Sentencia Definitiva N° 184/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de abril de 2022. No. 184 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “NOGUEIRA, DANIEL Y OTROS con JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad” (Ficha No. 651/2019). RESULTANDO : I) Con fecha 16 de octubre de 2019, a fs. 2-5 vto., comparecieron los actores, Sr. Daniel Nogueira, Sra. Ana María de la Torre, Sra. Marcela Peralta y Sr. Sergio Rebellato, y dedujeron demanda anulatoria en contra del acto administrativo que fictamente desestimó la petición por aquellos presentada el 17 de octubre de 2018, a fin de corregir una desigualdad remuneratoria establecida en el Presupuesto de la Junta Departamental, período 2011-2015, entre los cargos Grado V con otros cargos Grado VI. En lo medular de su embate, expusieron que, en su calidad de funcionarios de la Junta Departamental de Montevideo, padecen una injusticia irritante, por cuanto, sin fundamentación alguna, les fue asignada una categoría Grado V, cuando, en realidad, realizan tareas de mayor complejidad y con más personal a cargo que algunos agentes titulares Grado VI. En este sentido, apuntaron que nadie en la Junta Departamental les ha sabido explicar cuál es el fundamento racional de esa diferenciación, que “castiga” a cuatro funcionarios mediante la asignación de una categoría que no se compadece con la realidad de los hechos. Argumentaron que en el acto presupuestario se procedió a asignar, sin criterio, una Categoría retributiva dual a cargos que son absolutamente similares, en perjuicio de algunos funcionarios que, en definitiva, terminan recibiendo menos remuneración que otros funcionarios por el desempeño de tareas de mayor complejidad. Así, luego de reconocer que la Administración, en el diseño de su estructura y presupuesto, cuenta con una amplia dosis de discrecionalidad, consideraron que, en el caso concreto, la decisión impugnada no supera la valla impuesta por el test de racionalidad o razonabilidad, en virtud de que se discriminaron presupuestalmente, sin razón valedera, cargos idénticos en su categorización intrínseca. En suma, por estas razones, solicitaron el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto en proceso. II) Corrido el traslado de precepto compareció, a fs. 12- 21, en representación de la Junta Departamental de Montevideo, el Dr. Julio Bartabaru, quien contestó la demanda impetrada de forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria de la resolución en causa. En primer término, señaló que el accionamiento de la parte actora tiene por objeto la revisión de la Resolución No. 11.174, por la que se aprobó el Presupuesto Quinquenal de la Junta Departamental de Montevideo para el período de Gobierno 2011-2015. Seguidamente, postuló que si los accionantes se sintieron agraviados por el contenido de dicha volición debieron impugnarla administrativa y jurisdiccionalmente, no resultando válida la presentación de una petición con la finalidad de reeditar, por vía oblicua, una oportunidad ya precluida. Sostuvo, así, que la lesión al interés de los actores, entendido como la desestimatoria a su solicitud de que se corrija el acto presupuestario, no proviene del acto impugnado, sino de la Resolución No. 11.174, verdadera creadora de la situación jurídica lesiva. En cuanto a los agravios movilizados en la demanda, manifestó que, más allá de compartirse o no la oportunidad o conveniencia de lo resuelto, los cuestionamientos de los promotores pretenden ingresar a la revisión de criterios de administración y políticas retributivas, es decir, a aspectos propios del mérito de las decisiones, ajenos al control de juridicidad de los actos administrativos. Sin perjuicio de lo cual, remarcó que el criterio para definir el nuevo organigrama y la reestructura fincó en la finalidad de servicio, y se dispuso en base a criterios de buena administración, juridicidad, eficacia y eficiencia, nada de lo cual perjudicó los derechos de los promotores. En último término, argumentó que con el dictado del acto impugnado no se ha vulnerado ni el principio de igualdad ni el de justa remuneración, por cuanto no se ha probado que la Administración dispensara un trato diferencial o discriminatorio entre los actores y los funcionarios pertenecientes al Grado VI. Concluyó su razonamiento exponiendo que los pretensores se encuentran en una relación estatutaria, por lo que no pueden reclamar la obtención del pago de haberes más allá de las posibilidades presupuestales elaboradas en función de pautas constitucionales. En definitiva, por estos argumentos, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 9267/2019 (fs. 23), las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 68. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 71 a 73, y la demandada de fs. 76 a 80. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 243/2021, aconsejó no hacer lugar a la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 83). VI) Por auto No. 2397/2021 (fs. 86) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, en concordancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto objeto de impugnación. III) Sobre la ilesividad de la desestimatoria accionada. III.I) Los accionantes son funcionarios de la Junta Departamental de Montevideo quienes, a partir del mes de junio de 2012, ostentan el cargo presupuestal de Jefe Médico Nivel V, Grado Salarial 5 del Escalafón Profesional (Sr. Daniel Nogueira); Secretario de Comisiones o Jefe- Legislativo, Nivel V, Grado Salarial 5 del Escalafón Legislativo (Sra. Ana María de la Torre); Jefe Administrativo, Nivel V, Grado Salarial 5 del Escalafón Administrativo (Sra. Marcela Peralta), y Oficial-Legislativo, Nivel III, Grado Salarial 3 del Escalafón Legislativo (Sr. Eduardo Rebellato) (vide: Resolución de la Junta Departamental de Montevideo No. 11.706 de 6 de setiembre de 2012, que luce agregada a fs. 209-212 A.A). Dichos cargos presupuestales y sus respectivas dotaciones fueron creados en el Presupuesto Quinquenal de la Junta Departamental de Montevideo, período 2011-2015, aprobado por Resolución de la Junta Departamental No. 11.174 de fecha 8 de junio de 2011 (fs. 27-33 A.A.). Con fecha 17 de octubre de 2018, los accionantes solicitaron al aludido órgano que se les otorgue el mismo nivel remuneratorio que a los funcionarios que se desempeñan en análogas tareas y funciones, pero que revisten en un Grado Salarial superior (Nivel VI, Grado Salarial 6) (fs. 261- 267 A.A.). La denegatoria ficta a tal pedimento constituye el acto administrativo que se enjuicia en los presentes obrados. III.II) Conforme a lo adelantado, el Tribunal procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto desestimatorio ficto impugnado, en virtud de no reunir éste la nota de lesividad exigida por el art. 309 de la Carta. De principio, conviene precisar que los presupuestos de las Juntas Departamentales son aprobados mediante resolución del propio Cuerpo, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 273 de la Constitución. Así, pues, se observa que la lesión que invocan los accionantes a su esfera de derechos e intereses nace o proviene de la Resolución de la Junta Departamental No. 11.174 de fecha 8 de junio de 2011, que aprobó el Presupuesto de dicho organismo para el período de gobierno 2011-2015 (fs. 27-33 A.A.). Es evidente, entonces, que el acto impugnado en este proceso, denegatorio de la petición formulada por los promotores, no es el creador de la situación jurídica lesiva individualizada en la demanda, por la sencilla razón de que reitera o reproduce el contenido de otro acto anterior (Resolución No. 11.174 de 8 de junio de 2011), que devino firme ante la ausencia de oportuna impugnación. Consecuentemente, la petición presentada por los promotores el 17 de octubre de 2018, a fin de que se revisara la desigualdad con los funcionarios pertenecientes al Grado VI, tentó la reapertura de la vía administrativa con la sola finalidad de “revivir” cuestiones firmes y su impugnabilidad ante la jurisdicción contencioso anulatoria de este Tribunal. No obstante, como enseña el Prof. CAJARVILLE, están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309, inciso 3º, y Decreto-ley No. 15.524, artículo 24, inciso 2º). Así, explica el citado autor: “ No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). En el mismo sentido apunta GIORGI: “…una decisión pura y exclusivamente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida (…) es jurídicamente irrelevante”. (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 162). Igualmente, sobre este extremo, en términos extensibles al casus, este Colegiado ha expresado: “(…) habiéndose prescindido de atacar oportuna y expresamente el acto que realmente creó la indicada situación lesiva, la petición no ha sido más que una vía oblicua e inidónea para sanear la falencia anotada. El acto en causa, así, reproduce lo consagrado en aquel acto precedente y que, por tanto, no encuadra entre aquellos que el art. 309 de la Constitución prevé como susceptibles de ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la petición de reforma que se formulara en su oportunidad y que motivara el acto, que ahora se impugna, dio, pues, como resultado un acto meramente reiterativo del verdaderamente lesivo; y la vía procurada para obtener la precluida oportunidad de recurrir no es, por tanto, admisible. No es posible, en derecho público, admitir que habiendo precluido la oportunidad de impugnar administrativamente y luego jurisdiccionalmente, se logre, mediante el expediente de la petición, reabrir la viabilidad de un intento anulatorio que, en estricto rigor, no podía ya ejercitarse válidamente” (Cfme. Sentencias Nos. 384/2015, 315/2016, 479/2016, 495/2018, 682/2018, entre muchas otras.). Con estos entendimientos, reiterados en la inveterada jurisprudencia del Tribunal, no cabe más que concluir que la desestimatoria ficta enjuiciada en los presentes, al no ser el originario, creador de la situación jurídica lesiva invocada, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones constitucionales y legales (ex art. 309 de la Carta y art. 24 del Decreto-Ley No. 15.524); motivo por lo cual se encuentra bloqueada toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito del asunto (Cfme. Sentencias No. 626/2016, 937/2017, entre otras). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).