Sentencia Sentencia N° 129/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 129 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “RETOP S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 232/2021). RESULTANDO : I) El 9 julio de 2021, de fs. 12 a 21 vto., compareció Nicolás HERRERA ALONSO en representación de RETOP S.A., a promover demanda anulatoria contra el Acta de Constatación No. 145277, del año 2020, “por medio de la cual se detallaron los medios liquidados para el pago del costo anual por los servicios de inspección y control de la instalación de avisos de publicidad y propaganda en la vía pública o lo que sea visible desde la misma”. Manifestó, en síntesis, que el Acta que impugna es ilegítima, por cuanto de la misma surge un detalle de medios que en sustancia es una liquidación, mediante la cual se pretende el cobro de un "precio" por un servicio de inspección y control que no es una actividad económica que reporta ventaja al comercio, sino que persigue una finalidad pública, que es la de verificar que se cumplan con las normas municipales en esta materia. Agregó que, la creación de este supuesto precio, fue prevista en la Resolución No. 831/2019, dictada por el Intendente de Maldonado en el Expediente Número 2019-8-01-00592. Dicha Resolución No. 831, lo que regula, es la creación de una tasa y no de un precio, lo que debe ser realizado a través de un Decreto de la Junta Departamental de la Intendencia de Maldonado. Precisó, además, que mediante Resolución No. 9328/2018, se adjudicó la Licitación Abreviada No. 53/2018, convocada por la Intendencia de Maldonado para el servicio de relevamiento de cartelería, de publicidad y propaganda y en general verificación de instalación de la misma, determinación y liquidación, a la empresa Tributos de Uruguay S.R.L., siendo también ésta ilegítima a raíz de la creación de este "precio" por la Resolución No. 831. De tal modo, tras exponer los motivos que a su juicio determinan la ilegalidad de la Resolución No. 831/2019 y, puntualizar, que dicha volición es un acto general, que no se encuentra comprendido en los recursos interpuestos en el marco de este accionamiento, pero que, a su entender, el Acta impugnada constituye un acto aplicativo de la citada Resolución, alegó como motivos de agravios, la vulneración del principio de legalidad, la falta de competencia para el dictado del Acta, desviación y exceso de poder, la errónea motivación, así como, el error en los motivos. II) Conferido traslado de la demanda por Decreto No. 3105/2021, de 19 de junio de 2021 (fs. 23), comparecieron el 18 de agosto de 2021, los Dres. Luis DA LUZ y Oscar FERNÁNDEZ CHÁVEZ, en representación de la Intendencia Departamental de Maldonado, donde opusieron como excepción previa, la falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 26 a 27). Expresaron que, el acta procesada refiere al pago de la tasa de carteles, y la empresa Tributos del Uruguay S.R.L. es contratada por la Intendencia de Maldonado, para comprobar la existencia de carteles. Señalaron que, como se ha informado en vía administrativa, no se trata de un acto administrativo, en tanto, no ha sido librado por ninguna autoridad competente, al tenor de lo previsto en los artículos 277 y 280 de la Constitución de la República. En segundo término, argumentaron que, en tanto, la solicitud de anulación refiere al Acta No 145277, debe observarse si respecto a la misma ha sido agotada la vía administrativa. De tal forma, describen que, tal cual surge de la copia autenticada de notificación realizada por la empresa Tributos del Uruguay S.R.L., Retop S.A. tomó conocimiento del Acta No. 145277, el 23/10/2020. De la copia de expediente administrativo 2020-88-01-14378, surge que contra la referida acta, Retop S.A. interpuso recursos administrativos el 06/11/2020. El plazo de diez días debe contabilizarse inmediatamente, lo que determina el vencimiento el día martes 03/11/2020. Pero aun comenzando a contabilizar el plazo a partir del primer día hábil siguiente, el lunes 26/10/2020, arroja el vencimiento el 04/11/2020. Adicionaron que, contrariamente a lo que manifiesta la accionante, no fue notificada el 27/10/2020, sino el 23/10/2020. Concluyeron por tanto, que, dado que el recurso fue presentado en forma extemporánea, no fue agotada la vía administrativa. III) Del excepcionamiento planteado, se dio traslado a la contraparte por Decreto No. 6103/2021, de 20 de octubre de 2021 (fs. 36) y, notificado en debida forma (fs. 37) compareció a evacuarlo (fs. 38 a 41). Manifestó el actor que, en ningún momento fue informado sobre los recursos administrativos oportunamente impetrados, subrayando, además, lo