Sentencia Definitiva N° 103/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de marzo de 2022 No. 103 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados “ISASA PEREIRAS, LAURA BEATRIZ con UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha 823/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 18 y siguientes, se dirige contra las Resoluciones emitidas por la División Universitaria de Salud de UDELAR, por las cuales se denegaron las respectivas licencias médicas a la actora y determinaron, en consecuencia, el no pago de haberes por el período no avalado, comprendido entre el 5 de diciembre de 2018 y el 5 de marzo de 2019 (fs. 3/5). Dichos actos fueron oportunamente recurridos por la accionante mediante recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 6/9); no surge de los antecedentes que los mismos fueran resueltos expresamente por la Administración dentro de los plazos legales respectivos. II) La actora sostiene que la contrariedad de los actos atacados a la regla de Derecho, deriva de la falta de motivación del acto administrativo lesivo (Dictámenes de la División Universitaria de la Salud); también indica como causal de agravio la violación de las garantías del debido proceso, así como la infracción a las reglas que pautan la certificación de las licencias médicas de los funcionarios no docentes de la Universidad de la República. Indica que es funcionaria de la UDELAR, revistiendo en un cargo no docente, escalafón C.O.1, Grado 12, 40 horas, Jefe de Sección en carácter efectivo desde el 1 de enero de 1993. Relata que, a raíz de distintas enfermedades que la afectan, se dispuso una Junta Médica a fin de comprobar su aptitud para el desarrollo de su cargo. Estando en trámite dicho procedimiento, continuó haciendo uso de licencias médicas que se le habían ya concedido, cumpliendo en este sentido con los trámites correspondientes para su otorgamiento. No obstante, le fueron notificados los Dictámenes de la División Universitaria de Salud de la UDELAR de fechas 29 de enero de 2019 y 14 de febrero del mismo año, que indican que no se otorgaban las licencias solicitadas, sin expresar motivo o razón alguna. Como consecuencia de ello, no se le abonaron los salarios de los meses subsiguientes a efectos de compensar las inasistencias que se consideraron no justificadas, negando la licencia médica sin causa ni motivo. Citando el tenor del art. 123 del Decreto 500/991, así como referencias a doctrina y jurisprudencia, sostiene que la falta de motivación vicia indefectiblemente los actos cuestionados, destacando los conceptos de insuficiencia, incongruencia o inexactitud que le son exigibles a los actos administrativos. Afirma que se violentaron las garantías del debido proceso, en la medida que no se concedió vista previa y no se hizo lugar al diligenciamiento de la prueba ofrecida por la actora, documental, testimonial y por informes, al interponer los respectivos recursos administrativos y también al solicitar la suspensión de la ejecución de los actos, sin explicitar los motivos del rechazo de la misma. Tales elementos de prueba, principalmente en cuanto refiere a la declaración del facultativo que realizó sus certificaciones, resultaban de relevancia no solo a su respecto, también resultaba esencial para la Administración a efectos de cuestionar válidamente. Añade que toda la situación se torna incomprensible, si no se contextualiza en función de la situación del funcionario; precisamente en su caso viene gozando de licencia médica por sus diversas patologías, en forma ininterrumpida, desde el 20 de enero de 2017 y al momento de denegatoria cuestionada, se encontraba en curso un proceso para determinar su aptitud funcional somática y/o psíquica. Es decir, su situación era cabalmente conocida. Por último, sostiene que la falta de resolución de los recursos administrativos aducidos, determina una presunción de ilegitimidad a su favor, conforme el régimen vigente. III) La Universidad de la República contesta la demanda a fs. 32 y siguientes, abogando por la confirmación. En primer término, puntualiza que si bien la División Universitaria de la Salud refiere en los antecedentes que no ha emitido resoluciones, en todo momento la UDELAR ha entendido que la denegatoria de certificación médica reviste naturaleza de un acto administrativo, ya que constituye la manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos, conforme el artículo 120 el Decreto 500/91. Indicando el tenor del art. 40 de la Ordenanza de Licencias, precisa que tales solicitudes son cometidas por la normativa universitaria a la referida División. Expresa también que los recursos deducidos, fueron expresamente denegados por Resoluciones del Consejo Directivo Central Nos. 29 y 30, de fecha 18 de febrero de 2020. En cuanto al mérito, afirma que los actos accionados se encuentran debidamente motivados conforme a la normativa aplicable (Ordenanza de Licencias); el personal médico de la DUS entendió que no correspondía avalar las certificaciones médicas que presentó la actora y así lo consignó expresamente en las actuaciones respectivas, en cada formulario de solicitud de licencia médica se consigna expresamente: “No se otorga licencia. No se comparte el diagnóstico. La funcionaria será citada para consulta con la Dra. Sesser de Dus.” Los informes de la DUS, órgano certificador de la Institución, son claros en cuanto a que la actora tiene aptitud para cumplir tareas. Así, se transcribe el informe de la Dra. Sesser, del Departamento Salud Ocupacional de la DUS, en relación con las licencias médicas de la actora, señalando que dicho informe fue ratificado por la entonces Directora de la DUS, Dra. Carmen Ciganda. Dicha jerarca, además de compartir lo dictaminado, hace un claro y detallado informe de todos los antecedentes del trámite de comprobación de aptitud funcional de la actora y, en cuanto dice relación con los periodos en los que solicitó licencia por enfermedad y la misma no fue otorgada, expresó con claridad que habiendo analizado a la funcionaria en varias oportunidades junto con los antecedentes que figuran en la Historia Clínica aportada, se ajustó el proceder a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ordenanza. Añade que en la ponderación de la situación de la actora intervinieron también la Clínica Médica A del Hospital de Clínicas y la Cátedra de Psiquiatría de la Facultad de Medicina, cuyos juicios reproduce, que refieren que no existe duda diagnóstica y no se advierte evidencia de incapacidad para el reintegro laboral, la primera a solicitud de la interesada y la segunda a iniciativa de la DUS, lo que fuera expresamente consentido por la interesada. Afirma que las resoluciones de la DUS mediante las cuales se denegaron las certificaciones médicas solicitadas son legítimas, cuentan con motivación válida y suficiente y fueron emitidas en legítimo ejercicio de la competencia que se otorga a dicha dependencia universitaria. También manifiesta que todas las cuestiones relativas al estado de salud de las personas importan el manejo de datos sensibles y confidenciales, lo que en todos los casos determina que la DUS, al emitir las resoluciones, se limitara a indicar que no se compartía el diagnóstico del médico tratante, sin incluir mayores detalles en los documentos respectivos, ya que esos documentos son los que circulan y de incluirles mayor contenido sustantivo, se hubieran divulgado datos personales incorrectamente. Asimismo, señala que la utilización por parte del médico tratante la actora de los formularios que utiliza el Sistema Nacional de Certificación Laboral del BPS, en nada incide en la tramitación en cuestión. La Universidad de la República, desde larga data, se ha dado un sistema propio de certificación médica, cuyo órgano competente es la División Universitaria de la Salud, órgano que resolverá en definitiva si corresponde acceder o no a la licencia médica solicitada, para lo cual tendrá en cuenta los insumos aportados por los funcionarios y fundamentalmente, relevará su cuadro de salud. Por consiguiente, los tres documentos presentados expresamente señalan que son de utilización exclusiva a los efectos del Sistema Nacional de Certificación Laboral, del que la UDELAR no forma parte, por tener uno propio: cuando un funcionario universitario se encuentra enfermo y solicita el otorgamiento licencia por enfermedad, es la DUS quien la otorga y es la Universidad la que paga el funcionario sus haberes íntegros, no el Banco de Previsión Social. Rechaza los agravios referidos a la vulneración de las garantías de la actora, en la medida que no correspondía otorgamiento de vista previa, al tratarse de un procedimiento iniciado a instancia de parte, conforme jurisprudencia del Tribunal que cita. Sin perjuicio de ello, resalta que en el expediente de aptitud funcional que se encuentra en trámite, la actora ha contado con la oportunidad de plantear sus descargos, acceder al expediente y, en consecuencia, se ha visto garantizado el principio del debido procedimiento administrativo. Destaca que la actora, el día 6 de febrero 2019, fue informada personalmente por los profesionales de la DUS de lo ocurrido con sus solicitudes de licencia médica, tal como surge del informe de la Dra. Ciganda que reproduce. También del referido informe surge que el criterio adoptado fue puesto en conocimiento del médico tratante, Dr. Charquero, el día 12 de febrero en instalaciones de la DUS. En idéntico sentido, la Dra. Sesser informa sobre el encuentro mantenido, de cuyo relato se desprende que la actora y las personas de su entorno (su