Sentencia Definitiva N° 194/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022 No. 194 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “MOTTA ARTIGAS, MARCOS DANIEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 603/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 8 que el 23 de setiembre de 2019 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 2986/2019 de fecha 6 de marzo de 2019, dictada por el Intendente Departamental de Durazno , que dispuso suspenderlo sin goce de sueldo por el término de 10 días (fs. 91 y 92 A.A.). Relató los hechos previos a la resolución impugnada, y destacó que la denuncia por el supuesto faltante de un bollón de café de la cocina de Conserjería había sido realizada por una persona que no había visto los hechos, y que, además, éstos no habían ocurrido en su repartición, en tanto el denunciante pertenecía a la Asesoría Letrada y no a la Conserjería. Sostuvo que se lo había sancionado por hechos cuya investigación no había sido ordenada por el Intendente, en violación a lo previsto en el artículo 100 del Estatuto de los Funcionarios de la Intendencia de Durazno y en el artículo 185 del Decreto 500/991. En otro orden, afirmó que el acto enjuiciado padecía errores en su motivación y en las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a su dictado. Por otro lado, señaló que los hechos denunciados no habían sido probados ni reconocidos en su totalidad, que se había violado el principio de inocencia al no indicar concretamente la falta cometida y la norma jurídica incumplida, y que se había valorado erróneamente la prueba diligenciada. Precisó que no se había acreditado que hubiera trasladado bollones de café de una cocina a la otra en distintas oportunidades, salvo en la expresamente reconocida del 5 de octubre de 2018, y que la resolución no indicó cual era la normativa presuntamente violada y el fundamento para considerar que el hecho reconocido constituía una falta. Finalmente, indicó que la enjuiciada había sido dictada con desviación de poder, en tanto se pretendió sancionarlo por cuestiones ajenas a su conducta como funcionario público y no por razones de servicio. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 24, el 21 de noviembre de 2019 el representante de la demandada contestó la demanda. Indicó que, tras la interposición de los recursos administrativos contra la resolución atacada, la Administración había dictado la Resolución Nº 7725/2019 de fecha 24 de julio de 2019, revocando parcialmente la Resolución Nº 2986/19 en su numeral primero y había dispuesto una suspensión por el término de 7 días. Adujo que, de la prueba producida en la investigación administrativa, había surgido la real existencia de los hechos que la originaron y su autoría por parte del actor. Agregó que la responsabilidad funcional radicaba en el accionar directo del actor que había retirado sin autorización un bollón de café de la Conserjería de la Intendencia. Controvirtió la existencia de desviación de poder o de otra causa espúrea extra funcional que hubiera determinado la resolución de investigar los hechos denunciados. Consideró que la motivación se situó en el hecho puntual acaecido el 5 de octubre de 2018 y que la sanción aplicada emanó de las facultades disciplinarias propias de la Administración, En definitiva, solicitó que se desestimara la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fojas 29. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 32 y ss. y la demandada a fs. 39 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 204/2021 que obra a fs. 43 aconsejando anular el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, si bien la acción se dirigió contra la Resolución Nº 2986/2019 de fecha 6 de marzo de 2019, dictada por el Intendente Departamental de Durazno , que dispuso suspender al accionante por el término de 10 días sin goce de sueldo (fs. 91 y 92 A.A.), en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto Ley N° 15.524, se entenderá que se lo hizo contra la Resolución Nº 7725/2019 de fecha 24 de julio de 2019 que revocó parcialmente lo establecido en el punto primero de la resolución N.