Sentencia Definitiva N° 122/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de marzo de 2022. No. 122 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ÁLVAREZ FERRARI, KARLA JEA NNETTE con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 474/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Karla ÁLVAREZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 5663/2018 dictada el 31 de octubre de 2018 por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante: ASSE) , que dispuso su destitución por la causal de omisión a los deberes funcionales (fs. 667 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado contrariando las garantías del debido procedimiento, como ser, el permitirle el acceso a las actuaciones, el contralor de la prueba recolectada, la omisión de conferir vista previa a la de cisión final de la investigación administrativa, la cual, a su entender, estaba dirigida hacia su persona y no a la individualización de responsables, convirtiéndose en un sumario encubierto. Como consecuencia de ello, también adujo que el acto impugnado fue dictado con desviación de poder. Con relación a las denuncias realizadas por parte de varios funcionarios en su contra, por actos de acoso, malos tratos y hostigamiento laboral, señaló que no son ciertos, así como también controvirtió la imputación que se le realizó de apropiación de alimentos. Calificó de temerarias las afirmaciones realizadas por el instructor y consideró que existió falta de prueba de los hechos que se le imputaron. Asimismo, indicó desconocer el momento puntual de los supuestos hech os que le fueron atribuidos. Afirmó que se focalizaron en su persona los defectos de gestión del hospital, desconociendo las recomendaciones que se formularon con carácter general que comprendían a los demás sectores. Asimismo, aseguró que no son ciert as las afirmaciones formuladas por un funcionario, relativas a que realizaba actividades ajenas a la función dentro del horario de trabajo o que sus cometidos los realizara otra funcionaria. Por todo lo anterior, arribó a la conclusión de que el acto imp ugnado se encuentra viciado en sus motivos. En forma subsidiaria, se agravió por considerar desproporcionada la sanción aplicada. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración deman dada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que, a partir de ciertas irregularidades denunciadas en el servicio de alimentos, se procedió a realizar una investigación administrativa en dicho sector, siendo la accionante la encargada del servicio. Señaló que, posteriormente, se sustanció el correspondiente sumario administrativo a la promotora, a quien se le otorgó vista de las actuaciones, habiéndose cumplido con todas las etapas del debid o proceso, a fin de no vulnerar su derecho de defensa. Destacó que la prueba recabada fue testimonial, documental y una auditoría realizada por contadores que determinaron la veracidad de las irregularidades que habían sido denunciadas. Las inconducta s y hechos verificados se calificaron como muy graves, siendo que la vulneración de la normativa aplicable por parte de la promotora y la jerarquía que ésta ostentaba agravaron la situación. Informó que la ONSC se pronunció en forma favorable a la destitución, confiriéndose nuevamente vista de las actuaciones a la funcionaria involucrada, dictándose a la postre, la resolución impugnada. Afirmó que no es cierto que haya existido intencionalidad en la toma de las declaraciones, surgiendo de los antecede ntes el correcto desenvolvimiento de los procedimientos administrativos llevados a cabo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7517/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 95, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 357 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 98 - 108 y fs. 111 - 113 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procu rador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 535/2020, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 116 - 126 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en f orma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 128). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 7 de noviembre de 2018 (fs. de los A.A.) quien lo resistió el 16 de noviembre de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y anul ación, en subsidio (fs. 2 de infolios). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 11 de junio de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 9 de agosto de 2019 (nota de cargo fs. 75 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 5663/2018 dictada el 31 de octubre de 2018 por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (e n adelante: ASSE) que dispuso la destitución de la actora por la causal de omisión a los deberes funcionales (fs. 667 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. La funcionaria accionante es licenciada en Nutrición y se desempeña como técnica IV en el organismo demandado, ocupando el cargo de Jefe del Departamento de Alimentación del Hospital General Gustavo Saint Bois (contrato y toma de posesión luce glosado a fs. 520 y 521 de los A.A.). Por Resolución de fecha 7 de febrero de 2017, la Dirección del Centro Hospitalario dispuso