Sentencia Definitiva N° 139/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 139 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “INVERNIZZI DA SILVA, MÓNICA con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 885/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Mónica INVERNIZZI DA SILVA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1262/018 dictada el 13 de diciembre de 2018 por la Ministra de Educación y Cultura, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual resolvió “Destitúyase a la funcionaria perteneciente a la Unidad Ejecutora 018 “Dirección General de Registros” del inciso 11, “Ministerio de Educación y Cultura”, Escribana Mónica Invernizzi Da Silva, por la causal de ineptitud” (fs. 231 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto resuelve aplicarle la máxima sanción, la cual considera desproporcionada y violatoria de la presunción de inocencia. Expresó que el hecho cometido no lo fue en el ejercicio de su función, sino un hecho aislado en el ejercicio de su profesión en forma particular. Adujo que existió desviación, abuso o exceso de poder y que no se llegó a probar que la “plancha” apócrifa del Registro hubiera sido realizada por ella. Consideró que la imputación se efectuó en base a meros indicios y valoraciones subjetivas. Al respecto, señaló que se omitió ponderar las pericias caligráficas obrantes en el expediente penal, tramitado ante el Juzgado Letrado de Pando de 2º. Turno (IUE 2-53878/16), las que descartan que los trazos apócrifos sean de su autoría. Asimismo, entendió que la Administración debió aguardar las resultancias penales, en las que se investigan los hechos por parte de la Fiscalía Penal de la Ciudad de Pando. Agregó que, también se omitió ponderar los testigos que declararon respecto de su idoneidad y efectividad en el trabajo desarrollado por su parte, no verificándose un supuesto de ineptitud. En consecuencia, se agravió por entender que el acto se encuentra viciado en sus motivos, reiterando que fue dictado con desviación, abuso o exceso de poder. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada afirmó que la r esolución cuestionada es legítima, ajustada a Derecho y debidamente motivada, habiendo sido los hechos denunciados plenamente probados en el expediente administrativo No. 2016-11-008-0181. Controvirtió que los hechos no hayan sido probados, afirmando que no se trató de meros indicios, sino que el cargo que ostentaba (Técnica registradora) así como su profesión de Escribana Pública llevan a concluir que fue partícipe de los hechos habiendo quedado la falta plenamente probada. Manifestó que de las actuaciones administrativas surge que circulaban dos documentos otorgados el 28 de julio de 2014, cuya inscripción había caducado pero que llevaban plancha de inscripción falsa, habiéndose utilizado papel y sello de la Dirección de Registros, llevando además número de inscripción, pero con fecha diferente. Fueron presentados a inscribir un año y medio después de su otorgamiento con planchas de inscripción falsificadas. Y de acuerdo con la declaración de la Directora del Registro de Pan de Azúcar, Esc. Prato, se detectaron múltiples irregularidades en la documentación cuestionada y ninguna de las observaciones fue levantada, lo que determinó la caducidad de la inscripción. Destacó que, de la declaración de la denunciante, Esc. De León, surge que la Escribana actuante fue la Esc. Invernizzi (fs. 11 y 72 y vto. de los A.A.). Así como el hecho de que del expediente administrativo surge que fue la actora la profesional interviniente en la elaboración de la documentación irregular lo cual fue admitido por ella en su declaración (fs. 75 a 77 vto. de los A.A.). Indicó que la Esc. De León también mencionó en su declaración que la Esc. Invernizzi expidió un certificado notarial para ser presentado ante el B.P.S. el que fue rechazado por el organismo por contener datos erróneos e incompletos. Y dada la fecha de expedición del referido documento, queda claro que tuvo a la vista y estudió la documentación por lo que debió advertir las irregularidades que presentaba, en especial que la plancha no es la que utiliza la D.G.R. debiéndose tener presente que ella era funcionaria registral. Afirmó que durante el sumario la actora intentó desplazar su responsabilidad a un supuesto gestor fallecido en el año 2016. Expresó que la explicación que ensayó la promotora cae inexorablemente ante la documentación obrante en autos. A fs. 141 surge una supuesta entrega de documentación por parte del gestor a la Esc. Invernizzi con fecha 20 de febrero de 2016. Ello conlleva a que no tendría explicación cómo pudo confeccionar un certificado con fecha 5 de noviembre de 2015 sin tener la documentación a la vista. En relación con lo indicado por la actora respecto a que la acusación se basa en meros indicios, destacó que en el sumario todos los indicios fueron concluyentes, existiendo una concatenación lógica entre ellos. Por tanto, si la conclusión obtenida del razonamiento es concluyente, pertinente y útil, adquiere la calidad de argumento con entidad probatoria. Y de los antecedentes administrativos y los hechos relevados se concluyó que la funcionaria destituida fue partícipe activa en la falsificación de documentos públicos, resultando aplicable el Reglamento Notarial que establece como uno de los requisitos para desempeñar la profesión de Escribano, entre otros la honradez y buenas costumbres. Indicó que, entre otros, los art. 17, 249 y 279 consideran falta muy grave la conducta que desmerezca la confianza debida en la profesión. Expresó que también son aplicables en la especie los arts. 4 num. 6, 74, 76 y 82 de la Ley No. 19.121 así como la Ley No. 17.060 y el Decreto No. 30/003 (arts. 9,10, 11 y 39). Con respecto a la medida de la sanción, indicó que en la misma se tuvo en cuenta el deber funcional violentado, el cargo de la funcionaria registral implicada, su escalafón profesión, el grado de vulneración de la normativa, los daños causados (utilización de papeles y sellos para falsificar documentos públicos), el descrédito que provocó su accionar en la imagen pública de la Administración, todo lo que lleva a que la sanción impuesta sea absolutamente proporcional a la gravedad de la falta. Por último, afirmó que las vías penal y administrativa son independientes y la pericia caligráfica a que alude la promotora y que fuera realizada en la órbita penal no aminoran las graves irregularidades en que incurrió la funcionaria y que fundamentaron su desvinculación. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 1646/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 61, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 351 fojas). V) Por Resolución No. 8162/2020 fue declarada en rebeldía la parte actora, habiendo alegado la demandada a fs. 69 - 72 vto. VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 273/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 75 - 78). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 80). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 19 de diciembre de 2018 (fs. 235 de los A.A.) quien lo resistió el 28 de diciembre de 2018 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 236 de los A.A.) que fundó el 7 de enero de 2019 (fs. 239 - 245 de los A.A.). Por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 30 de setiembre de 2019 se rechazó el recurso interpuesto, confirmándose el acto resistido (fs. 276 – 277 de los A.A.), notificándose a la actora el 25 de octubre de 2019. La demanda anulatoria fue deducida el 23 de diciembre de 2019 (nota de cargo fs. 46 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 1262/018 dictada el 13 de diciembre de 2018 por la Ministra de Educación y Cultura, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual resolvió “Destitúyase a la funcionaria perteneciente a la Unidad Ejecutora 018 “Dirección General de Registros” del inciso 11, “Ministerio de Educación y Cultura”, Escribana Mónica Invernizzi Da Silva, por la causal de ineptitud” (fs. 231 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Surge de los antecedentes administrativos agregados que el 31 de agosto de 2016, compareció la Esc. De León a la Dirección General de Registros a efectos de verificar la autenticidad de la constancia de inscripción agregada a dos documentos, los cuales, a la postre, resultaron apócrifos (fs. 10 - 12 vto. de los A.A.). El 3 de setiembre de 2016, el Director General de Registros dictó la Resolución No. 97/16 mediante la cual se dispuso la realización de una investigación administrativa en el Registro de la Propiedad de Pando, a los efectos de determinar si se trató de un hecho aislado o, por el contrario, constituye una muestra de otros hechos con apariencia delictiva que involucren al servicio registral (fs. 12 de los A.A.). De los informes realizados, surgió la confirmación de los hechos denunciados con la participación de una funcionaria registral (fs. 20 y ss. de los A.A.). Posteriormente, el 21 de noviembre de 2016, por Resolución No.149/16 del Director General de Registros, se dispuso la instrucción de un sumario administrativo a la actora, con suspensión preventiva y retención de medios sueldos. (fs. 27 y vto. de los A.A.). Se tomó declaración a la sumariada, quien fue asistida por su Letrado al momento de declarar (fs. 75 a 77 vto. de A.A.). El 27 de marzo de 2017 se le confirió vista de las actuaciones, las que fueron evacuadas en los términos lucientes a fs. 135 a 138 v. de A.A. Se diligenció la prueba testimonial ofrecida por la sumariada, recibiendo la declaración de su gestora y de compañeras de oficina (fs. 157 a 157 vto. de los A.A.). Se le confirió nuevamente vista a la parte interesada (fs. 171 y vto. de los A.A.) respecto del Informe sumarial de fecha 3 de agosto de 2017, emitido luego de valorar los nuevos medios probatorios, manteniéndose -en todos sus términos- las conclusiones arribadas en el Informe sumarial de fecha 20 de marzo de 2017. A fs. 171 en rojo la funcionaria sumariada evacuó la vista conferida con asistencia letrada. El 7 de febrero de 2018, la Asesoría Letrada dictó el Informe No. 37/2018, mediante el cual compartió el dictamen previo que imputaba falta