Sentencia Definitiva N° 146/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 146 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “VEGA CONDE, MARÍA SOFÍA Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 520/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, los actores María Sofía Vega, María Verónica Vega, María Magdalena Vega, Jorge Eduardo Vega, María Belén Vega, Guillermo Vega y Manuel Vega (en adelante “l os actores”), quienes comparecen en su calidad de hijos legítimos y sucesores de la causante Patricia Amanda Conde, dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución No. 145 dictada el 27 de diciembre de 2018 por el Ministerio de Salud Pública, en ejerc icio de atribuciones delegadas, mediante la cual se dispuso destituir del cargo a la Sra. Patricia Amanda Conde, por la causal de omisión a los deberes funcionales (fs. 543 de los A.A.) II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegaron que el acto impugnado fue dictado sin otorgarse previamente vista a efectos de permitir articular descargos tal como lo indica el artículo 221 del Decreto 500/91. Asimismo, especificaron que, el expediente que termina con la destitución de la funcionaria se mantuv o años detenido y sin actividad. El sumario tuvo una duración excesiva vulnerando varias reglas de Derecho que legislan sobre el punto. Cuestionaron que se violó el principio non bis in ídem. Al respecto, adujeron que en los fundamentos del acto se mencio nan sumarios anteriores, habiendo incurrido así la Administración en el ejercicio exorbitante de la potestad disciplinaria, violatoria de los principios generales de la acción administrativa. Indicaron que, en el acto impugnado, se menciona una omisión reiterada por parte de la sumariada de entregar a la Junta Médica, la documentación médica requerida a fin de dictaminar sobre su aptitud psico- física para continuar ejerciendo sus funciones. Sobre ello, consideraron que la Administración volcó de manera in apropiada en los hombros de la funcionaria, la responsabilidad de una tramitación cuya responsabilidad pertenece al Estado mismo. Destacaron que su madre se presentó en tiempo y forma ante el BPS, acudiendo en varias oportunidades a interiorizarse del trámite y quedando a la espera de respuestas y decisiones que no llegaron. En definitiva, bregaron por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta e n un todo conforme a Derecho. En primer término, sostuvo que los actores carecen de legitimación causal activa dado que no tienen, ni un derecho subjetivo, ni un interés directo, personal y legítimo, para impugnar la sanción administrativa impuesta a su madre por su actuación como funcionaria pública. Aun admitiendo que ellos sean sucesores universales, lo reclamado no es un crédito, ni el resultado del juicio afecta de alguna forma su situación patrimonial o esfera personal. La persona que realmente podr ía estar afectada por la situación ha fallecido, sin haber siquiera iniciado el juicio anulatorio. Respecto de la validez del acto administrativo impugnado, la demandada indicó que no existieron vicios formales. El Ministerio notificó los procedimientos a dministrativos iniciados, habiéndole conferido a la funcionaria múltiples vistas. En lo que refiere a la duración del procedimiento, de ninguna demora puede agraviarse la parte actora en cuanto fue la propia Sra. Conde quien desde el año 2011 no se intere só por seguir el trámite ante el BPS para su jubilación por incapacidad. Considera que es desconcertante que pueda alegar algo que la misma parte provocó con su inercia, causando un perjuicio a la Administración, que siguió pagando mes a mes los salarios a una funcionaria que debió tramitar su jubilación por incapacidad, pues estaba impedida de concurrir a trabajar. Consideró que no se violó el principio de non bis in ídem , en tanto lo que sucedió es que las sucesivas inasistencias de la funcionaria dieron lugar a que se solicitara una Junta Médica para determinar si era apta o no para desempeñar el cargo, lo que luego devino en el sumario desarrollado. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7948/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 88, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 561 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 91 - 97 y fs. 128 -133 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 297/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 136 - 139). VII) Puestos los autos para sentenc ia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 141). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el ex amen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la Sra. Conde el 16 de enero de 2019 (fs. 549 pieza 2 de los A.A.) quien lo resistió el 25 de enero de 2019, mediante la interposición del recurso de revocación. Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 1° de julio de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 22 de agosto de 2019 (nota de cargo fs. 26 infolios), estando la parte actora integrada por los hijos de la Sra. Conde, quien falleciera el 5 de mayo de 2019 (fs. 2 de infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolució n No. 145 dictada el 27 de diciembre de 2018 por el Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se dispuso destituir del cargo a la Sra. Patricia Amanda Conde, por la causal de omisión a los deberes funcionales (fs. 543 de los A.A.) III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, se pronunciará por declarar que los accionantes carecen de legitimación causal activa para impugnar el acto encausado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Sobre la falta de legitimación causal activa