Sentencia Definitiva N° 165/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 165 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LESTIDO BORDAD, EDGARDO con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 203/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución de la Junta Nacional de Salud (en adelante JUNASA), de fecha 19 de abril de 2018, que dispuso desestimar la petición del ahora accionante, de cambiar su prestador de salud desde ASSE a una Institución de Asistencia Médica Privada (fs. 12 en 41 fs. A.A.). El Sr. Lestido presentó una petición administrativa ante la JUNASA solicitando el cambio de prestador de salud. Dicha petición fue denegada, mediante el dictado del acto que hoy se impugna. Manifestó que el mismo le causa agravio por haberse fundado en el Decreto 177/009 que tildó de ilegal. Señaló que el propio Decreto citado, expresa en su sector expositivo, que se dicta en mérito de lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley No. 18.211, que establece el principio general de que la elección de prestador de salud, es libre. La excepción la constituye la reglamentación que impone la Administración. Destacó la predominancia de los derechos humanos de acuerdo con el artículo 51 de la precitada Ley y la regulación constitucional en la materia, en cuanto a lo que dispone el artículo 44. Así, entendió que el Decreto 177/009 avasalla flagrantemente la libertad dispuesta por la Ley y resulta inconstitucional, mencionando que el Decreto responde a razones políticas y económicas. El Poder Ejecutivo actuó de manera absolutamente ilegal, arrogándose una potestad que no tiene, cercenó la libertad de los usuarios de los servicios de salud, mediante el dictado de un reglamento que invierte el Principio de Libertad establecido en la Ley No. 18.211. En otro orden, invocó ausencia de razonabilidad en el acto impugnado. En el caso, la Administración debió responder a las potestades discrecionales, pero actuando con razonabilidad que implica tomar una decisión que pueda ser justificada y aceptada de forma intersubjetiva. Alegó que se coartó el derecho a la personalidad, a la dignidad y a la salud en su calidad de usuario del Sistema Nacional Integrado de Salud. Estos derechos son los que deben primar ante cualquier solución, sin tener que recurrir a la defensa que podrá esgrimir la demandada respecto del interés general. El accionante insistió en que el cambio de mutualista peticionado tiene una clara fundamentación, ya que se encuentra cursando una enfermedad cardíaca, por lo que el cambio resulta ser justificado. Por último, mencionó las normas de Derecho que resultan vulneradas por el acto enjuiciado, las que fueron referidas anteriormente. Asimismo, se violenta el Principio de Legalidad, en la medida que la Administración se arroga una potestad que la Ley no le confiere. En síntesis, solicitó la nulidad del acto encausado. II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Martín Thomasset -en nombre y representación del Ministerio de Salud Pública - compareció a fojas 13, contestando la demanda. La demandada indicó que el acto encausado fue revocado por la Administración. Sin perjuicio de ello, defendió la legitimidad del Decreto reglamentario manifestando que el artículo 50 de la Ley No. 18.211, fue dictada por razones de interés general. El accionado remarcó que, más allá del Principio de Libertad recogido por la norma, ésta le otorgó a la Administración la posibilidad de reglamentarla en el sentido de los requisitos para migrar de una Institución de salud a otra. En definitiva, peticionó por el archivo de la presente causa, atento a la revocación en vía administrativa del acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fs. 47. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 50 a 52 y de fs. 58 a 60, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 143/2021, fs.67) aconsejó a este Tribunal amparar la presente acción. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La Resolución de la JUNASA, de fecha 19 de abril de 2018, fue notificada el 13 de julio de 2018 (fs. 30 en 57 fs. A.A.). El pretensor interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico, el día 23 de julio de 2018 (fs. 32 y ss. en 57 fs. A.A.). El acto confirmatorio ficto acaeció el 8 de febrero de 2019, por lo que la demanda anulatoria impetrada el 9 de abril de 2019, lo fue en tiempo útil (fs. 2 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, se pronunciará por la clausura del proceso por falta de objeto. La cuestión formal planteada por la que el demandado peticionó la clausura de los procedimientos se resolvió mediante Resolución No. 61/2020 de fecha 3 de febrero de 2020. El promotor reclamó ante la demandada cambio de prestador de salud, peticionando pasar su atención médica de ASSE al CASMU con quien tenía relación asistencial (fs. 3 vto. y 4 en 41 fs. A.A.). Manifestó que el cambio solicitado se debe a que su atención médica es ante el CASMU, mutualista que le presta el servicio desde el año 2004, puesto que allí se encuentra su historia clínica. Adujo estar cursando una enfermedad cardíaca desde el año 2006 y que en el año 2017 se jubiló por incapacidad física total. Desde ese año, sus hijas le abonan la cuota mutual de CASMU con convenio de la Intendencia Municipal de Montevideo. El trámite fue iniciado el día 31 de enero de 2018 tramitado en expediente administrativo APIA No. 2018-28-1-013562 (fs. 3 en 41 fs. A.A.). En sede de recursos administrativos se expidió la demandada en los siguientes términos: “Los argumentos jurídicos argumentados no son de recibo ya que la normativa es clara en cuanto a conceder a los usuarios el derecho de elegir un prestador de salud (art. 50 ley No. 18.211) estando los cambios de prestador sometidos a una reglamentación específica que en nada contradice el espíritu de la norma, puesto que se basa en principios de sustentabilidad del sistema creado por la ley mencionada. Por otra parte, cada usuario es responsable de ejercer correctamente su derecho de elección de una institución de salud. En el presente caso el Sr. Lestido dejó vencer el plazo dispuesto para ello cuando se le otorgó la pasividad. No obstante, debe tenerse presente que el plazo que se maneja para ello se aplica por analogía a lo prevenido en el Decreto 2/008 para activos, lo que puede generar un elemento de duda a favor del recurrente. Asimismo, tiene valor jurídico el silencio del prestador ASSE en oportunidad de que se le confiriera la vista respectiva, al no realizar ninguna manifestación sobre la solicitud del cambio. Surge acreditado la patología del usuario y su atención en el prestador CASMU, por lo que, sumado a los extremos vertidos, se sugiere revocar la resolución y conceder el cambio solicitado” (fs. 32 vto. y 33 en 41 fs. A.A.). A posteriori, bajo esos fundamentos, se dictó el acto revocatorio que no fuere notificado (fs. 34 y 35 en 41 fs. A.A.). Ahora bien, corresponde relevar la normativa aplicable al caso de autos. Así, La Ley No. 18.211 en su art. 50 dispone : “La elección de prestador es libre. Una vez formalizado el registro ante una de las entidades integrantes del Sistema Nacional Integrado de Salud, podrá modificarse en los términos que fije la reglamentación. No se admitirá la doble cobertura de atención médica integral a cargo del Sistema, debiendo los usuarios optar por una de las que eventualmente les correspondiera”. Por su parte, el Decreto No. 177/009 establece: “Artículo 1: A solicitud expresa y fundamentada de usuarios amparados por el Seguro Nacional de Salud, la Junta Nacional de Salud podrá excepcionalmente autorizar en cualquier momento cambios de prestador cuando: a) El usuario traslade su domicilio de un Departamento a otro o acredite dificultades supervinientes de acceso geográfico a los servicios del prestador en el que se encuentra registrado. b) Existan situaciones originadas en problemas asistenciales que lleven a la ruptura del vínculo porque el usuario pierda la confianza en el prestador. Artículo 2: La causal a que refiere el literal a) del Artículo 1º del presente Decreto, sólo podrá ser invocada antes de transcurridos doce meses de concretado el cambio de domicilio o de configuradas las dificultades supervinientes de acceso geográfico. En el supuesto a que refiere el liberal b), la autorización de cambio de prestador estará supeditada a la prueba de los hechos que fundamenten la solicitud”. En otro orden, el Decreto 3/011 dispone: “Artículo 1: Durante el período comprendido entre el 1° y el 28 de febrero de cada año, podrán trasladar su registro a otro prestador los usuarios amparados por el Seguro Nacional de Salud, que al 31 de enero tengan 3 (tres) o más años de afiliación a un mismo prestador, al amparo del régimen de seguros de enfermedad que administraba el Banco de Previsión Social (ex DISSE) y luego del Seguro Nacional de Salud que administra la Junta Nacional de Salud. El cambio de prestador deberá ser realizado por el usuario en forma personal, en las sedes y locales autorizados al efecto del nuevo prestador que elijan”. Emerge de autos que oportunamente la demandada solicitó la clausura de las actuaciones por haberse revocado el acto objeto de agravio y de la presente