Sentencia Definitiva N° 197/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022 No. 197 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados: “BLANCO ACOSTA, MARÍA ELIZABETH con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha 541/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 4 y siguientes, se dirige contra la Resolución DP 169/2018 dictada el 21 de noviembre de 2018, por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual se denegó la solicitud de jubilación común (artículo 18 de la Ley Nº 16.713) con relación a los servicios denunciados como trabajados para María Cristina Grolero (27/05/1986 a 31/12/1989) y para el Círculo de la Prensa del Uruguay (14/11/1994 a 31/03/1996), computando de tal forma un total de 24 años, 2 meses y 19 días de servicios de la promotora (fs. 53 A/A). Contra dicho acto se interpusieron correctamente los recursos de revocación y jerárquico por parte de la interesada (fs. 2vto./3 A/A). Una vez agotada fictamente la vía administrativa, por Resolución Nº 1013/2019, de 26 de agosto de 2019, la Dirección Técnica de Prestaciones hizo lugar en forma parcial al recurso de revocación interpuesto, declarando acreditada la prestación de servicios domésticos para la Sra. María Cristina Grolero en el mes de febrero de 1987 (fs. 15/16 A/A). II) La actora sostiene que el acto impugnado desestimó el reconocimiento de los períodos de servicios denunciados como trabajados para la empresa María Cristina Grolero (1986 a 1989) y el Círculo de la Prensa del Uruguay (1994 a 1996) afectando su interés directo, personal y legítimo al denegarle su posibilidad de jubilación. Relata que en el año 2014 solicitó ante la demandada un subsidio transitorio por incapacidad, de cuyos antecedentes surgen los servicios seleccionados a efectos de su otorgamiento, entre los cuales se encuentran los prestados para las empresas referidas por los períodos 02/05/1986 a 26/05/1986 y 01/05/1996 a 18/03/1998, respectivamente. En ocasión de iniciar el trámite de jubilación común, solicitó la ampliación de los servicios declarados a efectos de poder computar el mínimo requerido; si bien en el detalle cronológico indicó que trabajó para la empresa Cristina Grolero hasta el año 1989, padeció error en la medida que prestó servicios para la misma hasta el año 1988. Afirma, en primer lugar, que el acto atacado no cita la normativa por la cual avala que no pueden presentarse testigos y que carece de documentación que acredite los servicios declarados, como se expresa en el informe confeccionado en las actuaciones. Tal vicio afecta la debida motivación del acto. Ello, además de vulnerar el derecho fundamental contemplado en el art. 69 de la Constitución, perjudicó su derecho de defensa y el principio del debido proceso, actuando la Administración con desviación de poder. Sostiene así que se violentaron los principios administrativos contenidos en el Decreto 500/991, lesionando el derecho a que se le reconozca la prestación de servicios e impidiéndole acceder a la jubilación que le corresponde por derecho. En efecto, se le denegó la presentación de prueba testimonial, la que resulta fundamental a los efectos de acreditar los períodos de actividad que solicita para su reconocimiento. Tampoco la Administración fundamenta por qué se deniega el diligenciamiento de dicha prueba, en especial cuando los períodos son anteriores a abril de 1996, extremo que constituye, a su juicio, una clara desviación de poder, conforme doctrina que cita en su apoyo. III) El Banco de Previsión Social contesta a fs. 18 y siguientes, abogando por la confirmación del acto. Conforme el relevamiento de antecedentes que practica, sostiene que la prueba existente no logró aportar datos relevantes que permitieran acreditar la actividad laboral denunciada por la actora. En efecto, no existen aportes sobre las actividades laborales denunciadas, ni prueba documental fehaciente de las mismas y, por ende, no se ha podido configurar la causal jubilatoria pretendida. Destaca que la actora accedió a un subsidio transitorio por incapacidad parcial, por lo cual el 11 de diciembre de 2014 realizó la denuncia cronológica de sus servicios y, como surge de las actuaciones respectivas, estaba en conocimiento de los alcances de la Resolución RD No. 34-11/2008. Precisa que la denuncia de servicios se encuentra reglamentada por la R.D. 34-11/2008, del 9/10/2008, la cual modifica el reglamento de denuncia de servicios anteriores al 1º de abril de 1996, establecido por la RD E 1-1/2004, del 10/06/2004. En ella se estableció que efectuada la denuncia de servicios, conforme al artículo 3º, el afiliado podrá presentar ratificaciones, rectificaciones o ampliaciones de los servicios denunciados, en tanto no se le hubiere conferido vista del resultado de su denuncia o no haya transcurrido un plazo de 30 días corridos, si este fuere mayor. Conforme lo dispuesto por la misma, la actora tomó vista de las actuaciones cumplidas pero no la evacuó, tolerando la decisión de la Administración de lo actuado inicialmente. Cita el art. 195 de la Constitución en cuanto a las atribuciones que competen al Organismo y, conforme doctrina que reproduce, concluye que el reconocimiento de servicios, el Derecho aplicable, la determinación de la causal a configurarse, las formas de cálculo del sueldo básico jubilatorio constituyen, a la luz de los cometidos específicos del BPS, una materia compartida entre la ley y los reglamentos autónomos dictados por el mismo. Tal es el criterio recogido en el pronunciamiento del Juzgado Letrado de Primera Instancia de lo Contencioso Administrativo de Segundo Turno que reproduce, fallo que fuera confirmado en la alzada. Por último, puntualiza que la prueba sobre los servicios laborales debe ser fehaciente y ello no sucede respecto de las actividades denunciadas por la demandante, por ende, no puede configurar causal de jubilación común. IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fojas 56. V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 59/62 vta.; 69/70 vta.). VI) Conferida vista, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó confirmar la resolución atacada, por Dictamen Nro. 406/2021 (fs. 73 y vta.). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869). II) El Tribunal, apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, anulará parcialmente el acto atacado por entender que, en el caso, el actuar de la Administración violentó las garantías del debido proceso y carece de motivación válida, conforme se analizará. Asimismo existen elementos de convicción suficientes, diligenciados en la presente instancia, para reputar acreditado el período trabajado para la Sra. Grolero como doméstica. Dado que el contenido decisorio del acto enjuiciado es perfectamente diferenciable en cuanto a los períodos desestimados por la Administración, resulta procedente disponer una anulación de carácter parcial. Así en Sentencia 109/2015 se delimitó conceptualmente la viabilidad jurídica de una hipótesis tal en los siguientes términos: “En cuanto al alcance de la anulación, ésta puede ser integral o parcial, en cuyo último caso dependerá de que el segmento del decisorio del acto sea virtualmente escindible o fraccionable sin “desintegrar” o “desnaturalizar” el acto o signifique, como postula CAJARVILLE PELUFFO una reforma de la sustancia del acto (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, pág. 632). En palabras de GIORGI, la anulación parcial, cuando procede la separación de la disposición atacada, del resto de la decisión administrativa, no constituye una reforma del acto. Estaríamos frente a una reforma, si se anulara parcialmente un acto cuyas distintas disposiciones formaran un conjunto indivisible o inseparable (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Sección III-CI, Montevideo, 1958, pág. 59).” III) El organismo demandado se esfuerza en su contestación en otorgar validez a la reglamentación acerca del establecimiento de plazos para la ratificación, rectificación o ampliación de denuncias de servicios y la prohibición de acreditarlos mediante prueba testimonial (Resolución del Directorio No. 34-11/2008) y que ningún cercenamiento de garantías se verificó en el caso, pues al momento en que denunció los servicios (fs. 34 vto. A/A) se le puso en conocimiento de dicha reglamentación. El Tribunal no comparte tal temperamento: además de la violación de las reglas del debido proceso, el acto enjuiciado careció de la debida motivación explícita y contemporánea, en la medida que la invocación de dicha reglamentación recién se expone en vía de recursos (informe a fs. 9 y siguientes de los antecedentes) y en este proceso. Es más, dicho informe letrado desestima el diligenciamiento de prueba testimonial peticionado al fundamentar los recursos administrativos, precisamente en función de los alcances de la referida Resolución. Así se advierte que no se hace alusión a ella al momento de plasmarse el fundamento del acto (fs. 53 AA) ni en oportunidad de emitirse el informe previo, de fecha 21 de setiembre de 2018, que meramente expresa que “...no se pueden dar por probados los servicios declarados por la titular, atento que para ampliar lo ya declarado debe contar solo con prueba documental no admitiéndose prueba de testigos…”, según emerge de la actuación incorporada a fs. 46 vto. A/A. Resta añadir que, al conferir vista, la Administración únicamente expresa a la peticionante que se desestimará su solicitud “Por no cumplir los extremos exigidos para la causal”, tal como luce a fs. 48 y vta. de los antecedentes. Esa expresión se reitera en el cuerpo de la resolución atacada, sin que el “ Atento” de la misma contenga referencia alguna a la reglamentación que, de manera extemporánea, se pretende alegar como fundamento de la decisión adoptada. IV) Respecto a la reglamentación invocada, dicha cuestión ha sido objeto de varios pronunciamientos del Tribunal que analizan su ilegitimidad. Entre otras, en Sentencia 434/19 se expresó: “La R.D. No. 34-11/2008 introdujo modificaciones a los artículos 4, 5 y 8 del reglamento aprobado por la R.D No. E 1-1/2004, en lo que refiere a los plazos y formalidades en materia de denuncia de servicios anteriores al 1° de abril de 1996. Su naturaleza es de reglamento de ejecución, en tanto complementa la disposición contenida en el artículo 77 de la Ley No. 16.713 para su aplicación. Sobre el particular, se sostuvo en términos trasladables que: “En la especialidad del caso, a juicio de la Sede, en primer lugar, resulta necesario distinguir -a los fines de esta controversia- entre los llamados reglamentos de ejecución o subordinados y los reglamentos autónomos. En tal sentido, SAYAGUÉS LASO destacaba que los: “Reglamentos subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecución, están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal (…). Y en nota al