Sentencia Definitiva N° 852/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de noviembre de 2000. No. 852 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “RECAETA, FRANCISCO HUGO con ESTADO - MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad” (201/98). RESULTANDO : I) Que a fs. 6 y ss. compareció la actora a promover demanda de nulidad contra la resolución No. 3/97, dictada el día 25 de febrero de 1997, emitida por el Director Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Señala que desempeñaba en carácter de interino las funciones de Jefe de Sección Locomoción, dependiente de la División Administración del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, según resolución del Ministerio No. 16/95. La resolución impugnada resolvió dejar sin efecto el desempeño de tales funciones. Señala como antecedente que el día 19 de agosto de 1996 informó a la Sub Directora de División Administración que en las planillas de control de Rendimiento Mensual del vehículo matrícula PE 5653 había constatado irregularidades cometidas por el señor Walter Segovia durante el mes de julio de ese año, referente a solicitudes de vales de combustibles y su posterior rendimiento. Con fecha 27 de agosto de 1996 le elevó la correspondiente denuncia al Director Nacional de Transporte, quien oportunamente ordenó la iniciación de la investigación administrativa que culminó con su sanción de suspensión de cinco días sin goce de sueldo, por entender que no había realizado los controles necesarios de las funciones que desarrollan sus funcionarios. Interpuestos los correspondientes recursos, el Director Nacional de Transporte por la resolución ahora impugnada dejó sin efecto la resolución No. 16/95 y encargó para desempeñar esa función al señor Héctor Acosta, sin perjuicio de seguir cumpliendo además con sus funciones de chofer. Afirma que la resolución de referencia es nula por carecer de motivación adecuada pues se alude a razones de mejor servicio sin explicitarlas. Si bien el cargo que desempeñaba era en carácter de interino, la resolución no puede sustentarse en una discrecionalidad inmotivada, sin límites ni fundamento alguno, ya que ella la convierte en el ejercicio de un poder arbitrario. Sostiene que en el caso no se dan las circunstancias que habiliten la revocación de su cargo interino, ya que el cargo de Jefe de Sección Locomoción se mantiene, y se ha nombrado para desempeñarlo, también interinamente, a un nuevo funcionario de un grado menor al suyo, quien a la vez cumplirá dos funciones ya que se le mantiene en sus funciones de chofer. Entiende que en el caso ha existido desviación de poder, pues la finalidad verdadera ha sido, a su entender, encubierta. No existen razones de ningún tipo para que fuera cesado en el cargo y trasladado a otra sección ya que la sección Locomoción funcionaba bien y siempre cumplió correctamente con su trabajo Relata por último los perjuicios que el acto impugnado le ha ocasionado. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado de fs. 19 a 21. Afirma que la resolución adoptada obedeció a razones de mejor servicio en mérito a las facultades que tiene la Administración de estructurar los servicios en la forma que estime más beneficiosa para los intereses del organismo, circunstancia que si bien no se explicita en el acto impugnado, surge de los antecedentes del mismo. Expresa que las notorias carencias de personal en la Oficina de Registros Notariales llevó al traslado del reclamante a dicha oficina, la cual cumple una tarea básica dentro de la Dirección Nacional de Transporte, cual es el inicio de todos los trámites de Transporte por Carretera, registro y censos de vehículos, así como la iniciación de los trámites referentes a los permisos de automotores. Señala que el actor cumplía interinamente las funciones de Jefe de Sección Locomoción y por tanto su posición no le generaba derechos ni intereses protegidos. Estima en consecuencia que el acto cuestionado no configura desviación de poder por cuanto el mismo tuvo por finalidad la atención del interés público y el mejor servicio a los administrados. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 79, perteneciente a ambas partes, las que luego alegaron por su orden. IV) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 897/99 de fs. 95 a 96), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Señores Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. III) En autos se impugna la Resolución Interna No. 3/97, por la cual, el Director Nacional de Transportes del Ministerio de Transporte y Obras Públicas: “Atento a razones de mejor servicio...” dejó sin efecto la Resolución Interna No. 16/95 por la que se designaba con carácter de interino al funcionario Hugo Recaeta para desempeñar las funciones de Jefe de Sección Locomoción, dependiente de División Administración, encargando interinamente para desempeñar las funciones de referencia al Sr. Héctor Acosta sin perjuicio de seguir cumpliendo con sus funciones de chofer (fs. 1 y 16 de autos). El Tribunal, aunque por mayoría de sus integrantes, procederá a anular el acto que se impugna por considerar que la motivación del mismo resulta absolutamente insuficiente. En efecto, del texto del acto procesado surge que el único argumento o motivación expuesta fue el invocar “razones de mejor servicio”, expresión genérica y ambigua que impide delimitar el actuar discrecionalmente correcto de la Administración, del campo de la arbitrariedad. La motivación consiste en exteriorizar, clara y sucintamente las razones que determinan a la autoridad administrativa a emitir el acto en cuestión. Constituye una verdadera exigencia para la Administración el hacer públicas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto administrativo, pues la motivación permite conocer esas razones que condujeron a adoptar la decisión y que justifican el acto. Si bien no existen fórmulas rígidas condicionantes de la motivación, se estima por la doctrina especializada que es necesario que los motivos deben ser expuestos de una manera concreta y precisa, no siendo suficiente las referencias vagas y simples. Así, las expresiones genéricas como “mejor servicio”, “altos fines”, “interés social”, “general conveniencia” o “interés del pueblo” etc., no sirven para motivar el acto (Conforme: FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio en su Diccionario de Derecho Público, pág. 505). Se considera necesario que se precise una relación efectiva de causa y consecuencias entre la situación de hecho y la determinación del derecho, pues es una obligación del poder administrador explicar sus actos y ajustarlos a la ley para hacer de esa manera posible la revisión jurisdiccional de su legitimidad. Se ha llegado a señalar que la motivación no “constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad..-. (Conf. FERNÁNDEZ VAZQUEZ, Emilio, Ob. citada pág. 506). En el caso planteado en autos, lo escueto de la motivación del acto enjuiciado adquiere una especial relevancia si se toma en cuenta la prueba diligenciada, pues los testigos que declaran en autos: ROBAGNO fs. 48-49, SCHWENGEL fs. 52-53 y GONZALEZ BACAGE (Fs. 55-56) son contestes en afirmar que si bien desconocen los motivos del cese cuestionado, destacan su buena actuación en el cargo para el que fue designado en forma interina, así como que el actor tenía superior jerarquía que la persona designada en su lugar. Está acreditado a su vez que con fecha 23/XII/96 la D.N.T., luego de una investigación Administrativa, resolvió suspender al accionante por cinco días sin goce de sueldo (fs. 65 de prueba acordonada, y fs. 30 de autos). El sancionado interpuso los correspondientes recursos el 12/II/97 (fs. 69 y vta. y fs. 25/25 vta., 29 de autos) fundando su impugnación el día 25/II/97 (fs. 74/76 v. y 78/80 v.acordonado y fs. 26/28 vta. y 29 de autos), justamente el mismo día en que se dictó el acto en causa. Esa coincidencia en las fechas obligaba, a juicio del Tribunal en mayoría, a formular por parte de la Administración una adecuada motivación para que no se pudiera vincular la sanción impuesta con el cese de la designación interina. Por otra parte la solicitud formulada el 14/II/97 por la Sub-Jefe Int. Registros Notariales en el sentido de provisión de mayor número de funcionarios (fs. 64/67) -oportunamente alegada como defensa- no desvirtúan la imputación de falta de motivación y subsidiariamente de desviación de poder, en el sentido que pudo la Administración hacer cesar en la función al accionante a raíz de irregularidades en la que había estado involucrado a título de “omisión de contralor” (res. de 23/XII/96), o por la sanción impuesta el 30/10/96, por la cual fue suspendido por 10 días (fs. 130/131 Ibid). Si existía en la sección Registros Notariales carencia de funcionarios, tal circunstancia pudo y