acción (fs. 13 y 14). Mediante Resolución No. 61/2020 de esta Corporación, no se hizo lugar puesto que el mencionado acto no había sido notificado al actor, ergo, no se encontraba desplegando los efectos jurídicos (fs. 42 a 44). Ahora bien, emana de los antecedentes administrativos (fs. 1 vto. en 41 fs. A.A.) que el usurario se presentó ante la Oficina de BPS y fue notificado de la resolución revocatoria y que el día 6 de diciembre de 2019 se realizó la afiliación mutual en el prestador de salud CASMU. Ello no fue puesto de relieve por el accionante en el escrito de alegatos, quien destacó que debió abonar de forma particular el período por el que no se le efectuó el cambio solicitado (fs. 52). En la especie, nos encontramos ante ausencia de objeto por la inexistencia del acto atacado que fuera oportunamente revocado y, luego de notificado, tal como emerge de los antecedentes, produjo efectos jurídicos. La Administración reconoció que debía acceder a lo solicitado por el promotor de acuerdo con su caso concreto. Así, se sostuvo en Sentencia No. 266/2020: “ El proceso carece de objeto, dado que no cabe mantener una pretensión anulatoria dirigida contra un acto que ha sido revocado con efecto “ex tunc” por la Administración, y en tal sentido la revocación administrativa por razones de legalidad del acto impugnado despliega iguales efectos que una eventual sentencia anulatoria. Como señala el Profesor KORZENIAK “… en el lenguaje de nuestra Constitución, debe decirse sencillamente que si el acto administrativo ha sido revocado con efectos ex tunc por la Administración la sentencia anulatoria se hace imposible por “inexistencia del acto administrativo anulable” (Cf. KORZENIAK, José: “Cesación de la materia de la contienda”, RDJA, T. 67, págs. 232-233: en el mismo sentido, puede verse también LEVRERO BOCAGE, Constancio: “Cesación de los efectos del acto administrativo y objeto de la acción de nulidad”, RDJA, T. 67, págs. 254-258)”. En el mismo sentido, se pronunció este Cuerpo en Sentencia No. 621/2020: “…artículo 95 del Decreto-Ley No. 15.524, “si antes de pronunciada la sentencia, la Administración demandada revocara el acto por razones de legalidad, comprobada fehacientemente, se dispondrá la clausura y archivo de los procedimientos a petición de cualquiera de las partes y aún de oficio si el Tribunal tuviera conocimiento auténtico de la referida situación.” Así pues, al ser revocado por razones de legalidad el acto objeto del presente accionamiento, se han extinguido sus efectos jurídicos, dejando de existir en el mundo jurídico con efectos “ex tunc”, como si nunca hubiese existido. De este modo, el presente proceso carece de objeto, dado que no cabe mantener una pretensión anulatoria dirigida contra un acto que ha sido revocado con efectos “ex tunc” por la Administración, y en tal sentido la revocación administrativa por razones de legalidad del acto impugnado despliega iguales efectos que una eventual sentencia anulatoria. Como expresa GIORGI: “Consideramos que la extinción del acto administrativo por la Administración, con efecto ex tunc, implica la cesación de la materia litigiosa. En tal caso, nos hallamos ante un recurrente que ha logrado a través de su revocación igual resultado que si hubiera obtenido una sentencia anulatoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que era el objetivo de su pretensión. Desaparece la materia de la contienda y el interés legítimo del recurrente o accionante a la continuación del juicio. Como a través del acto administrativo ‘el demandante ha logrado en la vía administrativa exactamente lo mismo que habría podido lograr en la vía jurisdiccional -extinción del acto administrativo-, debe considerarse que el acto administrativo –revocación equivale al acto jurisdiccional - sentencia’.” (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, págs. 276-277)”. Dado que se cumplen con los requisitos exigidos en el artículo 95 del Decreto Ley No. 15.524 que dispone que: “Si antes de pronunciada la sentencia la Administración revocara el acto por razones de legalidad, comprobado el hecho fehacientemente, se dispondrá la clausura y archivo de los procedimientos a petición de cualquiera de las partes y aún de oficio si el Tribunal tuviera conocimiento auténtico de la referida situación”, su consecuencia es la clausura de estos procedimientos. III) Por estos fundamentos y lo prevenido en el art. 95 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la clausura de las presentes actuaciones por haberse extinguido el objeto de la acción de nulidad; sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).