Sentencia Interlocutoria N° 131/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 131 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AZOR PERDOMO, JOSÉ LUIS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (Ficha No. 619/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 19/00965, de fecha 15 de febrero de 2019, dictada por el Intendente Municipal de Canelones, que dispuso destituir al Sr. José Luis Azor Perdomo, por la causal de omisión de los deberes del cargo, artículo 275 numeral 5° de la Constitución de la República (fs. 1320 A.A.). El actor manifestó que fue imputado por su actuación administrativa, habiéndose efectuado denuncia penal sin que, a la fecha de la demanda, se hubiera producido acusación fiscal. En consecuencia, a su juicio, debía operar la presunción de inocencia. Arguyó que no se valoró correctamente la prueba y que no tuvo la oportunidad de controlar la misma, producida en sede jurisdiccional. Se configuraría en el caso, una situación de desviación de poder por parte de la Intendencia demandada. Citó doctrina y jurisprudencia en su apoyo. Agregó que, al no haber prueba incriminatoria dentro del procedimiento administrativo, el acto estaría viciado por falta de motivación adecuada. En suma, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Elizabeth Marquicio -en nombre y representación de la Intendencia Departamental de Canelones- compareció a fojas 19 y siguientes, contestando la demanda. La Administración demandada expresó que por Resolución No. 16/07988, se inició sumario administrativo motivado por la Sentencia Interlocutoria No. 4803/2016 de 26 de noviembre de 2016, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal y Adolescentes de las Piedras de 2º Turno, que dispuso el procesamiento y prisión del actor por presunto delito de asociación para delinquir en concurrencia con reiterados delitos de cohecho calificado. Con abstracción de la independencia de los procedimientos administrativo y penal, considera que la prueba producida en uno de ellos es idónea para alcanzar la convicción en el otro. Es así que remarcó que conforme surge del Reglamento de Procedimiento Disciplinario (artículo 73) cuando un funcionario es sometido a la Justicia penal, se debe disponer la instrucción del sumario por la Administración, lo que aconteció en autos. Sostuvo que las actuaciones desplegadas en sede judicial pueden ser agregadas como prueba al proceso disciplinario. Consignó que se acató el principio de inocencia, se diligenció prueba respetándose las garantías del debido proceso, se agregaron escuchas que fueron diligenciadas en sede penal. También se le notificaron las audiencias de diligenciamiento de prueba, compareciendo con su Letrado patrocinante, realizando el contralor de toda la prueba producida; confiriéndosele vista de los informes circunstanciados correspondientes, presentando éste descargos que fueron considerados. Indicó que las pruebas son contundentes en relación con la conducta asumida por el Sr. Azor en ocasión del cumplimiento de sus funciones, existiendo una violación al deber funcional de actuar con probidad, buena fe y lealtad que debe tener todo funcionario público. Infringió el artículo 275 numeral 5º de la Constitución de la República, arts. 20 y 22 de la Ley 17.060 y los arts. 23, numerales 2 y 9, y art. 27 del Estatuto del funcionario de la Intendencia de Canelones. Se obtuvo también la venia de la Junta Departamental, que fue otorgada por Resolución No. 0739/018 de fecha 21 de diciembre de 2018. En definitiva, abogó por la confirmación del acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 23) se produjo la que luce certificada a fs. 49, correspondiendo a la parte actora la de fs. 25 a 48; no produciendo prueba alguna la parte demandada. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 52 a 58 y de fs. 61 y 62, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 331/2021, fs. 65 y siguientes) aconsejó confirmar el acto dictado, desestimando la demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto f ue notificado el 12 de marzo de 2019, y recurrido mediante el recurso de reposición que fue interpuesto el 19 de marzo de 2019. Al no haberse notificado Resolución recaída sobre el recurso, el 23 de agosto de 2019, se produjo la denegatoria ficta. La acción de nulidad, interpuesta el 30 de setiembre de 2019, se presentó en tiempo útil (fs. 2 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la desestimatoria de la demanda, quedando por ende firme el acto impugnado. En primer lugar, de los antecedentes administrativos surge