una investigación administrativa en base a denuncias efectuadas por funcionarios que se desempeñaron en el Departamento de Alimentación, respecto a irregularidades en general en la gestión del servicio, malos tratos y acoso laboral (fs. 424 de los A.A.). Tras tomarse declaraciones y consi derarse las notas emitidas por los funcionarios del sector, se arribó a la conclusión de que existían múltiples irregularidades, así como una deficiente gestión administrativa del servicio, falta de control sobre fuga de alimentos, múltiples desperdicios d e comida, así como pedidos mal realizados. Todo ello, bajo la supervis ión de la Lic. Karla Á LVAREZ (parte actora en estos obrados), respecto de quien se pudo constatar impartía órdenes indebidas de “arreglar” los números. Asimismo, se acreditó apropiación indebida por parte de la Lic. ÁLVAREZ quien, además, realizaba tareas particulares en horario laboral , y ajenas al servicio. Se acreditaron malos tratos, acoso y hostigamiento por parte de la licenciada respecto de otros funcionarios. Como consecuencia de todo lo anterior, se sugirió la instrucción de sumario administrativo a la funcionaria ÁLVAREZ (fs. 442 a 448 de los A.A.). Por Resolución de fecha 10 de mayo de 2017, la Dirección del Centro Hospitalario resolvió instruir sumario administrativo a la funcionaria (fs. 449 de los A.A.), notificándose a la promotora el día 15 de mayo de 2015 (fs.- 450 de los A.A.). Se adjuntaron los inventarios llevados a cabo en el Sector, así como el Balance del Departamento Alimentación (fs. 464 y ss. de los A.A.). Se agregó auditoría de seguimiento del proceso de compras realizada por el equipo auditor: Cras. DELUCA y CECCARELLI (fs. 496 y ss. de los A.A.). Se tomaron declaraciones a la funcionaria sumariada, quien fue citada con su abogado patrocinante y a otr os funcionarios (fs. 513 a 519 de los A.A.). De las deposiciones vertidas emerge que se constataron omisiones e irregularidades en los asientos de registros, debilidades en los controles internos, así como denuncias de persecución laboral efectuadas con tra la Lic. ÁLVAREZ. Se agregó el legajo funcional de la funcionaria (fs. 528 y ss. de los A.A.). El instructor sumariante arribó a la conclusión que la funcionaria Karla ÁLVAREZ incurrió en falta administrativa de carácter grave en virtud de omisiones reiteradas a las tareas propias del cargo como jefa de servicio (fs. 601 y 605 de los A.A.). Se otorgó vista a la funcionaria (fs. 606 de los A.A.) quien, seguidamente, presentó sus descargos. Por Resolución de fecha 29 de setiembre de 2017 se dispuso l a ampliación sumarial a los efectos de diligenciar la prueba testimonial ofrecida en los descargos deducidos por la sumariada. (Fs. 610 de los A.A.). Se tomaron nuevas declaraciones (fs. 612 a 614 de los A.A.) y se elaboró el informe de la ampliación sum arial, el cual ratificó las conclusiones arribadas anteriormente, estableciendo que en los descargos la sumariada pretende deslindar responsabilidades que le son propias como supervisora, sin aportar elementos que justifiquen diversas faltas administrativas acreditadas (fs. 617 a 618 de los A.A.). Se le confirió vista a la accionante, quien presentó sus descargos (fs. 619 de los A.A.). La División Sumarios e Investigaciones y la Dirección Jurídico Notarial de ASSE concluyó que en virtud de la sumatori a de hechos irregulares graves que se le atribuyen en el servicio y su habitualidad, la función de jerarquía de su cargo y el grado de vulnerabilidad de la normativa aplicable debe calificarse a la falta administrativa de muy grave (fs. 629 - 630 de las A.A.). Se le otorgó nuevamente vista a la sumariante, quien la evacuó solicitando nuevo diligenciamiento de prueba (fs. 639 - 643 de los A.A.). Por volición de fecha 17 de abril de 2018 se resolvió rechazar la misma por considerarla impertinente (fs. 646 de los A.A.). La Oficina Nacional de Servicio Civil se pronunció a favor de la destitución (fs. 659 a 662 de los A.A.). Finalmente se dictó el acto enjuiciado (fs. 667 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fu ndamentos que se explicitan a continuación. V) El primero de los agravios esgrimidos por la promotora, refiere a que, a su entender, la investigación administrativa seguida, fue en realidad un sumario encubierto en su contra. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Conforme emerge de las actuaciones, fue a partir de múltiples denuncias formuladas por parte de funcionarios del Departamento de Alimentación, que se dio trámite a una investigación administrativa a fin de verificar la existencia de irregularidades y omisiones en el funcionamiento de dicho sector, así como a detectar a un presunto responsable. En dicha investigación se tomó declaración a los siguientes funcionarios: Rubén Carlos BAS (fs. 10 5 de los A.A.), Sergio Edgar ZAMIT (fs. 106 de los A.A. ), Alejandra Paola OUTEDA (fs. 10 7 de los A.A.), Juan Augusto PUPPI (fs. 10 8 de los A.A .), Nélida Angélica RAMÍREZ (fs. 109 de los A.A.), Leonor PEDETTI (fs. 1 10 de los A.A.), Gabriela LUZARDO (fs. 111 de los A.A.), Lidia René CABRERA (fs. 114 de l os A.A.), Estela GIMÉNEZ (fs. 115 de los A.A.), María Victoria CUADRA (fs. 116 de los A.A.), Carolina LARROCA (fs.119 de los A.A.) y Carmela VIQUE