Sentencia Definitiva N° 198/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022 No. 198 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad”, Ficha 263/2020. RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 8 y siguientes, se dirige contra la Resolución Nº 536/19, dictada por la Dirección Nacional de Migración, el 19 de marzo de 2019, que impuso a Los Cipreses S.A. una multa de 2.183,82 Unidades Indexadas, por contravenir los numerales 2º y 3º del artículo 60 de la Ley Nº 18.250 y el artículo 17 del Decreto Reglamentario Nº 394/2009, conforme la respectiva Acta de Impedimento de Salida por ausencia de documento hábil de viaje de una pasajera de nacionalidad venezolana que carecía de pasaporte de origen (fojas 7 A/A). Contra dicho acto se interpusieron correctamente los recursos de revocación y jerárquico por parte de la promotora (fs. 11 A/A). El recurso de revocación fue expresamente desestimado por Resolución Nº 2060/10, de fecha 1 de agosto de 2019, de la Dirección Nacional de Migración (fs. 23 A/A); no surge de las actuaciones que la Administración resolviera el recurso jerárquico deducido. II) La actora sostiene que el acto atacado carece de fundamentación y respaldo legal. En el caso, se trataba de una persona de nacionalidad venezolana, con cédula de identidad uruguaya y residencia en trámite, que se disponía a salir del país; no obstante, la Dirección Nacional de Migración impidió su salida por no presentar pasaporte de origen válido para viajar y en la posterior sanción, se invoca el artículo 60, numerales 2º y 3º de la Ley Nº 18.250 y el artículo 17 del Decreto Reglamentario Nº 394/2009. Entiende que la pasajera presentó documento hábil de viaje, por lo que la resolución es ilegítima; así, indica que presentó cédula de identidad uruguaya, documento con el cual podía salir del país, lo que no poseía y no compete controlar a la actora, era Permiso de Reingreso. Invoca los artículos 29, 35 y 57 de la Ley 18.250, así como el art. 15 del Decreto 394/009, a efectos de afirmar que el Permiso de Reingreso resulta ser documentación migratoria que compete controlar a la Dirección Nacional de Migración, no a Los Cipreses S.A. Los únicos documentos que tiene que requerir la empresa a sus pasajeros son el pasaporte y la cédula de identidad, vigente y en buen estado. En la especie, se presentó documentación hábil de viaje, esto es, cédula vigente y en buen estado, por lo que la resolución es nula. El resto del control compete a la Dirección Nacional de Aduanas, cometido exclusivo de la misma y por el cual la empresa abona cuantiosas sumas por concepto de la llamada “Tasa Migratoria”, justamente por el servicio de control que brinda. Esta tasa se cobra por franjas, en función de la cantidad de pasajeros que se controlan transportados de entrada y salida. El tributo, creado por la Ley Nº 11.638 en 1951 y luego sustituido por la Ley Nº 14.105, tiene como hecho generador la habilitación para la inspección de migración de los transportes de pasajeros que arriben o salgan del país, su pago será abonado por las empresas de transporte. Por consiguiente, la empresa debe exigir únicamente los documentos que establecen la ley y su reglamentación, el resto del control compete a la Dirección Nacional de Migración, trasladar a la empresa el control de documentación que no corresponde, es sin duda ilegítimo. Por su parte, se agravia también en cuanto el acto no fundamenta correctamente el monto de la multa, nada se acredita respecto a que se hayan superado las veinte infracciones anuales, tal como lo establece el decreto, ni que éstas estuvieran firmes, ni siquiera se enumeran los expedientes de dichas infracciones, todo lo cual torna nula la resolución. El acto atacado carece de los fundamentos mínimos que debe contener, lo que vulnera los derechos de la empresa, dejándola además en total indefensión. Por último, sostiene que el recurso jerárquico oportunamente interpuesto no fue resuelto en tiempo y forma, por lo tanto, hay una presunción de ilegitimidad a su favor. La parte demandada comparece a fojas 17 y siguientes, controvirtiendo los términos de la demanda movilizada. Entiende que la normativa migratoria vigente, cuyo texto reproduce, es clara en cuanto a que la empresa de transporte tiene la obligación de no vender pasajes, ni transportar pasajeros, sin la documentación en las formas establecidas, interpretando la actora de manera errónea la normativa, en cuanto al deber de la Dirección Nacional de Migración. La obligación de la Dirección es de control y fiscalización del ingreso y egreso, en este sentido, cuando el individuo se presenta en el puesto de control, debe estar munido de la documentación que la reglamentación determine y, en este caso, se constató una violación a la normativa vigente, por lo que justamente cumpliendo con dicho deber, el 4 de julio de 2018 se procedió a documentarla mediante el acta de impedimento de salida e intimación de multa. Destaca que el acta se realiza en base a la documentación que es controlada por el inspector de Migración, quien en su calidad de funcionario público y con las potestades que le otorga la ley, constata la infracción a la normativa aplicable. La actora de manera desacertada interpreta la norma, aduciendo que el documento presentado por la pasajera es el hábil de viaje, por ser este una cédula de identidad vigente y en buen estado, lo cual dista absolutamente de la realidad, en el entendido que el hecho de que la cédula de identidad se encuentre vigente no significa que sea el documento hábil de viaje. Del cotejo del anverso del documento surge que la Sra. Rossana Ogando, de nacionalidad venezolana, tiene calidad de residente en trámite provisorio, por lo que si bien el documento se encontraba vigente al momento de labrar el acta de impedimento, no era el documento hábil de viaje, siendo este el pasaporte. El art. 15 del Decreto Reglamentario regula el Permiso de Reingreso para quienes, no habiendo terminado el trámite de residencia permanente o temporario, viajen fuera del país con intención de volver; por ello, entiende que no hay duda de que la multa impuesta fue por no cumplir con la normativa migratoria vigente. Respecto al agravio referido a la falta de fundamentación en cuanto al monto de las multas, precisa que durante el transcurso del procedimiento administrativo, la empresa contó con la posibilidad de acceder a las actuaciones respetando los principios del debido proceso, siempre que cumpliera con las prerrogativas establecidas en la Ley Nº 18.381 de Protección de Datos Personales y Acción de Hábeas Data y en el Decreto Nº 500/1991. Surge con meridiana claridad que existe malicia temeraria por parte de la actora, puesto que no solicitó que se exhiba el registro anual de las resoluciones de multas correspondientes. En suma, la posibilidad de defensa no se vio vulnerada en la medida que tuvo diversas oportunidades de solicitar esta información; añadiendo además que, una vez notificada del acto atacado, presentó los recursos de revocación y jerárquico en subsidio y nada dijo en torno a la cantidad de multas. Por su parte, con relación a la presunción de ilegitimidad a favor del interesado prevista en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley Nº 15.869, afirma que resulta claro que la Administración puede y debe expedirse vencidos los plazos, por consiguiente deviene improcedente la presunción invocada. En el caso, no existe violación a ninguna regla de derecho fundamental que se pudiera aplicar al caso, como lo es el principio de informalismo a favor del administrado, ya que dicho principio es aplicable ante la falta de presentación de elementos que no son esenciales a los fines del trámite que el administrado se encuentre realizado. IV) Abierto el juicio a prueba, no se produjo actividad de las partes (fojas 25). V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 28/30; 33/35). VI) Conferida vista, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó no hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nro. 330/2021 (fs. 41/43). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869, así como las Acordadas Nros. 8, 9 y 10 en cuanto regulan la Feria Extraordinaria por razones sanitarias). II) El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión de nulidad incoada, al no entender de recibo los agravios articulados. III) En primer lugar, el acto atacado resulta debida y suficientemente fundando en las disposiciones migratorias que invoca. La Ley Nº 18.250 previó en su artículo 40 que el ingreso y egreso de personas al territorio nacional deberá hacerse por los lugares habilitados “...munidas de la documentación que la reglamentación determine…” y, el art. 41 establece que: “Serán documentos hábiles de viaje el pasaporte y los documentos de identidad vigentes, así como todos los que la reglamentación establezca.”