administrativa muy grave a la sumariada, con la consecuente sanción administrativa de destitución, previo informe preceptivo de la CNSC de la ONCS. (fs.185 a 189 v. de los A.A) Por Resolución No. 42/2018 de fecha 28 de febrero de 2018 la Comisión Nacional de Servicio Civil resolvió pronunciarse en forma favorable a la destitución de MÓNICA INVERNIZZI DA SILVA por la causal de ineptitud (fs.193/ 195 v. de los A.A.). Finalmente, el 13 de diciembre de 2018 la Ministra de Educación y Cultura, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó la Resolución No. 1262/018 mediante la cual resolvió destituir a la promotora y es el acto que se procesa en estos obrados (fs. 231 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La parte actora se agravia por entender que no se probó que ella fuera la autora de la falsificación de la plancha registral, así como que no se tomaron en consideración las pruebas aportadas y las resultas de la prueba caligráfica practicada en sede penal. En primer término, es preciso señalar que se encuentra fuera de discusión el acaecimiento de los hechos que meritaron la aplicación de la sanción de destitución. Es decir, se halla fuera del objeto de debate que efectivamente: i. circularon dos documentos, cuya inscripción había caducado, con una plancha de inscripción falsa; ii. se empleó para tal fin papel de la D.G.R. y un sello de la oficina registral; iii. la Esc. Invernizzi fue quien hizo el estudio de los documentos, se “encargó” del pago de las tasas e impuestos y de la inscripción, y de entregarle la documentación al cliente. Lo que se discute en este proceso, entonces, es si la atribución de responsabilidad por parte de la Administración a la actora en los hechos reseñados fue o no ajustada a Derecho. Pues bien. A juicio del Tribunal, la imputación efectuada por la Administración se basó en un cúmulo de indicios -plurales, concurrentes y concordantes-, que acreditan que la Esc. Invernizzi participó activamente en la falsificación de las planchas de inscripción estampadas en los documentos presentados por la Esc. De León el 31 de octubre de 2016. Toda la prueba y los elementos obrantes conducen a la culpabilidad de la actora, pues se acreditó que: i) la Esc. Invernizzi fue quien asesoró y participó en la elaboración de los documentos relacionados con la compraventa de un inmueble y una cesión de derechos hereditarios y gananciales (extremo no controvertido); ii) el sello que luce en las planchas apócrifas pertenece a la Sección de la Propiedad Mueble de la D.G.R., oficina en la que la actora era funcionaria al tiempo de la confección de los aludidos documentos (extremo tampoco controvertido); iii) la Esc. Invernizzi no controló ni revisó que la documentación entregada por el gestor estuviera “en regla” (extremo afirmado por la Esc. Invernizzi en su declaración obrante a fs. 75 de los A.A.); y, iv) la Esc. Invernizzi, de acuerdo con el recaudo adjunto a fs. 141 A.A., recibió la documentación del gestor Ricardo Fernández el 20 de febrero de 2016. Empero, conforme surge de la actuación agregada a fs. 86 A.A., Invernizzi extendió con fecha 5 de noviembre de 2015 un certificado notarial para ser presentado ante el BPS (en el que consta el control de la adquisición del bien objeto de compraventa), sin que se advirtieran las serias irregularidades, omisiones y falsificaciones estampadas en los documentos. La Corporación entiende que, la prueba recabada demuestra, sin lugar a duda alguna, que la Esc. Invernizzi se aprovechó de su posición de funcionaria de la D.G.R. para falsificar las planchas estampadas en los documentos y brindar apariencia legítima a una inscripción que en los hechos nunca se llevó a cabo. El uso del papel nominativo y el empleo de un sello perteneciente a la oficina en la que revistaba la actora son fiel prueba de ello. Por otra parte, las “omisiones” o “despistes” de la funcionaria al “recibir” la documentación por parte del gestor y al extender un certificado notarial sin la documentación a la vista no hacen más que refrendar las conclusiones precedentes. Se comparte, en este sentido, lo expresado por la Administración al contestar la demanda, en especial en cuanto destaca que la Esc. Invernizzi “No pudo no haber advertido cuando tuvo que confeccionar el certificado notarial para el BPS que le solicitara su cliente, que le faltaba la firma a la primera copia de la escritura, que carecía de ITP, que había una discordancia con la fecha de inscripción de la plancha, cuando había sido ella misma quien entregó la documentación al gestor para su inscripción, que la plancha no es la que utiliza la Dirección General de Registros; todo lo cual se agrava aún más por tratarse de una funcionaria registral calificada y profesional escribana ”. (Fs. 50 de infolios). En otro orden, la Sala considera que la coartada de la actora, de intentar endilgar responsabilidad al fallecido gestor, termina por incriminarla aún más. Desde su óptica, el gestor se hizo del papel nominativo, del sello del registro, y sorteó, por lo menos, tres instancias de control en las que la Esc. Invernizzi, sin mayor