pie del autor afirmaba que: “Sea que la ley guarde silencio acerca de si será necesario dictar un reglamento, en cuyo caso el Poder Ejecutivo tiene potestad para hacerlo (art. 168, inc. 4, de la Constitución), sea que diga expresamente que el “Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley” o utilice otra fórmula semejante, lo cual nada agrega a la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo (…). Queda a salvo la hipótesis de que, en virtud de la peculiar redacción del texto legal, se configure un caso de ampliación de la potestad reglamentaria”. Reglamentos autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2010, pág. 145). En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del artículo 77 de la Ley No. 16.713, más precisamente, la siguiente disposición: “Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores. (…)”. El artículo 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afiliado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, debe advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República establece: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (…). 4º) Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.” SAYAGUÉS LASO, con su proverbial claridad expresaba: “En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (arts. 149 y 82, inc. 2, de la Constitución) (…) (omissis) Finalmente, tiene poder reglamentario los directorios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración de éstos (arts. 185 y 204 de la Constitución) (…)”. “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competencia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (…). Aun en lo nacional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentralizados. (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. págs. 152/153). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿Cómo se sabe cuáles son los órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordinal 4° dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (…)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que:“(…) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de materias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquiera sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aquellos casos que la Constitución de la República establece expresamente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento. En estos casos afirma el autor que: “Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros órganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria -aunque no de reserva- a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites a la actividad reglamentaria” en Actividad Reglamentaria de la Administración 1as Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). (...) Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el artículo 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el artículo 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir los derechos del afiliado. Las limitaciones que el legislador ordenó a la reglamentación su especificación o detalle, no pueden emanar del órgano jerarca del Ente Autónomo mediante el poder reglamentario en la F AZ INTERNA para el funcionamiento del servicio público que presta.” Razón por la cual, la denegatoria de la petición de reconocimiento de nuevos servicios (solicitando la actora el diligenciamiento de prueba testimonial) no admitía ser desestimada con asiento en un acto regla que debe considerarse ilegítimo, siendo perfectamente posible que el administrado contendiera contra el acto regla o bien contra el acto de aplicación (tal es el caso) fundándose en la ilegitimidad de aquél ...”. V) Por ende, al ceñirse a la aplicación de dicha reglamentación en el caso de marras, la Administración violentó el debido proceso de la actora, impidiéndole de esa forma acreditar los períodos denunciados, mediante prueba testimonial. La prueba diligenciada en este proceso, permite tener por justificado el período denunciado como trabajado para la Sra. Grolero. Así, la prueba documental que obra a fs. 31 y 32, que por demás se adiciona a la incorporada en los antecedentes administrativos, condice con la declaración de la Sra. Grolero a fs. 51 y vto., quien expresa que la actora trabajó en su casa como empleada doméstica desde el año 1986 y hasta el año 1988. Si bien la demandada al alegar pretendió desacreditar tal declaración (fs. 69 vto.) resulta incontestable que no formuló repreguntas a efectos de quitarle fuerza convictiva a lo declarado, estando presente en la audiencia cumplida (fs. 51 y vto.). Sin perjuicio que con tal acreditación la actora no alcanzaría al cómputo de años requeridos, tal como lo releva Procuraduría, la Administración tiene el poder deber de recomponer las actuaciones administrativas, considerando el servicio que tuvo por no reconocido con relación a la Sra. Grolero. Por último, el Tribunal entiende que los elementos de juicio que obran en los antecedentes no permiten reputar acreditados los servicios que denuncia respecto del Círculo de la Prensa y ningún elemento de juicio se aportó en el presente proceso que permita variar tal conclusión. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo F A L LA : Anúlase parcialmente el acto atacado, con las precisiones realizadas en los “Considerando” II y III del presente pronunciamiento; quedando por ende firme el restante contenido resolutivo; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)