escueta que resulta ser el Acta de constatación recibida, en tanto de ésta, no surge, ni expresa o tácitamente, su carácter provisorio, preparatorio, ni de mero trámite, por el contrario, se comunica un acto de fiscalización. Por tanto, consideró que, fue producto de una carente fluidez comunicativa, que debió ejercer su debida defensa como administrado, a través del uso de aquellos mecanismos legítimamente dispuestos a su abanico, independientemente del carácter del acto impugnado. Precisó que, aun bajo el entendimiento de que el Acta no representa el acto administrativo de carácter definitivo, Crédito de la Casa no tenía por qué esperar a ser notificado del acto decisivo para iniciar su defensa. Sostuvo que, de hecho, se encuentra legalmente habilitado a presentar los recursos correspondientes en defensa de sus intereses ante la vulneración de los derechos detallados en la demanda de nulidad presentada, una conducta neutral ante la liquidación de publicidad efectuada, habría implicado la aceptación tácita de aquélla, tolerancia la cual no tiene espacio alguno en infolios, con motivo de la notoria discordancia entre los elementos listados y los efectivamente instalados en la jurisdicción departamental. Postuló que, los actos administrativos pueden presentarse en cualquier forma, no debiendo en el caso que nos ocupa, cumplir ninguna formalidad para ser considerados como tales. De tal modo, sostuvo que, pretender negar el derecho del demandante a ejercer su defensa mediante la vía recursiva y la acción de nulidad impetrada, bajo el entendido que el acto que genera agravio no es un “acto administrativo”, no solo es conceptualmente erróneo, sino también representa una violación del derecho de defensa. Destacó que se agotó la vía administrativa, señalado al respecto que, la contraria, omite agregar la copia del Acta de Constatación que se adjunta a dicha Notificación, de fundamental relevancia al presente asunto, en tanto solo contra dicho documento puede verificarse que lo notificado se corresponda al contenido del Acta de Constatación cuya liquidación se cuestiona. Así, afirmó que, Crédito de la Casa fue notificada el 27 de octubre de 2020, y no el 23 de octubre de 2020. IV) Por Decreto No. 6818/2021, de 10 de noviembre de 2021, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el pasaje de los autos en vista del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 699/2021, aconsejó amparar el excepcionamiento interpuesto y declarar que la voluntad enjuiciada no es procesable ante esta jurisdicción contenciosa administrativa (fs. 44 y 44 vto.). V) Por Decreto No. 7690/2021, de 9 de diciembre de 2021, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 46). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en imperativo control ex officio de las excepciones previstas en el artículo 67 del Decreto-Ley No. 15.524, considera que obstáculos de índole formal impiden que la acción pueda prosperar. II) La pretensión anulatoria se dirige contra el Acta de Constatación No. 145277, conteniendo el detalle de liquidación de adeudos por cartelería correspondientes al año 2020, remitido por la empresa Tributos S.R.L. (fs. 11 a 19 .AA). III) A juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones, surge inequívoca y manifiestamente, que el acto impugnado encuadra en la previsión del art. 27, numeral 4º, del Decreto-Ley 15.524, que excluye de la jurisdicción anulatoria a los “actos regulados por el derecho privado”. En tal sentido, no es posible sortear que, Tributos S.R.L es una persona jurídica regida por el derecho privado, por ende, los actos que dicta no pueden ser considerados actos administrativos y, tal circunstancia, determina que en la especie, el Acta impugnada este excluida de jurisdicción anulatoria. Sobre el particular, la doctrina publicista es conteste en considerar que el órgano emisor del acto impugnable debe, necesariamente, pertenecer a la Administración. Así, Sayagués Laso, señalaba que: “El acto debe emanar de la administración, es decir, de un órgano estatal actuando en función administrativa (…)” (SAYAGUÉS LASO, Enrique; “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. I, pág. 397, 10° Ed., FCU Montevideo 2015). En la misma línea, Rotondo expone que: “(…) Este señalamiento interesa porque han existido y existen disposiciones infraconstitucionales que denominan "acto administrativo" a manifestaciones de voluntad de entidades no estatales, caso de personas jurídicas de Derecho Público. Tal denominación puede entenderse del punto de vista sustancial, por la índole de la actividad desarrollada, pero no constitucionalmente, de manera que esos actos quedan