de los accionantes. El Ministerio demandado esgrimió que los actores no son titulares de un interés directo, personal y legítimo que haya sido violado por el pronunciamiento de l a Administración, por lo que no cumplen con los requisitos previstos en el artículo 309 de la Constitución de la República. A juicio del Tribunal, le asiste razón. La parte actora se encuentra conformada por los Sres.: María Sofía Vega, María Verónica Vega, María Magdalena Vega, Jorge Eduardo Vega, María Belén Vega, Guillermo Vega, Manuel Vega, quienes comparecen en su calidad de hijos legítimos y sucesores de la causante Patricia Amanda Conde. La Sra. Conde, funcionaria presupuestada del Ministerio de Salu d Pública, que ostentaba el cargo de Especialista VII Servicio Asistenciales, Escalafón D Grado 3 y cumplía funciones como Auxiliar de Enfermería, fue destituida mediante el acto impugnado. En primer término, corresponde destacar que no nos encontramos ante un caso de sucesión de parte durante el proceso. La funcionaria destituida falleció con anterioridad a la iniciación del proceso anulatorio, por lo que no se aplica en el caso el fenómeno de sucesión en la calidad de parte a título universal. En efecto, la Sra. Conde falleció el 5 de mayo de 2019 (certificado glosado a fs. 2 de infolios), mientras que, como se dijo, la vía administrativa quedó agotada el 1° de julio de 2019 y la demanda anulatoria se presentó el 22 de agosto de 2019. En su demanda, los accionantes, expresaron básicamente agravios de índole formal (falta de vista previa y excesiva duración del procedimiento administrativo), así como la inversión de la carga de la prueba por parte de la Administración. Sin embargo, se advierte que no llegó a explicitar en forma concreta cuál es el perjuicio que le causa o la situación jurídica afectada por tales supuestas irregularidades . Ello, además de redundar en un incumplimiento de la carga de sustanciación, torna imposible vislumbrar el derecho subjetiv o o el interés legitimante para promover el presente accionamiento anulatorio. Del mismo modo, la parte actora tampoco ha postulado un derecho patrimonial lesionado, como pueden ser los casos en que se determina una afectación respecto del patrimonio del causante que alcanza a los sucesores (Cfme. Sentencia TCA 479/2012), no habiendo indicado en qué finca la eventual lesión sufrida. En función de lo dicho, corresponde concluir que los hijos de la funcionaria fallecida carecen de un derecho o interés direct o, personal y legítimo en la anulación del acto impugnado, que refiere exclusivamente a la destitución de la funcionaria. Precisamente, Cajarville enseñaba que el interés habilitante para accionar no es una situación psicológica sino una “situación objetiva que resulta del hecho en que se encuentra el sujeto en la realidad y de su calificación por las reglas de derecho que le son aplicables” y la diferencia con el interés simple es que “ aquí existen normas que encausan, regulan el comportamiento del suje to pasivo de la eventual pretensión...” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Conceptos constitucionales de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” en Revista de Derecho Público, Año 22, Nº 43, agosto 2013, p.139-156). En igual sentido explicaba el informe de la Comisión Especial que estudió la Reforma constitucional de 1951 en la Cámara de Representantes: “no existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el solo interés legítimo a la legalidad que pertenece a todos los habitantes de la República es suficiente legitimación para promover ese contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por el contrario, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (GIORGI, H., “El contencioso administrativo de anulación.” Montevideo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 1958, p.187). Resultan trasladables al caso que nos ocupa lo señalado por el Tribunal, en la Sentencia N º 399/2015, cuando falló: “(…) la existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración”. (GIOR GI, Héctor en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p. 188) (…) (…) es de regla que el ejercicio de la acción anulatoria supone la existencia de un acto irregular (ilegal) que lesione un derecho o un interés del administrado”; pue s, para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de causar agravio, de “fair grief”; es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración destinada a producir efectos jurídicos (Cf. GIORGI, Héctor en ob. cit. págs. 157) (…) “(…) como el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable que quien acciona invoque la titularidad de un de recho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación (Constitución, artículo 309; Decreto-Ley 15.524, artículo 49) y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación” (Cf. GIORGI, Héctor, ob. cit.) “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el artículo 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega , pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…) ” (Sentencia No. 399/2015). De las premisas conceptuales señaladas fluye, entonces, que la situación jurídica de los actores respecto de la resolución impugnada no merezca ser calificada como un interés q ue revista las notas de “ personal” o “directo”, desde que, no se vislumbra cómo la misma afecta su situación jurídica subjetiva. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órga no Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Declárase la falta de legitimación causal activa de la parte actora y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos f iscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)