º 2986/2019 y, en su lugar, dispuso suspender por el término de 7 días sin goce de sueldo al Esc. Marcos Motta Artigas (fs. 117 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada al funcionario el 12 de marzo de 2019 (fs. 95 de los A.A.), interpuso en tiempo y forma el recurso de reposición (el día 20 de los mismos mes y año - fs. 99 y 100 A.A.). Por Resolución Nº 7725/2019 de fecha 24 de julio de 2019 dictada por el Intendente Departamental de Durazno se revocó parcialmente lo establecido en el punto primero de la resolución Nº 2986/2019 y, en su lugar, se redujo a 7 días el plazo de suspensión sin goce de sueldo (fs. 117 de los A.A.), la que fue notificada el 25 de los mismos mes y año (fs. 120 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 23 de setiembre de 2019 - nota de cargo fs. 14). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y, en su mérito, anulará el acto impugnado por los fundamentos que se pasan a exponer. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que con fecha 9 de octubre de 2018 el Jefe de División de la Asesoría Letrada, Ismael FUMERO, informó que: “En el día de ayer lunes 08 de octubre de los corrientes me ponen en conocimiento de forma informal que se sospecha que un funcionario de esta oficina sustrajo café de la cocina de Conserjería. Me lo hizo saber Miriam Marenco que en la oportunidad me manifiesta directamente que una persona de Asesoría ha estado retirando bollones de café” (fs. 3 A.A.). Por Resolución Nº 10975/2018 de fecha 11 de octubre de 2018 del Intendente Departamental de Durazno se resolvió instruir una investigación administrativa a los efectos de esclarecer los hechos denunciados (fs. 6 A.A.). Con fecha 14 de noviembre de 2018 se tomó declaración al denunciante (fs. 9 y 10 A.A.), al Sr. Carlos Martínez (fs. 11 A.A.), y a la Sra. Claudia Lerena (fs. 12 y 13 A.A.). El 15 del mismo mes declaró la Sra. Gladys Marenco (fs. 14 y 15 A.A.), y el 23 siguiente lo hicieron el Sr. Ruben Puglia (fs. 16 y 17 A.A.), y el actor (fs. 18 a 21 A.A.). Por informe circunstanciado del instructor Dr. Javier Faccio (fs. 61 a 79 A.A.) se concluyó que: “De los hechos investigados se concluye en la existencia de los mismos, faltante de café, leche, azúcar de la cocina perteneciente al Ejecutivo, Intendente, Secretario General, y Coordinación y la determinación del responsable en el Esc. Marcos Motta ” (fs. 77 A.A.), y que: “Se concluye (…) que el Esc. Marcos Motta no ha cumplido a cabalidad sus deberes funcionales, (…) lo que amerita estar en curso (SIC) en una falta administrativa que deberá el jerarca graduar según criterio y de acuerdo a lo que establece el art. 106 del Estatuto de los Funcionarios de la Intendencia Departamental de Durazno” (fs. 79 A.A.). Se otorgó vista al actor (fs. 81 A.A.) que la evacuó en los términos de fs. 83 a 88 de los A.A. Con fecha 27 de febrero de 2019 el Dr. Javier Faccio analizó los descargos presentados, remitiéndose a las conclusiones arribadas con anterioridad (fs. 90 A.A.) El Intendente Municipal de Durazno adoptó la Resolución N° 2986/2019 (91 y 92 A.A.) y, tras la interposición de la recurrencia administrativa (fs. 99 y 100 A.A.), se dictó la Resolución Nº 7725/2019 de fecha 24 de julio de 2019 que la revocó parcialmente tan solo en cuanto al término de la suspensión que se acotó a 7 días (fs. 117 de los A.A.). IV) En primer lugar, el actor se agravió por haber sido sancionado por hechos cuya investigación no había sido ordenada por el Intendente, en violación a lo previsto en el artículo 100 del Estatuto de los Funcionarios de la Intendencia de Durazno y en el artículo 185 del Decreto 500/991. No se coincide con su temperamento. Conforme emerge de los antecedentes administrativos citados supra, el actor interpuso recurso administrativo contra la Resolución Nº 2986/2019 de fecha 6 de marzo que había dispuesto su suspensión por 10 días sin goce de sueldo (fs. 99 y 100 A.A.) Analizada la recurrencia, por dictamen jurídico de fecha 3 de julio de 2019 a cargo del Dr. Omar Leyes, se informó que: “Asiste razón al recurrente en cuanto no obra en este expte. Resolución del Sr. Intendente que ordene la investigación de los hechos ocurridos y denunciados por el Director de la Oficina Delegada de Montevideo. En efecto la Resolución Nº 10975 de 11 de octubre de 2018 señala o delimita claramente los hechos a investigar y estos no son otros que los denunciados por el Jefe de Asesoría Letrada Ismael Fumero”. Además, se sugirió el desglose de las actuaciones por ser ajenas al objeto de la investigación y el abatimiento del quantum de la sanción (fs. 115 y 116 A.A.). A continuación, la Administración obró en tal sentido y dictó la Resolución N° 7725/2019 de fecha 24 de julio de 2019 que, como ya se ha dicho, revocó parcialmente la recurrida (fs. 117 de los A.A.). Es de verse que en el Considerando III) de dicha