esposo) mantuvieron una actitud hostil y negativa, hasta amenazante. Respecto al agravio referido al no diligenciamiento de prueba, citando el análisis del Letrado que informara en la instrucción de los recursos administrativos, sostiene que el mismo ponderó expresamente la solicitud de prueba formulada y expresó su entender respecto a su inconducencia e innecesariedad. Por último, habiendo actuado en un todo conforme a Derecho, el descuento practicado por la UDELAR no es otra cosa que la natural consecuencia del trabajo no realizado, sin que exista causa de justificación legítima, no existiendo la retención de haberes que se esgrime, ni muchos menos tales descuentos tienen naturaleza sancionatoria. IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fojas 76. V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 79/90; 93/104). VI) Conferida vista, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nro. 121/2021 (fs. 107/109). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869). El carácter de “acto administrativo” de las decisiones sometidas a esta jurisdicción, no es tema de debate en autos; por el contrario, la parte demandada expresamente admite tal naturaleza, conforme los dispositivos que invoca en su contestación. Por otra parte, si bien la demandada no opuso excepción formal respecto al correcto agotamiento de la vía administrativa, alega en su comparecencia un conocimiento anterior del contenido resolutivo de los actos atacados que corresponde sea analizado por el Tribunal, en tanto el mismo constituye un presupuesto de la instancia anulatoria relevable de oficio (art. 8 Ley Nº 20.010). En efecto, surge de las actuaciones que se notició formalmente de los actos enjuiciados con fecha 12 de marzo de 2019 (fs. 2). Así lo acredita la parte demandante y lo corrobora la demandada, al contestar afirmando que “...a los efectos de observar todas las formalidades que redundan en garantías para el administrado y la administración, el día 12 de marzo de 2019, se notificó personalmente en el domicilio de la actora las resoluciones de marras” (fs. 33). A juicio del Tribunal, el alegado conocimiento que surgiría de las comunicaciones vía correo electrónico mantenidas entre la demandante y personal de la institución, que data de febrero de 2019, no puede reputarse como conocimiento cabal e integral de los fundamentos del órgano certificador, conforme los términos que obran de fojas 88 a 90 vta. de la carpeta de documentación de la parte actora (conformada en 181 fojas). Es más, la propia funcionaria actuante remite a la interesada al DUS, organismo que, como precisamente destaca la parte demandada, resulta competente para la adopción de tal tipo de decisiones administrativas. Respecto de la alegada reunión previa que cita la accionada, más allá de que los informes a que alude se producen en la sustanciación de los recursos administrativos y refieren, en principio, a la comunicación de lo valorado por la Junta Médica (véase a fs. 13 y siguientes A/A) lo cierto es que no existen registros que den cuenta fehaciente de su contenido, tal como la propia Dra. Sesser lo consigna a fs. 14 in fine de los antecedentes incorporados. Por su parte, la actora niega tales dichos, ya en las propias expresiones al responder el mencionado correo electrónico (fs. 90 vta. de la citada carpeta) donde refiere a citaciones en el marco del proceso de evaluación de su aptitud funcional, pero niega que se le comunicara la no aceptación de los certificados de su médico tratante. En idéntico tenor se expresa al interponer los recursos (fs. 5 y siguientes A/A). Dichos elementos de juicio tornan, cuando mínimo dubitable, el cabal conocimiento de las razones que sustentaban la denegatoria con anterioridad a la comunicación formal analizada y, suponían una posterior concreción que diera fehaciencia a la denegación de la licencia por el órgano responsable de tales temas, tal como se cumplió a posteridad por parte de la División. Esas razones conducen a entender que, en el caso, la vía administrativa ha sido debidamente agotada. II) No asiste razón a la demandante sobre el agravio formal asentado en la falta de vista previa, al surgir de manera incontestable que el trámite en cuestión fue iniciado por la interesada. Como acertadamente se indica al contestar la demanda, existe jurisprudencia en la materia: “El Tribunal, desde el dictado de la Sentencia No. 719/2000, tiene jurisprudencia firme en el sentido de que en los procedimientos incoados a instancia del interesado, el otorgamiento de la vista antes del dictado del acto, resulta innecesario; o, en todo caso, el apartamiento adjetivo evidenciado, resulta intrascendente porque en tal supuesto el administrado tiene desde el inicio del trámite la oportunidad de expresar su punto de vista y ofrecer la