debió consignarse en el acto impugnado evitando de esta manera interpretaciones equívocas. Carece de importancia si el actor es o no buen funcionario, debiendo tenerse en cuenta que respecto a la primer sanción aplicada, la propia Asesoría Jurídica de la demandada aconsejó revocar el acto de fecha 23 de diciembre de l996, justamente por falta de la debida motivación (fs. 83-84 del acordonado) y respecto a la sanción impuesta el 30/X/96 se carece de información. En el caso lo que realmente importa es defender un sistema jurisdiccional de contralor, procurando de esa forma evitar la arbitrariedad. Situaciones como las aquí planteadas han llevado a la doctrina a sostener que: “la motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta en el acto administrativo, sino también hacer posible su control o fiscalización estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada...” Resulta importante señalar que la motivación resulta necesaria, a su vez, para la tarea de control y su eventual impugnación por el destinatario del acto y una vez agotado el control administrativo, coadyuva a la justicia al facilitar una certera actuación jurisdiccional (FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Ob. Cit. pág. 506-507). Por estos fundamentos y no obstante lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por mayoría FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $8.000 (pesos uruguayos ocho mil). Y, oportunamente archívese. Dr. Mercant (r,), Dr. Baldi (d.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino (d.), Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Sr. Ministro Dr. Brito del Pino: Discorde, voto por confirmar, por estos fundamentos: 1) Si bien la motivación del acto es bastante escueta, ya que sólo alude a “...razones de mejor servicio...” estimo que resulta suficiente, dada la naturaleza del acto (cese de funciones interinas, y asignación de las mismas a otro funcionario) que en principio no lesiona derechos del cesado ni crea derechos para el designado. 2) El actor que afirmó la falsedad de tal motivación y que la misma escondía una desviación de poder, tenía la carga de la prueba respectiva, y a mi criterio no es plenamente convincente. 3) Existe sí un indicio en el sentido de que dicha motivación pudiera no ser verdadera, y que el motivo del acto pudo ser otro, o sea alejar de tales funciones al aquí actor, como “sanción” y/o venganza, por el hecho de haber recurrido otra sanción de 5 días de suspensión, dispuesta con anterioridad. Y existe otro indicio en el mismo sentido, a partir del hecho que puede tenerse por probado de que el servicio del cual estaba interinamente encargado el aquí actor, funcionaba en forma eficiente y satisfactoria. Pero tales indicios resultan insuficientes, estando contradichos por el hecho invocado por la parte demandada, y probado, en el sentido de que el motivo real del acto fueron razones de mejor servicio, consistentes en la necesidad de atender un planteo de solicitud de funcionarios efectuado por la Jefatura Interina de Registros Notariales y que tuvo lugar con fecha 14/feb/97 (ver actuaciones a fs. 63-67, y testimonios sustancialmente concordante de Rey Moreno a fs. 77-78). 4) En resumen que, aunque puedan quedar dudas, ellas no favorecen al actor, ya que frente a la presunción de legitimidad que ostenta el acto administrativo, era de su cargo la prueba plena de la falsedad y/o motivo desviado que invocó, y no la produjo. Discordia del Sr. Ministro Dr. Baldi: Discorde por los mismos fundamentos explicitados por el Sr. Ministro Dr. Brito del Pino, a los cuales adhiero. Sin perjuicio de manifestar, que a las razones de mejor servicio invocadas como motivación del acto, deben agregarse todos los antecedentes administrativos relacionados con la volición impugnada, puesto que los mismos integran también la razón de ser del acto expresado. En ese sentido, se probó que antes del dictado del mismo, 14/2/97 (fs. 64 a 67 de autos) la Sub-Jefe Int. Reg. Notariales María Cristina Otero Stalla hacía saber de las carencias de funcionarios, y de la necesidad de encontrar una solución a la problemática, enviándose funcionarios (estables o becarios) en las cantidades y calidades ya expresadas oportunamente. Por otra parte, obran razones más que suficientes, para justificar la cesación del interinato, en función de haber sido sancionado por irregularidades en el desempeño de la función.