MEDEROS (fs. 120 de los A.A.). Los referidos funcionarios fueron interrogados respecto a la sustracción de alimentos, la sustracción de las muestras de alimentos provenientes de licitaciones, desechos de alimentos y malos tratos o abusos a funcionarios de la oficina. Del análisis de los mismos surge que muchos de los interrogados brindaron respuestas afi rmativas a las cuestiones planteadas. Una vez recabadas las declaraciones, fue que se llegó a individualizar a la actora como responsable y se procedió a una segunda etapa, decretándose el inicio de un sumario administrativo a ésta, admitiendo el cabal ejercicio de su derecho de defensa. En efecto, emerge de la reseña de los antecedentes realizada en el Considerando anterior, las múltiples oportunidades en que se le confirió vista de las actuaciones, siendo sus descargos analizados y contestados por los asesores de la Administración demandada. En suma, los agravios de índole formal no son de recibo. VI) En cuanto al fondo del asunto, la promotora planteó que la impugnada tiene una motivación errónea o inexacta. A juicio de la Corporación, no asi ste razón a la accionante en su planteo. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley No. 17.060: “Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño d e su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisione s adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos”. De la probanza que fuere relevada, surge que la funcionaria desplegó una conducta contrar ia a la debida, con la agravante del cargo que desempeñaba siendo la responsable del contralor de la mercadería y de la correcta rendición de cuentas. Asimismo, fue puesto en conocimiento por parte de los funcionarios, el acoso y hostigamiento hacia alguno s de ellos, pretendiendo hacerlos partícipe de “arreglar” los errores cometidos. A su vez, se desprende de las declaraciones que la funcionaria efectuaba tareas diversas a las correspondientes al servicio a cargo, dentro del horario laboral. A modo de ejemplo, a fojas 107 luce la declaración de la funcionaria Alejandra OUTEDA, de la que surge referencia a la sustracción de alimentos por otras personas y, sobre la actora, afirmó que se llevó muestras que se habían presentado para las licitaciones realizad as. Afirmó que vio acoso por parte de la actora a la funcionaria KARLINER (otra denunciante), quien habría sido objeto de maltrato psicológico y negación de alimentos por parte de la accionante. Por su parte, a fojas 108 declaró uno de los denunciantes, Juan PUPPI, quien atestiguó sobre la existencia de sustracción de alimentos por parte de dos funcionarias. Afirmó que la actora hacía tareas de liceo de su hija y actividades correspondientes a su actuación docente en UTU. En la misma línea que las anter iores declaraciones, se encuentra a fojas 114 la de la funcionaria Lidia CABRERA, quien manifestó que se han desechado alimentos por vencimiento. Consideró a la actora como una persona autoritaria y manifestó que fue testigo de malos tratos hacia KARLINER y hacia las cocineras. En el mismo sentido, ver las declaraciones glosadas a fojas 116 y siguientes de los recaudos adjuntos. Por su parte, la actora no aportó prueba alguna en sede anulatoria que logre conmover la que surge del expediente sumarial respe cto a la configuración de las faltas administrativas que se le imputan. Vale destacar que la accionante cuestiona esencialmente la valoración de la irregularidad imputada, más que su participación. Pero ello no enerva la legitimidad del acto, en cuanto no se acredita la existencia de vicio alguno invalidante de la sanción. A entender de la Sala, surgen probados los extremos invocados en las denuncias, lo que justifica ampliamente la decisión expulsiva adoptada por ASSE, no advirtiéndose de modo alguno qu e la medida resulte desproporcionada. En efecto, en lo que al quantum de la sanción refiere, esto es la destitución, como ha sostenido reiteradamente la Corporación, una vez acreditada la falta grave, el Tribunal no tiene observaciones que formular, en t anto, son aspectos cuya apreciación se encuentra dentro de las facultades discrecionales de la Administración que el Tribunal no debe juzgar. (Cfme. Sentencia No. 534/2021). Y si bien, se admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la e ntidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la infracción y magnitud de la repu lsa administrativa) o irrazonable, efectuado dicho control, en el caso que nos ocupa, no se advierte vicio invalidante alguno. (Cfme. Sentencia No. 363 del 17.07.2002 redactada por Víctor H. BERMÚDEZ, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén : “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, ps. 97 a 105). VII) Finalmente, con respecto a la alegada desviación de poder, no obra prueba alguna en este sentido. No se advierte falta de imparcialidad en la valoración del cúmulo probatorio, sino que, por el contrario, el mismo fue realizado de conformidad con las reglas de la sana crítica. En igual sentido se pronunció la Comisión Nacional de Servicio Civil, la que se pronunció en forma favorable a la destitución por ineptitud. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguay os cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).