Sentencia Definitiva N° 115/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de marzo de 2022 No. 115 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 218/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Dirección Nacional de Migraciones Nº 578/2019, de 19 de marzo de 2019, que le impuso una multa de 2183,82 Unidades Indexadas, en virtud de haberse constatado la presencia de un pasajero con ausencia de permiso del menor, en contravención del art. 60, nums. 2 y 3 de la ley Nº 18.250 de 6 de enero de 2008, y del art. 18 del Decreto Nº 349/009 de 24 de agosto de 2009 (fs. 8 de los antecedentes). En necesaria síntesis del planteo de la demanda, se requirió la anulación del acto objeto de impugnación en base a las siguientes causales de ilegitimidad, a saber: (i) la resolución no se encuentra debidamente motivada, ya que la accionante cumplió con requerir a los pasajeros documentación hábil de viaje: máxime cuando se trataba de un menor que presentó documento de identidad argentino, por lo que no correspondía requerir documentación nacional, a la vez que el control de la documentación de viaje corresponde a la Dirección de Migración; (ii) el monto de la multa no surge fundamentado, no acreditándose que se trate de una empresa que supere las veinte infracciones anuales; y (iii) corresponde se aplique la presunción de legitimidad a favor del administrado prevista en el art. 6 de la ley 15.869 de 22 de junio de 1987. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 16), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, indicó que la normativa vigente es clara en cuanto a que la empresa de transporte tiene la obligación de no vender pasajes ni transportar pasajeros sin la documentación en las formas establecidas. En el caso, la empresa accionante debía requerir la presentación de un permiso de menor antes de venderle pasajes al menor en cuestión; obligación con la que no cumplió. En la página web de “Buquebus” se informa que los menores que viajan solos, o con uno de sus padres, requerirán permiso de menor, lo cual, lógicamente, debe ser contralado al expedir pasajes y permitir el acceso al buque. En cuanto a la falta de fundamentación del monto de la multa, el agravio debe desestimarse puesto que, durante el transcurso del procedimiento administrativo, la actora pudo haber solicitado la información a la que alude (antecedentes de infracciones), lo que no fue realizado, además de que efectivamente había incurrido en múltiples infracciones. En suma, bregó por la solución desestimatoria de la demanda. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 4.216 de 14 de agosto de 2020, fs. 24), no fue propuesta por ninguna de las partes conforme surge de la certificación obrante a fs. 26. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 29 a 31, alegatos de la actora; y fs. 34 a 35 vto., alegatos de la demandada). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 294/2021 de 23 de marzo de 2021, se pronunció por desestimar la demanda (fs. 42 a 42 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se consideran cumplidas las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que pasan a desarrollarse. III) En lo inicial, corresponde relevar el incumplimiento de la demandada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de las impugnantes (artículo 6° de la citada ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la ley No. 17.292 de 25 de enero de 2001). En tal sentido, es menester señalar que la accionante interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 27 de mayo de 2019 (fs. 12 a 12 vto. de los antecedentes). De los antecedentes y de las alegaciones vertidas por la demandada en su contestación de demanda no surge que la Administración haya resuelto el recurso jerárquico dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los doscientos días de que se configurara la denegatoria ficta, el 13 de diciembre de 2019. Es más, ni siquiera emerge que en algún momento de la tramitación se haya emitido una resolución respecto de dicho recurso. Por lo tanto, se entiende que operó la presunción de ilegitimidad del acto, al cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Ahora bien, es menester recordar que, dado su carácter de relativa o “iuris tantum” , admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras), circunstancias que se verifican en el caso de autos, como se verá. IV) En relación al agravio concerniente a la deficiente motivación del acto, cabe señalar que la Corporación se ha pronunciado en