por lo que se requiere acompañamiento por parte de la Regional, dado que el planteo de mejoras en manejo y explotación están planteadas a futuro, a fin de constatar el cumplimiento de la propuesta presentada" (fs. 180 vto. A.A.). El colono agregó lo que le fue solicitado, constancia de domicilio (fs. 172 vto. A.A.); declaración Jurada de DICOSE a su nombre (fs. 173 y 174 vto. A.A.); propuesta de explotación de la Fracción 83 de Colonia Horacio Ros de Oger (175 vto. a 179 A.A.). Acreditó estar al día en sus obligaciones de pago con el INC. Probó que es socio sin actividad de la barraca en cuestión, Paysandú SRL. En agosto de 2017 se realiza una nueva inspección en el predio y si bien se señala por los funcionarios actuantes que el actor no se encontraba en el mismo, conforme se desprende de dicha acta, mientras los mismos permanecían en el predio, el actor llegaba por el camino vecinal, manifestando que se había dirigido a Paysandú (fs. 44 y ss. A.A.). En tanto el actor, venía conduciendo un camión con el logo de la empresa Barraca Paysandú, se concluyó, asimismo, que dicho establecimiento es de su propiedad, cuando él señaló que hace un tiempo se lo había cedido a sus hijos, y que él permanecía en el predio. Naturalmente, el hecho de conducir un vehículo con el logo de la empresa, no determina que el mismo sea su propietario. Por otra parte, acreditó en forma, estar jubilado de la caja de Industria y Comercio y ser socio sin actividad de la referida empresa (fs. 36 ppal.) En cuanto a la residencia en el predio, señaló que se encuentra en el mismo de 4 a 5 veces en la semana, viajando a Paysandú a ver a su familia y regresando al establecimiento. La base de la Administración para afirmar que el actor no reside en el mismo fueron las inspecciones realizadas, en las cuales no encontró persona alguna, y la portera cerrada con candados, lo que es natural si el colono no se encontraba en el predio, así como también el hecho de que los perros estuvieran atados, con comida y agua. Todo ello es natural en quien ocupa una finca, por razones de seguridad, tanto si se encuentra en ella como si sale, a los efectos que fuere, en la proximidad, que incluso puede ser por visitas de otros colonos, comercios, contactos con familiares, etcétera. En vía recursiva, el colono adujo: “Después de terminar la tarea habitual, los días jueves al mediodía es común -aunque no siempre- viaje a Paysandú, en un trayecto que no me insume más de 1 hora, a visitar a mi familia, así como adquirir insumos varios regresando normalmente al establecimiento los viernes en la noche o en la madrugada del sábado...”. No puede soslayarse que sus hijos y familiares, residen en Paysandú, por lo cual naturalmente ese vínculo familiar suscita que se dirija con asiduidad a la ciudad. Por ello, este Tribunal entiende que no alcanzó a probarse acabadamente la no residencia en el predio. Ello, aunado a la flexibilidad que debería operar en cuanto a las razones expresadas por el colono para sus ausencias, en el entendido de que el deber de radicación no podría ser excluyente de otras actividades comunes en la vida de seres humanos, que, sin implicar el abandono de las obligaciones como colono, puedan ser conciliables cuando no atentan en contra del sentido de la norma. El actor, además, acreditó realizar determinadas diligencias, como contratar un veterinario para los perros de su establecimiento, conducta que no resulta acorde con alguien que no se ocupa de los animales que tiene en el mismo en forma permanente y directa. Esta Corporación, en sentencia No. 416/2015, en relación con la forma en que debe apreciarse el cumplimiento de las obligaciones del colono conforme a la ley, expresó: “Una fiscalización rigurosa, inmisericorde y glacial de cada una de las obligaciones a cargo del colono, que no pondere debidamente la pequeña dimensión del emprendimiento y su delicada situación de salud, so capa de aplicar -“a rajatabla”- las Reglas de la Ley No. 11.029, traicionaría los propósitos sociales más ambiciosos que la ley se propone cumplir y cuya realización está a cargo del INC. A juicio del Tribunal, en mayoría, atento a los elementos reseñados, en el caso que nos ocupa, sin quebrantar ni soslayar las Reglas de Derecho, corresponde optar por un juzgamiento más flexible de la observancia de las obligaciones en cabeza del colono. Al decir del autor norteamericano Robert W. GORDON, es posible intentar “descongelar” la realidad legal, apartándose de la visión formalista del contrato -como la que nos propone la Administración en la emergencia y optar por otra que se nos presenta como más razonable, arraigada en otra visión menos formal/individualista, que permita llegar a una solución más altruista, que considere, en la especie, la particular situación del colono; su situación de salud y las dimensiones del emprendimiento (para este punto véase GORDON, Robert W: “Cómo descongelar la realidad legal: una aproximación crítica al derecho” en AA. VV.: “Desde otra mirada. Textos de Teoría Crítica del Derecho (Christian Courtis: Compilador)”, Eudeba, Buenos Aires, 2009, págs. 519- 548; en especial, págs. 542-543)”. Con respecto a la prueba testimonial que fue rechazada en vía administrativa y que pudo diligenciar ante esta sede, esta Corporación considera que acredita fehacientemente el vínculo permanente que el actor mantuvo con el predio durante todo el extenso período en que estuvo vigente el contrato hoy rescindido. Así, el testigo Zardo declara a fs. 146 y ss. que conoce desde hace más de 20 años al actor por ser vecino, que el mismo reside en el predio y que hizo mejoras en el casco para habitar allí. En ese mismo sentido deponen los testigos a fs. 163 y ss., quienes afirman que conocen al actor desde hace muchos años y que siempre residió en el predio. Por otra parte, la accionada no logró demostrar lo que afirma en el considerando de la Resolución impugnada, en cuanto señala que “habría ausencia de trabajo directo” o sobre la vinculación con la barraca Paysandú “esta se podría considerar como su principal medio de vida”, resultando meras afirmaciones sin sustento factico, en tanto en la propia inspección se pudo constatar la condición del establecimiento, animales, pasturas y demás. El actor probó cuáles son sus ingresos y ser socio sin actividad de la barraca en cuestión, la cual traspasó a sus hijos, así como que cumple con sus obligaciones como colono. Asimismo, el no diligenciamiento de la probanza ofertada por el accionante, deja, únicamente, para valorar la prueba recogida por la Administración, a priori privilegiada por ella sin respaldo normativo. Ello imposibilitó al colono demostrar lo contrario a lo sostenido por el INC. Las conclusiones a que arribó el Instituto se fundaron únicamente en la prueba recogida, sin permitir que fuera atacada, tomando por ciertas meras presunciones poco respaldadas y equívocas emergentes de las inspecciones. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial sanción procesal. Modifíquese la carátula, donde dice “GALLO VICNOLO” debe decir “GALLO VIGNOLO”. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).