esfuerzo, podría haber constatado las flagrantes irregularidades. O se trata de una maniobra ilícita realizada con mucha fortuna por parte del fallecido Sr. Fernández; o se trata, en cambio, de una serie de hechos y acontecimientos “poco afortunados” que tienen por protagonista a una profesional escribana, funcionaria del registro al que pertenecían los sellos estampados en los documentos, y que involucran, por lo menos, tres instancias de control de la documentación sumamente defectuoso. Todo indica que la segunda de las variables es la que más se ajusta a la realidad de los hechos. Y ello, porque como bien lo afirmaba GORPHE citando a BENTHAM: “ A menudo dos motivos que aisladamente no pesan más que una pluma, al encontrarse juntos pesan como una rueda de molino sobre el acusado ” (GORPHE, F., “La apreciación judicial de las pruebas”, La Ley, Buenos Aires, 1967, p.362). Por su parte, la actora no aportó prueba alguna en sede anulatoria (conforme obra certificado a fs. 61de infolios), no logrando conmover, en consecuencia, la que surge del expediente sumarial respecto a la configuración de la falta administrativa que se le imputa. En definitiva, a juicio de la Corporación, la demandada logró probar sin margen a duda razonable alguna que, la actora participó activamente en la falsificación de la documentación anotada, lo que justifica y motiva en forma más que suficiente la resolución destitutoria adoptada; no siendo trascendente que tal conducta haya sido en el ejercicio liberal de su profesión. En efecto, el descrédito que provocó su accionar en la imagen pública de la Administración es inmensurable, en tanto, ha incurrido en infracción a sus deberes de lealtad, buena fe y probidad (Ley No. 17.060 arts. 20 a 22 y Decreto No. 30/003artículos 11 y 31). La Ley 17.060 establece que: “ Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos (artículo 20)”. Y el artículo 21 dispone : “Los funcionarios públicos observarán los principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos. Toda acción u omisión en contravención del presente artículo hará incurrir a sus autores en responsabilidad administrativa, civil o penal, en la forma prescrita por la Constitución de la República (Constitución Vigente) y las leyes.” Como ha sostenido el Tribunal en sentencia No. 682/2020 “La noción de “ineptitud”, que aparece en numerosas leyes o reglamentos que delinean el estatuto del funcionario público, es la contracara de la aptitud moral requerida para el inicio de la relación funcional. En efecto, como se verá, para el ingreso a los cuadros funcionales del Estado se requiere tener “aptitud” moral, aunque en algunos casos también física. Esa aptitud moral debe permanecer durante todo el tiempo del desempeño del funcionario, y si se ve enervada por la comisión de determinadas conductas que violentan las normas y principios que rigen el desempeño de la función pública, el Ordenamiento prevé sanciones que se adecuan a la gravedad de la falta. En puridad, en la época del ingreso se requiere esta aptitud y también se requiere durante todo el desarrollo de la carrera, con esta consecuencia: si esa aptitud inicial desaparece por la configuración de situaciones que encartan en la de ineptitud, el Estado debe hacer cesar la situación funcional por razones de legalidad, simplemente eso: razones de estricta legalidad”. (Sentencia No. 682/2020). VI) Lo dicho, conlleva al rechazo del agravio relativo a la proporcionalidad de la sanción aplicada, siendo la destitución dispuesta en un todo razonable. Como ha sostenido reiteradamente la Corporación, una vez acreditada la falta grave, el Tribunal no tiene observaciones que formular, en tanto, son aspectos cuya apreciación se encuentra dentro de las facultades discrecionales de la Administración que el Tribunal no debe juzgar. (Cfme. Sentencia No. 534/2021). Y si bien, se admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la infracción y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable, efectuado dicho control, en el caso que nos ocupa, no se advierte vicio invalidante alguno. (Cfme. Sentencia No. 363 del 17.07.2002 redactada por Víctor H. BERMÚDEZ, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, ps. 97 a 105). VII) En cuanto a lo argumentado sobre las resultas de la prueba caligráfica practicada en sede penal -la que no surge agregada a autos-, la independencia de juicio entre las esferas penal y administrativa (Dec. 500/91, art 231 y Dec. 30/03 art. 39) es indiscutible y ha sido invariablemente admitida por jurisprudencia constante de este Tribunal (Sentencias 543/2011, 133/2011, 1030/2010, 430/ 2009, entre otras). VIII) Finalmente, con respecto a la alegada desviación de poder, no obra prueba alguna en este sentido. No se advierte falta de imparcialidad en la valoración del cúmulo probatorio, sino que, por el contrario, el mismo fue realizado de conformidad con las reglas de la sana crítica. En igual sentido se pronunció la Comisión Nacional de Servicio Civil, la que se pronunció en forma favorable a la destitución por ineptitud. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)