resolución revocatoria se citó el informe elaborado por el Dr. Leyes, que viene de referirse, de lo que se deriva que el agravio del actor vinculado a que fue sancionado por otros hechos sin que hubiere resolución fundada del Intendente al respecto, no resulta de recibo. V) En segundo lugar, el actor se agravió por errores en la motivación del acto y por ausencia de prueba y/o de reconocimiento de los hechos denunciados en su totalidad. Le asiste razón en su planteo. V.1) Liminarmente y sin perjuicio de no haber sido motivo de agravio por el accionante, la Sra. Ministra Dra. Selva Klett, el Sr. Ministro Dr. Luis María Simón y la redactora entienden que es posible la aplicación de sanciones sin la realización de sumario administrativo previo en aquellos casos en los que exista notoriedad objetiva de la falta cometida y el quantum de la pena a recaer no requiera normativamente su instrucción. Por su parte, los Sres. Ministros Dres. William Corujo y Eduardo Vázquez Cruz consideran que en el caso correspondía instruir sumario administrativo, y que el camino transitado por la demandada bajo el pretexto de realizar una investigación administrativa, cercenó las posibilidades de defensa del Esc. Motta, lo que inficiona de nulidad el acto enjuiciado. De ahí que para el Tribunal, en mayoría, como la sanción sugerida y. a la postre aplicada, se puede calificar como leve, no era necesaria la instrucción de sumario. V.2) Ello no obstante, la totalidad de los integrantes del Cuerpo considera que la Administración fue omisa a la hora de verificar si efectivamente el pretensor había (o no), como se dijo, sustraído los bollones de café. Así, más allá de la admisión del actor que únicamente reconoció haber tomado el 5 de octubre un frasco de café empezado para llevarlo a la Asesoría Letrada (fs. 18 A.A.), el cúmulo de inconductas que se pretendió endilgar al accionante no resultó acreditado ni en la vía administrativa ni en la etapa procesal oportuna de este proceso anulatorio. Como afirma en su voto el Sr. Ministro Dr. Luis María Simón: “Se advierte que no surge probado de autos que la falta que se le imputa pudiera calificarse de flagrante: se trató de una conducta absolutamente menor, que podía tener explicación si no justificación, Por consiguiente la conducta eventual punible no aparece como flagrante. Por tanto, la circunstancia de certidumbre acerca de la comisión de la falta que habilitaba la imputación de responsabilidad sin sumario, no se constató al finalizar la instrucción de la investigación administrativa”. En efecto, de las actuaciones relevadas supra, surge que el 9 de octubre de 2018 el Jefe de División de la Asesoría Letrada, Ismael FUMERO informó que: “En el día de ayer lunes 08 de octubre de los corrientes me ponen en conocimiento de forma informal que se sospecha que un funcionario de esta oficina sustrajo café de la cocina de Conserjería. Me lo hizo saber Miriam Marenco que en la oportunidad me manifiesta directamente que una persona de Asesoría ha estado retirando bollones de café” (fs. 3 A.A.). Instruida la investigación administrativa, el actor depuso con fecha 23 de noviembre de 2018, ocasión en la que se le solicitó relatara cómo habían sucedido los hechos, manifestando: “Que el día 5 de octubre concurro hacer trámites pertinentes a mi función a Secretaría Administrativa, por unos expedientes, y al salir de la misma me dirijo hacia la sala de choferes, donde se encuentra conocida como “cantina del ejecutivo”, a los efectos de tomar un vaso de agua como asiduamente lo hacía cada vez que andaba en el lugar. En la oportunidad veo allí un frasco de café empezado, creo que estaba por la mitad o un poquito más abajo y pensaba llevarlo a la oficina Asesoría Letrada, perteneciente al ejecutivo donde presto funciones, cuando voy saliendo con el vaso de agua, llega la funcionaria Miriam Marenco, y me pregunta que iba hacer con el café? A lo que yo le respondí, que pensaba llevarlo a la oficina para tomarlo allí, a lo que ella me dice, que ese café es solo del Intendente, y que si queríamos café bastaba pedirle a ella para que nos alcanzara el café de máquina como siempre lo ha hecho desde que ella está ahí sin ningún problema. Ante esa respuesta le dije que yo desconocía que ese café fuese exclusivamente del Intendente, por lo tanto pensaba que tenía el mismo acceso como para el agua o el café de máquina. El tema terminó ahí y yo volví a mi oficina a continuar con mi trabajo” (fs. 18 A.A.). Asimismo, se tomó declaración a