prueba que considere conveniente. Este temperamento ha sido ratificado en recientes integraciones de la Corporación, en las sentencias Nos. 143/2012, 698/2012, 441/2015, entre muchas otras, y no se advierte, tampoco en el caso, que se haya vulnerado el derecho de defensa de la actora.” (Sentencia 1047/2017). III) No obstante, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal hará lugar a la demanda de nulidad entablada, al entender que los actos enjuiciados carecen de la debida motivación. En cuanto a la prueba diligenciada, surge claramente de autos que la Administración recabó la información presentada por la actora en sus recursos y analizó los informes de su médico tratante. Sin perjuicio de lo anterior, no surge de los formularios de denegación de licencia ni de informes previos o concomitantes, que la Administración hubiera fundamentado de alguna forma la denegatoria de las licencias. Únicamente se señala que no se otorga la licencia y que no se comparte el diagnóstico. Con posterioridad a la notificación de la denegatoria y durante el trámite recursivo, se realizaron informes por parte de los Servicios Médicos del Organismo, pero esos son posteriores a los actos impugnados y, por lo tanto, no pueden subsanar la ausencia de motivación previa. Ha de tenerse presente que la situación de salud de la funcionaria, como expresamente se admite por ambas partes, resulta de larga data y ameritó la iniciación de un proceso administrativo específico para evaluar su aptitud funcional en el año 2016 (fs. 72 del acordonado en 143 fojas) que, a la fecha en análisis, se encontraba pendiente de resolución. En tal sentido, resulta relevante destacar el Dictamen del Equipo Técnico Disciplinario Multidisciplinario, emitido el 23 de enero de 2019, que expresa “Dictamen: EN SUSPENSO, hasta contar con la opinión de la Cátedra de Psiquiatría de la Facultad de Medicina, para brindar las máximas garantías a todos los actores del proceso.” (fs. 18 A/A). En el desarrollo de dicho dictamen se indica la necesidad de “...un reintegro progresivo al ámbito laboral, con disminución de la carga horaria y acompañamiento por el equipo multidisciplinario de los profesionales de la DUS, en coordinación con los responsables del área de trabajo donde se desempeña la Sra. Isasa.” (fs. 376 de Carpeta de documentación de la demandada, Pieza 2). Conferida la vista de estilo, la funcionaria comparece con fecha 3 de abril de 2019 oponiéndose y solicitando, entre otros aspectos, una evaluación integral de su estado de salud por parte de la Cátedra de Medicina Interna (fs. 164/168 del citado agregado). No corresponde que el Tribunal se extienda sobre consideraciones ajenas al presente objeto que hacen referencia a la valoración última de la aptitud de la funcionaria, no obstante el contexto relevado torna incontestable que la situación de salud resultaba objeto de un proceso específico y que en el mismo la funcionaria debatía las conclusiones. Por ende, las denegatorias resueltas debieron expresar sus fundamentos con claridad y, con mayor razón, no puede a posterioridad explicitarse en los informes técnicos que, en definitiva, no resultaba exacto que no se compartía el diagnóstico y que la discrepancia refería al desempeño de las tareas (véase informes a fs. 13 y siguientes A/A) ya que ello demostraría aún la inexistencia de una motivación inexacta o errónea que, de ser considerada como el fundamento de los actos, también conllevaría su anulación (Cf., entre otras, sentencia Nro. 389/2017). Así se expresó en Sentencia Nro. 559/2021: “En tal sentido, es jurisprudencia firme del Tribunal que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF , la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF , Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, p. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). Por ende, cabe concluir que la motivación posterior del acto administrativo encausado no es admisible y, en su mérito, procede acoger el agravio del accionante.” En último término, el argumento ensayado en la contestación de la demanda respecto al tratamiento de la información en el marco de datos sensibles, resulta de rechazo en el caso concreto: la información médica resulta atinente a la salud de la funcionaria, resultante de procedimiento promovido por ella y no puede ampararse en ello la insuficiencia de los actos atacados. No debe confundirse protección de datos sensibles con respecto a terceros con los derechos de la funcionaria y del órgano específicamente competente para considerar los procedimientos que ella plantea. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, F A L LA : Ampárase la demanda de nulidad entablada y, por ende, anúlanse los actos administrativos impugnados; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)