. Por su parte, el artículo 60 de la Ley de Migraciones Nº 18.250, de 6 de enero de 2008, prevé que: “Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes legales, intermediarios o comisionistas deberán: (…) 2) Presentar la documentación requerida de los tripulantes y pasajeros y demás documentos que establezca la reglamentación. 3) No vender pasajes ni transportar pasajeros sin la presentación de la documentación requerida a tales efectos, debidamente visada cuando correspondiere (…).” También asiste razón a la Administración cuando funda asimismo la contravención en la previsión contenida en el art. 17 del Decreto Reglamentario 394/009, en la medida en que la disposición resulta conteste con la previsión legal, al definir los documentos hábiles de viaje. El Acta de Impedimento resulta muy clara al constatar que la Sra. Yense Rossana Ogando Mora era de nacionalidad venezolana y, como surge de la copia del adverso de la cédula de identidad que portaba, era Residente en Trámite ante el Ministerio de Relaciones Exteriores (fs. 2 vta. A/A); por consiguiente, no contaba con documento hábil que, en el caso, no resultaba otro que su pasaporte de origen. Ese documento público, no fue cuestionado en su valor convictivo en forma alguna por la empresa accionante, quien en la esfera administrativa se limitó a la interposición de recursos (fs. 11 A/A), y en sede jurisdiccional, no ofertó prueba alguna que controvirtiera la naturaleza de la documentación que la pasajera portaba el día 4 de julio de 2018, cuando pretendió egresar por el Puerto de Colonia. IV) También el cuestionamiento dirigido a la falta de fundamento del monto de la multa impuesta, resulta de rechazo. Corresponde remitirse a lo expresado en Sentencia Nº 500/2021 en cuanto las circunstancias de autos resultan contestes con las allí juzgadas: “En puridad, el agravio se centra en la ausencia de sustento probatorio de ese hecho, lo que, de ser así, para cierto sector de la doctrina encuadraría en un supuesto de inexistencia en los motivos (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª edición actualizada y ampliada, Montevideo, 2012, p. 32 y 33) y para otro se lo podría calificar como un vicio de inexactitud en los motivos (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en La Justicia Uruguaya, tomo. LXXX, ps. 10 a 11 y Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena administración”, en AA.VV . “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, p. 137-138). Al respecto, cabe consignar que, si bien no surgen agregados al expediente los registros de cada una de las infracciones por las que la Administración constató que la empresa superaba la cantidad de veinte en el año... no puede perderse de vista que la accionante no controvirtió categóricamente la existencia de ese hecho y tampoco solicitó la exhibición y/o agregación de dichos recaudos al proceso (...). En efecto, lejos de negar la existencia del hecho, la actora se limitó a argumentar que la Administración “no fundamenta correctamente el monto de la multa” porque “nada se acredita respecto a que se hayan superado las 20 infracciones anuales tal como lo establece el decreto”, “lo que vulnera los derechos de mi representada dejándola en total indefensión” (...). Y, como se dijo, no solicitó (en sede administrativa, recursiva o jurisdiccional) que se exhibieran o agregaran los registros de las multas, de forma tal que pudiera controlar la cantidad de infracciones que había cometido en el año (y no permanecer en el estado de indefensión en el cual se escuda).” V) Por último, la falta de resolución respecto del recurso jerárquico por parte del Administración, no conlleva las consecuencias que la parte actora pretende. En efecto, respecto a la presunción del art. 6 de la Ley 15.869 debe recordarse que “…dado su carácter de relativa o “iuris tantum”, admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras)...” (conforme Sentencia 580/2021). Esas circunstancias precisamente se encuentran presentes en autos, revelando una actuación de la Administración que en forma alguna ha violentado las garantías del debido proceso de la empresa demandante. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo F A L LA : Desestímase la demanda de nulidad promovida y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)