casos análogos al presente (así sentencias Nº 500/2021 y Nº 617/2021), desestimando causales de ilegitimidad de similar tenor a las esgrimidas en obrados. En particular, no median agravios sobre la configuración de los aspectos fácticos de la sanción aplicada, la cual encuentra su base en la documentación obrante a fs. 2 vta. de los antecedentes, consistente en los documentos de viaje de la menor Agustina Acosta Casagrande. Al fundamentar la demanda, la empresa expresamente refirió al DNI argentino vigente presentado por la menor como documento hábil de viaje (puntualmente a fs. 10 vta. y 11), aunque obvió hacer alusión alguna al permiso de menor que también se exhibiera. Así, se limitó a sostener que “…el menor que se aprestaba a salir del país era extranjero, presentó a mi representada su DNI argentino surgiendo del documento que obra a folio Nº 2 del expediente que se domiciliaba en Argentina” (fs. 10 de autos). Tal afirmación resulta incompleta ya que, precisamente, la menor es de nacionalidad uruguaya, declara un domicilio en Uruguay e ingresó al país más de un año antes de la fecha en la que pretendió egresar -junio de 2017-. Asimismo, el DNI corrobora su nacionalidad, las otras circunstancias que releva el señalado documento no sustituyen, en forma alguna, los requerimientos vigentes para su salida del país; es decir, indudablemente, el documento que obra a 3 de los antecedentes, no resulta ajustado a los términos y condiciones que demanda el "Permiso para Menor de Edad" que detalla la propia Dirección Nacional de Migración en su portal (fs. 33 y siguientes de los antecedentes). En efecto, el Acta de Impedimento, de fecha 3 de noviembre de 2018, constata que la menor en cuestión, nacida en Montevideo el 9 de noviembre de 2006, presentó un DNI argentino expedido en el año 2015, ingresando por última vez a Uruguay en junio de 2017, "...careciendo de permiso de menor para egresar del país" (fs. 2 de los antecedentes). Se adjuntan copia del referido DNI, así como un documento suscripto por ambos padres en Buenos Aires el 9 de abril de 2012, con certificación de firmas, que confiere una autorización genérica para que la menor viaje sola o acompañada “...hasta su mayoría de edad...”, a cualquier país del mundo y por los medios de transporte que viere convenir. (fs. 3 a 4 de los antecedentes). La regulación dada en la materia por la citada ley Nº 18.250 resulta incontestable respecto a las obligaciones de las empresas de transporte internacional con relación a la documentación exigible a los pasajeros, remitiendo, asimismo, en su art. 41, a los requerimientos que puedan surgir del orden reglamentario (en el caso, los contenidos en el citado Decreto Nº 394/009). Así, el art. 18 del referido Decreto Nº 394/009 dispone que “Todo menor de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con residencia habitual en el país superior a un año que deba ausentarse del mismo deberá tener la autorización documentada de sus padres en ejercicio de la patria potestad, de su tutor o autorización judicial, exceptuándose los casos en que viaje en compañía de éstos o que lo hagan en posesión de pasaporte uruguayo válido”. Tal reglamentación no hace más que coincidir con las normas sustantivas que tutelan la seguridad de los menores y adolescentes, como acertadamente se relacionaron en la contestación de la demanda. En la emergencia, importa reeditar lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en un caso análogo al presente (Sentencia Nº 106/2022). Así, en términos mutatis mutandis aplicables en obrados, el indicado dictamen consignó: “El C.N.A. dispone que: “Los niños y adolescentes no necesitan autorización para viajar cuando salen del país acompañados de quienes ejerzan la patria potestad”. Por otra parte, exige en su art. 193 en relación a las autorizaciones, que: “Los niños y adolescentes que viajen solos o en compañía de terceros fuera del país necesitan consentimiento de ambos padres o del representante legal en su caso…”. De acuerdo al art. 29 lit. A y C de la Ley 18.250, la Dirección Nacional de Migración tiene entre sus competencias, el contralor y fiscalización del ingreso, permanencia y egreso del país de personas, exigiendo el permiso de viaje a menores de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con domicilio o residencia habitual en el país. Por su parte, el art. 59 dispone que las empresas de transporte internacional serán solidariamente responsables por el transporte y custodia de pasajeros y tripulantes hasta que hubiesen pasado