diversos testigos, los que no fueron concluyentes en afirmar que el Esc. Motta hubiera sustraído bollones de café, como se le imputara. En ese sentido, en su declaración testimonial de fecha 14 de noviembre de 2018 el propio denunciante Ismael Fumero, al ser interrogado sobre cómo había llegado a la conclusión que el presunto autor sería el Esc. Marcos Motta, respondió: “ Se manejaba una posibilidad que pudiera ser él, pero yo no tengo evidencia. El nombre lo mencionó la funcionaria Marenco, manifestando: Marcos se está llevando el café, que lo vio en la cocina, que además hay cámaras” (fs. 9 A.A.). Carlos Martínez afirmó que tomó conocimiento de los hechos 3 o 4 días después de haber ocurrido el hecho y que no sabía que hubiera café de la Conserjería en la cocina de Asesoría (fs. 11 A.A.). Claudia Lerena sostuvo que se enteró de los hechos “ el día martes 9 de octubre porque cuando llegué a trabajar Ismael me contó lo que había sucedido el lunes”, que vio en algunas oportunidades a Marcos abriendo la puerta del costado donde trabaja que da a la cocina de Conserjería, y que “En una oportunidad vi que sacó azúcar porque vi la llevaba en su mano la bolsa. En otra vi que sacaba una taza blanca en otra vi que llevaba un azucarero cromado...” (fs. 12 y 13 A.A.). A su turno, Miriam Marenco relató que el 5 de octubre la compañera Graciela Chávez le avisó que Marcos “ está revolviendo la cocina” y que observó que “ Marcos saca un bollón de café del mueble, la caja de leche de la heladera, y la pasa por la ventana, ventana que da al patio de la cocina de Asesoría Letrada ...”; y consultada cuando sacaron las fotos cuantos bollones vacíos encontraron y cuantos llenos, respondió: “ lleno a la vista había uno y vacíos como seis, solubles y granulados ” (fs. 14 y 15 A.A.). Ruben Puglia manifestó que tomó conocimiento de los hechos, “ Por pregunta de Vidalín” , afirmó que: “ … eran bollones empezados, no eran recién abiertos, estos les faltaba. Serian dos o a lo sumo tres, había uno que lo había traído Dahiana de regalo para la oficina de un viaje a Rivera, yo compré por ejemplo en sobrecitos, lo que comprábamos era azúcar, no hacíamos colecta, un día compraba uno y otra vez otro ”; y preguntado si había visto en alguna oportunidad traer el bollón a Marcos, contestó: “ No, el bollón ya estaba en el armario, por lo general no sabía quién lo había traído, a veces Marcos me decía mirá que hay café, por eso me enteraba o supongo que lo traía él” (fs. 16 A.A.). Se agregaron fotografías a fs. 35 y 36 A.A. y, acto seguido, se expidió el instructor en informe circunstanciado, en el que relevó las probanzas recibidas y estimó que: “De los hechos investigados se concluye en la existencia de los mismos, faltante de café, leche, azúcar de la cocina perteneciente al Ejecutivo, Intendente, Secretario General, y Coordinación y la determinación del responsable en el Esc. Marcos Motta ”, reseñando las normas aplicables relativas al procedimiento, esto es, artículos 99 a 104 del Estatuto de los Funcionarios de la Intendencia Departamental de Durazno (fs. 77 A.A.). De lo que se viene de consignar surge que -pese a lo concluido por el instructor- la Administraci ón no acreditó -como era su carga- la comisión de la infracción que le imputó al funcionario, lo que supone que el acto resistido se encuentra viciado por inexistencia o error en sus motivos. Sobre el punto, y siguiendo a CAJARVILLE: “Presupuesto del dictado de un acto administrativo, es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate. (…) Por tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos” (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, pág. 32-33). Como ha señalado el Tribunal: “Las razones expuestas podrían ser suficientes para dar pie a una nulidad del acto por vicio en los motivos, desde que no se ha acreditado por parte de la Administración la configuración de la causal en la cual se funda su decisión, lo que es lo mismo que decir que son falsos o erróneos los motivos en que se basa. En efecto, (…) existe un grave vicio en la motivación del acto dictado que no se adecua a la realidad, y cuando la motivación no es suficiente, congruente y exacta, como enseña REAL la consecuencia es la nulidad del acto (REAL, Alberto Ramón, “La fundamentación del acto administrativo” en LJU T. LXXX Sección Doctrina págs. 10/11) ” (Cfme. Sentencia N° 505/2014; en igual sentido: Sentencia N° 65/2015). Por las razones expuestas y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado).