Sentencia Definitiva N° 161/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 161 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “STANKO MAIDANA, ROSARIO Y OTROS con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 226/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 10 que el 16 de abril de 2018 las Sras. Rosario STANKO, María MARTÍNEZ MILLER, Karina RABINO y los Sres. Santiago BICCO y Eduardo MONTANDON dedujeron demanda de nulidad contra la Resolución Nº 21/2017 de fecha 9 de agosto de 2017, dictada por el Instituto Nacional de Colonización, que dispuso iniciar contra el grupo El Caudillo, integrado por los accionantes, ex pastoreantes de la fracción Nº 3 del inmueble Nº 698, las medidas judiciales correspondientes para obtener el cobro de las sumas adeudadas al INC (fs. 131 y 132 de los A.A.). Reseñaron los antecedentes del acto impugnado, entre los que destacaron haber firmado un contrato de pastoreo con el organismo, y expresaron que el enjuiciado había sido dictado sin otorgarles vista previa, con abuso de poder y de derecho. Afirmaron que no mantenían deudas con el INC, ni por concepto de pastoreos, ni por conceptos de multas, ni por incumplimiento contractual, y que la demandada perseguía un ilegítimo doble cobro por adeudos de pastoreo. En ese enfoque, señalaron que el INC pretendía el cobro de una multa de U$S 150 por cada día transcurrido desde el vencimiento de la notificación de la Resolución Nº 31/2013, que exigía el retiro de los animales del predio, y hasta el retiro efectivo de los mismos. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) A fs. 27, el 1º de junio de 2018 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Relató que, tras las irregularidades detectadas respecto del Grupo integrado por los actores, se les había exigido el retiro de los animales del predio de autos y que, iniciado el proceso de entrega de la cosa con sentencias de primera y segunda instancia a favor del organismo, se les había notificado la deuda generada de $ 99.926 más intereses por concepto de pastoreo y de U$S 18.200 por concepto de multa por incumplimiento. Agregó que el grupo había entregado el predio el 5 de febrero de 2016 pero que no había cancelado la deuda que mantenía con el ente. Postuló que el acto no era procesable ante el Tribunal por resultar ilesivo para el administrado en tanto se limitaba a disponer la iniciación de un juicio, y que la ausencia de vista previa no había causado indefensión a los promotores porque habían tenido reiteradas oportunidades de ejercer su derecho de defensa. Analizó el contrato de pastoreo y el régimen jurídico aplicable, y controvirtió la existencia de desviación o abuso de poder y de error en la fundamentación del acto impugnado. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 173. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 176 y ss. y la demandada a fs. 184 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 191/2021 que obra a fs. 195, aconsejando confirmar el acto en causa. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En obrados se demanda la nulidad de la Resolución Nº 21/2017 de fecha 9 de agosto de 2017, dictada por el Instituto Nacional de Colonización, que dispuso iniciar contra el grupo El Caudillo integrado por los accionantes, ex pastoreantes de la fracción Nº 3 del inmueble Nº 698, las medidas judiciales correspondientes para obtener el cobro de las sumas adeudadas al INC (fs. 131 y 132 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente a los impugnantes con fecha 30 de agosto de 2017 (fs. 133 vta. de los A.A.), el 11 de setiembre del mismo año se interpuso el correspondiente recurso de revocación (fs. 6 infolios), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 8 de febrero de 2018. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 16 de abril de 2018 (nota de cargo a fs. 21 de autos). II) El Tribunal, por distintos fundamentos a los esgrimidos por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar la demanda incoada por cuanto entiende que el acto administrativo impugnado no resulta procesable ante esta Jurisdicción. III) En efecto, surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que por Resolución Nº 4/2013 de fecha 8 de octubre de 2013, el Directorio del Instituto Nacional de Colonización resolvió adjudicar, en carácter de pastoreo, la fracción Nº 3 del inmueble Nº 698 al Grupo El Caudillo, en tanto se cumplía un nuevo proceso de adjudicación en arrendamiento (numeral 6) (fs. 1 vta. y 2 A.A.), suscribiéndose el respectivo contrato de pastoreo (fs. 3 y 4 A.A.). Por Resolución Nº 31/2013 de fecha 3 de diciembre de 2013, el Directorio del INC exigió al Grupo El Caudillo el retiro de los animales tomados a pastoreo y que se encontraban en la fracción Nº 3 del inmueble Nº 698, paraje Bella Vista (fs. 20 y 21 A.A.). Con fecha 12 de marzo de 2014 se inició juicio de entrega de la cosa ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de 5º Turno de Paysandú (fs. 32 vta.), en el que recayó la Sentencia Nº 3/2015 de 12 de febrero de 2015 que desestimó el excepcionamiento opuesto y mantuvo el decreto inicial, con condena en costas y costos (fs.74 y 75 A.A.), fallo que, recurrido por los allí demandados (fs. 80 vta. a 89 A.A ), fue confirmado por Sentencia Nº 756/2015 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5º Turno (fs. 95 a 97 A.A.). Con fecha 22 de diciembre de 2016 el INC promovió juicio de regulación de honorarios (fs. 99 y 100 A.A); por informe de fecha 4 de mayo de 2017 la Oficina Contralor y Gestión de Cobro determinó que el grupo adeuda $ 1.214.756 por concepto de pastoreo y USD 90.154 por concepto de multa por incumplimiento (fs. 120 A.A.); y por informe de Jurídica del 5 de los mismos mes y año se consignó que no se había dispuesto el inicio de medidas de cobro (fs. 120 vta. y 121 A.A.). Con fecha 7 de junio de 2017 se intimó al Grupo El Caudillo el pago de la totalidad de la deuda o la presentación de una fórmula de pago en plazo de 10 días, bajo apercibimiento de adoptar medidas judiciales de cobro (fs. 125 A.A.). La Oficina Contralor y Gestión de Cobro elevó informe con fecha 24 de julio de 2017 y proyectó la resolución al Directorio del organismo (fs. 126 vta. a 158 A.A.). Finalmente, se dictó el acto objeto de estas actuaciones (fs. 131 y 132 A.A.). IV) Ahora bien, dicha volición carece de naturaleza decisoria en lo que refiere a “la situación de fondo”, constituyendo tan solo una actuación administrativa de carácter procedimental o instrumental, mediante la cual el órgano jerarca de una persona pública (Directorio del Instituto Nacional de Colonización) resuelve el inicio de acciones ante el Poder Judicial, ámbito en el cual los demandantes de estos obrados gozarán de todos los derechos y garantías procesales que les asegura el ordenamiento jurídico nacional para invocar y probar los derechos que entiendan les asisten. De su contenido se desprende que nos encontramos ante un acto preparatorio, de trámite y, como tal, no susceptible de producir efectos jurídicos subjetivos. Los actos de procedimiento, si bien son siempre pasibles de la interposición de los recursos administrativos correspondientes, en la esfera jurisdiccional solo son impugnables “… si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto ” (inc. final del art 24 del Decreto-Ley No. 15.524), lo que no ocurre en la especie (cf. Cajarville Peluffo, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ed. IDEA, Montevideo, 1997, pág. 59-60). Así pues, el acto referido carece de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica de los actores desde un enfoque jurídico del daño, y por ello no resulta procesable ante esta jurisdicción (Sentencias Nos 95/2010, 445/2010, 273/2011, 55/2015, 234/2017, entre otras). En tal sentido, cabe recordar las palabras del Profesor Giorgi: “Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de “faire grief”. Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material.” (cf. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág.157). Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del Abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).