la inspección del control migratorio, debiendo cumplir las disposiciones de la Ley 18.250 y su reglamentación, así como demás normas vigentes, estableciendo el art. 60 la prohibición de vender pasajes o transportar pasajeros sin la presentación de la documentación requerida a tales efectos. Por su parte el art. 41 establece como documentos hábiles de viaje el pasaporte y los documentos de identidad vigentes, así como todos los que la reglamentación establezca. Y entre esos documentos se encuentra el permiso de menor lo cual surge también de la Resolución No. 1163/10 de 17/11/10, publicada en el sitio web de Migración, Esta Resolución se publicó en la página web del organismo además de ordenarse su notificación a todas las Agencias Transporte según surge del numeral 2 de la misma. Por lo tanto, la empresa actora no puede desconocer su existencia, la que por otra parte se encontraba vigente desde 2011 y los hechos que dieran mérito a esta anulatoria datan de 2018, máxime si se tiene presente que en la propia página de “Buquebus” se hace referencia al tema. El obrar de la Dirección Nacional de Migraciones no merece objeciones. La referida dependencia pública, impidió la salida del menor, en tanto faltaba la autorización para viaje otorgada por sus padres en ejercicio de la patria potestad. Con los elementos obrantes la decisión resistida resultó legítima, por cuanto concluyó que, para autorizar la reclamada salida del país, era necesario contar con el consentimiento de ambos padres, lo que no ocurrió (cf. Sent. 217/17)”. Por lo tanto, resulta, a todas luces, insuficiente el argumento concerniente a que correspondía a la Dirección Nacional de Migraciones el contralor de los documentos de viajes de la menor. Al respecto, el art. 60 nral. 3º de la citada ley Nº 18.250 es inequívoco en cuanto a que las empresas de transporte deben: “No vender pasajes ni transportar pasajeros sin la presentación de la documentación requerida a tales efectos, debidamente visada cuando correspondiere”. En la emergencia, se encuentra fuera de discusión el supuesto fáctico de la sanción, dado por la situación de una menor que no contaba con los documentos de viaje, extremo que no fue controlado por la actora que, por lo tanto, ha sido legítimamente sancionada. V) En último análisis, resta por examinar el agravio que se esgrime por falta de fundamentación en cuanto al monto de la multa. En concreto, la pretensora arguyó que la Administración nada acreditó respecto a que se hayan superado las veinte infracciones anuales previstas en el citado art. 32 del Decreto Nº 394/2009. En puridad, el agravio se centra en la ausencia de sustento probatorio de ese hecho, lo que, de ser así, para cierto sector de la doctrina encuadraría en un supuesto de inexistencia en los motivos (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª edición actualizada y ampliada, Montevideo, 2012, p. 32 y 33) y para otro se lo podría calificar como un vicio de inexactitud en los motivos (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en La Justicia Uruguaya, tomo. LXXX, ps. 10 a 11 y Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena administración”, en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, p. 137-138). Al respecto, cabe consignar que, si bien no surgen agregados al expediente los registros de cada una de las infracciones por las que la Administración constató que la empresa superaba la cantidad de veinte en el año (véase el Resultando II del acto impugnado, a fs. 8 de los antecedentes), no puede perderse de vista que la accionante no controvirtió categóricamente la existencia de ese hecho y tampoco solicitó la exhibición y/o agregación de dichos recaudos al proceso. En efecto, lejos de negar la existencia del hecho, la actora se limitó a argumentar que la Administración “no fundamenta correctamente el monto de la multa” porque “nada se acredita respecto a que se hayan superado las 20 infracciones anuales tal como lo establece el decreto”, “lo que vulnera los derechos de mi representada dejándola en total indefensión” (fs. 11 vto. a 12). Y, como se dijo, no solicitó (en sede administrativa, recursiva o jurisdiccional) que se exhibieran o agregaran los registros de las multas, de forma tal que pudiera controlar la cantidad de infracciones que había cometido en el año (y no permanecer en el estado de indefensión en el cual se escuda). Así las cosas, el Tribunal considera que el agravio en cuestión tampoco puede prosperar. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)