la Resolución No. 16/07988 de fecha 16 de diciembre de 2016, dictada por el Intendente de Canelones, disponiendo instruir sumario administrativo con separación del cargo y retención total de haberes al Sr. José Luis Azor; funcionario dependiente del Departamento de Inspecciones de la Dirección General de Tránsito y Transporte, en virtud de haber sido procesado con prisión por la comisión de un delito de Asociación para delinquir en calidad de autor, en concurrencia fuera de la reiteración con reiterados delitos de cohecho calificado en calidad de autor, artículo 73 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario (fs.1187 A.A.). También surge sentencia interlocutoria No. 4803/2016 de fecha 26 de noviembre de 2016, que dispuso el procesamiento con prisión del compareciente. En esas actuaciones se determinó la existencia de una organización que facilitaba libretas de conducir a cambio de una remuneración económica (fs. 1152 a 1181 A.A.). En esos extremos se fundó la Administración para iniciar el sumario respectivo que culminó con la destitución del actor. También obtuvo el Sr. Intendente Municipal de Canelones, a través de Resolución No. 0739/018 dictada por la Junta Departamental de Canelones, venia para proceder a la destitución del funcionario (fs.1301 y 1302 A.A.). Es verdad que la Administración se basó en la prueba diligenciada en sede judicial, lo cual entiende el Tribunal que no resulta contrario a Derecho. Si bien son sistemas de responsabilidad independientes, valoran una misma plataforma fáctica. Habiendo el actor transitado un proceso judicial con su estructura y garantías correspondientes, no pueden dejar de considerarse los elementos probatorios obtenidos en dicha instancia, donde existió una valoración por parte del organismo judicial competente y se dispuso el procesamiento del actual actor; sin perjuicio de otros que puedan incorporarse durante el procedimiento administrativo. A fs. 12 y 13 de los antecedentes administrativos, se menciona la participación del actor, quien había confesado haber recibido propinas de Luis Morales. Además, resulta que Luis Morales había preguntado cuando se encontraría en pista, expresando el actor que desconocía el motivo de la pregunta. Manifestó no conocer a Héctor Rodríguez quien, sin embargo, dice haberle entregado dinero a Mónaco, en presencia del actor. Mencionó una conversación “en clave” en que se hacía referencia al requerimiento de “4 litros de pintura”, planteándose un regateo. Se mencionan otras conversaciones de las que surge la connivencia entre Azor y Morales. Asimismo, de la prueba documental agregada a las actuaciones administrativas, surge declaración realizada por el Sr. José Luis Azor en sede policial, donde, interrogado respecto a si conoce al Sr. Luis Morales, confesó su participación en la maniobra ilícita: “Lo conozco desde hace unos tres o cuatro meses aproximadamente, lo conocí a través del negro Serrón (…) Posteriormente, se acercó a mi Luis, ofreciéndome él mismo un negocio consistente en que él traía personas para tramitación de licencias de conducir y una vez realizados los trámites de rigor en la Intendencia, yo debía dar facilidades a los aspirantes que él trajera, o aunque perdieran darles por salvado, dándome el mismo una suma de dos mil pesos uruguayos por licencia de conducir”. Interrogado respecto del tiempo de la maniobra, indicó: “Las realicé junto con un compañero de apellido Mónaco, durante unos seis meses, una vez cada mes y medio aproximadamente” (fs.337 A.A.). Indicó que dichas declaraciones no son válidas. Sin embargo, de la prueba testimonial cuyo diligenciamiento solicitó y fue concedido, el testigo propuesto, Sr. Morales, declaró que intercambiaban favores con el sumariado: “A veces había intercambio de favores, ellos me pedían que sacara alguna partida, que averiguara deuda de patentes” , mientras que los favores de los inspectores consistían en “Facilitarle algún teléfono y me facilitaban hacer alguna gestión -no eran favores que implicaran cometer un delito-(fs.1063 A.A.). Tampoco se consideran de recibo los agravios esgrimidos respecto a que no se respetaron las garantías del debido proceso y que la Administración actuó con abuso o desviación de poder; no obra prueba alguna en este sentido. No se advierte falta de imparcialidad en la valoración del cúmulo probatorio, sino que, por el contrario, el mismo fue realizado de conformidad con las reglas de la sana crítica. La instructora sumariante elaboró informe circunstanciado, de fecha 30 de noviembre de 2017, del que se dio vista al