fuera de la competencia del TCA”. (ROTONDO TORNARÍA, Felipe; “OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PROCESOS CONSTITUCIONALES R.U.D.P”, pág., 598, 1° Ed. FCU Montevideo 2018). Por su parte, Cajarville conceptualiza que: “El acto dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa es el acto administrativo” y, seguidamente agrega que: “Y puesto que la función se define residualmente, también la definición de acto administrativo resulta residual,; son actos administrativos todos los actos jurídicos emanados de un órgano estatal, que no pueda definirse, ni por el criterio orgánico- formal de principio ni en virtud de una norma especial, como constitución, ley (o decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción) o sentencia, ni integren el procedimiento que conduce al dictado de cualquiera de estos actos ni el cumplido por los órganos jurisdiccionales o sus dependencias para hacer ejecutar lo juzgado” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, pág., 11, 3° Ed., FCU Montevideo 2012). Más recientemente, se ha dicho que: “(…) lo que realmente justifica la existencia de una jurisdicción diferenciada para actos jurídicos dictados por la Administración es el ejercicio de actos de poder público, en los cuales la Administración emite manifestaciones de voluntad unilaterales aptas para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de terceros (“efectos jurídicos en los términos del art. 120 del Decreto 500/991), esto es, actos ejecutorios” (ARTECONA GULLA, Daniel; “ACTOS DE DERECHO PRIVADO Y ACTOS REITERATIVOS EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, en “JURISPRUDENCIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – INSTITUTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO - UDELAR”, pág. 46, 1° Ed. FCU Montevideo 2021) . Sobre la base de tal entendimiento, el Cuerpo se ha expedido sobre el punto en reiteradas oportunidades, por lo que corresponde en lo aplicable, convocar lo manifestado, entre otras, en sentencias 830/2017 y 855/2018. Y conforme señala CAJARVILLE, "(…) la exclusión de los actos regulados por el derecho privado no es verdaderamente constitutiva de una excepción porque no se trata en realidad de actos administrativos; el ap. 4º del art. 27 del D.L. 15.524 tiene una finalidad meramente aclaratoria" (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, "RECURSOS ADMINISTRATIVOS", pág. 149, 3ª FCU., Montevideo 2000). Así pues, cabe concluir que, el acto en proceso no emanó de una persona pública estatal y, por tanto, no integra la categoría de actos administrativos pasibles de ser anulados por este Tribunal. IV) Pero aún, si se entendiera que el Acta resistida, se trata de un acto administrativo, de todos modos la solución sería la misma que se viene de señalar. En efecto, a poco que se analice, emerge que el acto impugnado no representa la voluntad definitiva y final de la demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental, carente de efectos jurídicos. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado” . Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Al respecto, no surge de autos, ni de los antecedentes administrativos, la existencia de ninguna resolución emanada de la Administración, que confirmara la determinación a cargo de la empresa Tributos del Uruguay S.R.L y que fuera notificada a la actora. Así pues, la mentada Acta, claramente, constituye un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro, la cual, por cierto, tampoco suspende ni hace imposible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. Repárese que tal aserto, fue advertido por la actora en su demanda, quien textualmente y, de forma vacilante, manifestó que: “(…), se deja constancia de que la presente acción de nulidad se interpone para el caso que el Tribunal entienda que el Acta configura un acto administrativo con contenido decisorio (…)” (fs. 13 vto., infolios). De manera que, claramente, la decisión impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración. En consonancia con lo que se viene de señalar, ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente, que: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. (omissis) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Y agrega, tras precisar que si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, que: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. V) Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 23, 24, Nral. 4 del artículo 27 y 67 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : Declárase que el Acta No. 145.277 no resulta procesable en esta Sede; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)