compareciente (fs.1055 A.A.), quien compareció a evacuar vista solicitando apertura a prueba y el diligenciamiento de prueba testimonial, ofreciendo dos testigos Morales y Rodríguez (fs.1057 a 1060 A.A.), lo que fue concedido por la accionada. El pretensor no aportó prueba alguna en sede anulatoria que logre conmover la que surge del expediente sumarial, respecto a la configuración de la falta administrativa imputada, a saber: violación al deber funcional de actuar con probidad, buena fe y lealtad que debe tener todo funcionario público, infringiendo el artículo 275 numeral 5 de la Constitución de la República, artículo 20 y 22 de Ley 17.060 y los artículos 23, numerales 2 y 9 y artículo 27 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Canelones. La Ley 17.060 en su artículo 20, establece que: “Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos”. El artículo 21 dispone: “Los funcionarios públicos observarán los principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos. Toda acción u omisión en contravención del presente artículo hará incurrir a sus autores en responsabilidad administrativa, civil o penal, en la forma prescrita por la Constitución de la República y las leyes”. La defensa esgrimida por el actor no brega, expresamente, por su inocencia. Sugiere la debilidad probatoria y apunta a sostener la falta de idoneidad de la prueba recabada en sede policial y penal, para ser trasladada al procedimiento disciplinario seguido. Fundamentalmente, se intenta desmentir varios indicios sólidos sobre su participación y hace hincapié en la falta de sentencia de condena, al momento en que inició esta demanda. No puede compartirse esta posición. La autonomía de los procedimientos penal y administrativo tiene entre sus alcances, el hecho de que la Administración puede ejercer su potestad disciplinaria, en función de conductas probadas reñidas con la conducta digna propia de la función pública, aún en el caso de que no llegase a haber reproche desde la perspectiva penal. Es incorrecto aguardar una sentencia de condena porque en muchos casos paralizaría el procedimiento durante años, violando incluso el plazo razonable, ya que el procedimiento administrativo puede reunir los elementos para imputar una falta y su debida sanción, sin la necesidad de que haya imputación de delito. Esta Corporación, en sentencia No.122/2016, sostuvo: “Si bien el principio general contenido en el art. 231 del Decreto 500/991, establece la independencia del procedimiento administrativo respecto del penal, ello no impide que una Sede tome en consideración las resultancias de las actuaciones cumplidas en la otra y que, a veces, la sentencia penal prevalezca respecto al pronunciamiento administrativo. "Esto ocurre cuando la sentencia establece claramente que el funcionario no cometió los hechos que se le imputan y por los cuales fue sancionado administrativamente, o cuando condena al funcionario por hechos delictuosos que la Administración no consideró probados, por cuya razón no le aplicó sanciones; en el primer caso la Administración debe revocar la sanción y en el segundo imponer la que corresponda" (SAYAGUES LASO, Enrique, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 7ª Ed. Puesta al día a 1998 por Daniel Hugo Martins. FCU, pág. 281-281, parágrafo 198). En tal sentido se ha manifestado este Tribunal en varias sentencias conclusivas en relación a que: “La indiscutible independencia de los procedimientos judiciales y administrativos, no impide que en una sede y vía se tomen en consideración las resultancias de las actuaciones cumplidas en la otra, aunque la resolución judicial no obligue a la Administración y viceversa”. (Cf. Sentencia No. 505/92, 596/93, A.D.A., T. I, p. 29 y 30, Nos. 135 a 137). Nótese que el delito tipificado (concusión y posterior cohecho simple) guarda estrecha relación con la función que desempeñaba el actor, extremo que vulnera el deber de probidad con el que debe comportarse. (Ley No. 17.060, arts. 20 y 21; Decreto 30/003, arts. 9, 10 y 11). Como expresó la Corporación en sentencia No. 226/2012: “Es indudable que la conducta del actor erosiona a la demandada a través de los perjuicios materiales, pero fundamentalmente, a través del daño directo que la acción antijurídica provocó al prestigio institucional. A propósito del deber jurídico examinado señala CAJARVILLE que: “se trataría de la buena fe-lealtad”, deber recíproco que recae sobre ambas partes de la relación, que implica un comportamiento cumplido con “honestidad y honradez”, conforme con las valoraciones vigentes en la comunidad; se suele concretar para el subordinado, en un deber de colaboración, de ejecutar el trabajo (…) de abstenerse de todo acto que pueda perjudicar al empleador y cumplir aquellos que tiendan a la protección de los intereses de éste (…) evitando el trabajo para terceros durante el horario de trabajo, de no revelar secretos de fabricación o comerciales, abstenerse de concurrencia desleal y omitir todas las formas de corrupción” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, 1º Edición, 2007, págs. 488-489). En similares términos en la sentencia No. 187/2014, se sostuvo: “Más aún, cuando el impugnado se motivó en que la funcionaria sumariada “incurrió claramente en conductas incompatibles con la calidad de funcionario público” “perdió el requisito de idoneidad moral requerido para el ingreso a la función pública… el cual debe mantenerse necesariamente durante el ejercicio del cargo asumido (art. 168CN) violando la involucrada el deber de probidad que debe observar todo funcionario público …” (Resultandos III y V). Debiendo especialmente tenerse presente, que los antecedentes que llevaron a la adopción de la sanción actualmente reprochada y en los que se fundamentó el acto recurrido, aun cuando evidencian que los delitos de hurto no fueron cometidos contra la Administración Pública, señalan precisamente que lo determinante para la decisión de la accionada fue precisamente que con su actuar, la actora, perdió la idoneidad requerida. (…) IV) En lo sustancial, y en atención a los hechos puntualmente acreditados, no se advierte razón alguna para apartarse de lo actuado por la accionada, desde que la conducta de la funcionaria no se adecua a la probidad que debe tener todo funcionario público, que la reclamante demostró carecer con sus propios compañeros de servicio y, en ocasión del cumplimiento de sus funciones, se produjo el apoderamiento de la documentación ajena. (…) Como destaca IVANEGA, citando prestigiosa doctrina, la experiencia moral del ciudadano como funcionario y del particular en tanto colaborador de la Administración, constituye el punto de partida de la investigación en la ciencia de la ética pública; su resultando es la determinación del sentido de aquella experiencia con base en los principios universales que proporciona la razón. Ello supone la exigibilidad de ciertos valores deseables, respecto de la conducta de los agentes públicos. La conducta de éstos será ética si se exteriorizara el cumplimiento de los deberes y pautas que derivan de aquellos valores. Ética pública y privada no son diferentes, sino que la primera es la proyección en el ámbito público de los principios éticos comunes. La ejemplaridad y la honradez son virtudes que deben presidir la actuación de los servidores públicos. El político y el funcionario deben respetar los estándares de conducta de la sociedad, la conducta moral exigible y exigida en la normal convivencia de las personas estimadas honestas” (IVANEGA, Miriam M.: “Cuestiones de potestad disciplinaria y derecho de defensa –Segunda edición actualizada-, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2013, pág. 83). En la emergencia, esa conducta exigible como socialmente aceptada se halla cristalizada en una regla de Derecho, a través de la creación del deber de probidad en cabeza del funcionario público con cuya actuación funcional debe realizar (v.gr.: ex art. 20 de la Ley 17.060, art. 11 del Decreto No. 33/003)”. Por otro lado, de acuerdo con la jurisprudencia constante de este Tribunal –y con la posición unánime de la doctrina administrativista-: “(…) se estima que, si bien el Tribunal no puede ingresar, en principio, al ámbito de la discrecionalidad para cuestionar la entidad de una sanción, debe en cambio atenerse a la exigencia de un proceder RAZONABLE de la Administración en los casos en que la desproporción es susceptible de configurar desviación o exceso de poder (Sents. 381/971; 99 y 282/989; 667/90; 108/91; 1.116/95, entre muchísimas otras dictadas por el Cuerpo con diversas integraciones). (…) Por ende, es susceptible de examen y contralor la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida) desproporcionada (relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la infracción y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable” (sentencia No. 363/2002). Efectuado dicho contralor, no se advierte en autos vicio invalidante. Finalmente, resta indicar que el acto encausado está debidamente motivado, teniendo presente los profusos antecedentes que lo preceden. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).