Sentencia Sentencia N° 99/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de marzo de 2022. No. 99 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ZABALETA PORRAS, JOSÉ LUIS con SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. Acción de nulidad” (Ficha No. 207/2021). RESULTANDO : I) El 18 junio de 2021, de fs. 2 a 9, compareció José Luis ZABALETA PORRAS a promover demanda anulatoria contra el Acta labrada el día 7 de octubre de 2020, por la cual se le notificó de los formularios de “Comunicación de incumplimiento de horario”, de los meses de octubre, noviembre, diciembre de 2019 y, febrero, julio, agosto y setiembre de 2020 y, contra todo lo actuado en el expediente Administrativo COM N° 3134/2020. El actor, manifestó, en síntesis, que el día 7 de octubre de 2020, la Sra. Directora General del Instituto Técnico Forense, Dra. Mónica Etcheverry se presenta ante él, con formularios de Comunicación de Incumplimiento de Horarios, de los meses octubre, noviembre y diciembre de 2019, y de febrero, julio, agosto y setiembre de 2020, a efectos de notificarlo sobre supuestos incumplimientos de horarios de esos meses y, hacer la comunicación a la División Recursos Humanos, ante lo cual, se niega a firmarlos y dar su consentimiento para el descuento respectivo. Alegó, que su negativa radicó, en primer lugar a; que los meses de octubre a diciembre de 2019, se encontraban formando parte del objeto de un sumario administrativo en curso y, los demás meses, quedaron convalidados al no ser presentados de acuerdo a las pautas que indican las Circulares No. 101/2016 y No. 123/2016. De tal modo, se agravia, invocando la arbitrariedad del acto administrativo. Ello, asentado en que se pretendieron hacer comunicaciones de los incumplimientos de horarios, un año después, cuando de acuerdo a lo establecido en la Circular No. 101/2016, se debieron comunicar inmediatamente que se cerró el mes. Agregó que, con el acto impugnado se violaron los principios de legalidad objetiva, motivación y, el principio de informalismo se dio a favor de la Administración y no, del administrado. Entiende, además, que se ha violentado el principio de irretroactividad que rige en el procedimiento administrativo. II) Conferido traslado de la demanda por Decreto No. 3750/202, de 6 de agosto de 2021 (fs. 14), comparecieron el 8 de setiembre de 2021, los Dres. Ma. Virginia COLLAZO y Sebastián GONZÁLEZ, en representación de la Suprema Corte de Justicia, donde opusieron como excepción previa, la no procesabilidad de los actos enjuiciados (fs. 25 a 34). Expresaron que, con relación a la pretensión de nulidad de “todo lo actuado en el expediente administrativo COM-3134/2020", y de acuerdo a lo prevenido por el artículo 309 de la Constitución y artículo 59, numeral 3° de la Ley No. 15.524, el actor debió haber identificado concretamente cuál o cuáles de las resoluciones del expediente COM 3134/2020, eran las que pretendía anular. Sostienen que, las pretensiones genéricas de anulación, no resultan procesables por vía contenciosa administrativa, ya que resulta imprescindible identificar concretamente el o los actos que se pretenden anular, lo cual, a su entender, no hizo la actora y su oportunidad procesal para hacerlo a precluído. En segundo término, respecto al Acta labrada el 7 de octubre de 2020, puntualizaron que esta no resuelve el fondo del asunto, sino que es un acto preparatorio o instrumental, cuya finalidad es la de efectuar los descuentos correspondientes por incumplimiento de horario. Añadieron que, tal es así, que el Acta en cuestión es realizada por el Instituto Técnico Forense, oficina que no tiene vocación decisoria para dictar el acto final o definitivo que será el descuento salarial propiamente dicho, todo lo cual, no hace más que reafirmar su calidad de acto puramente de trámite. En definitiva, concluyeron que, el Acta cuya nulidad se pretende, no es más que instrumental, el cual, ni constituye la última voluntad del órgano, ni decide de forma directa o indirecta sobre el fondo del asunto, ni tampoco, suspende o hace imposible la tramitación de algún asunto. III) De la cuestión formal planteada, se dio traslado a la contraparte por Decreto No. 5144/2021, de 16 de setiembre de 2021 (fs. 36) y, notificado en debida forma (fs. 37) compareció a evacuarlo (fs. 38 a 39 vto.). Manifestó el actor que su pretensión cumple con todos los requisitos de procedibilidad necesarios a tales efectos. Destacó que, se agotó la vía administrativa, los actos adquirieron carácter de definitivos. A su vez, constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado implicado y se produjeron efectos jurídicos a raíz de los mismos. Tal es así, que entre otros, se le descontó de su sueldo en virtud de lo resuelto, y ello se ha acreditado ante el Tribunal con la presentación del hecho nuevo respectivo. Indicó que, la situación es lesiva, se lo ha sancionado y generado un sumario administrativo ante conductas intachables a lo largo de los años y, se han realizado descuentos en sus haberes. Especificó que, hubo un acta y dos resolución directas sobre el fondo, recaídas en el expediente COM 3134/2020, la primera de fecha 4 de noviembre de 2020 y la segunda, la No. 26/2021, de 3 de febrero de 2021, dictadas por la Suprema Corte de Justicia, por ende, la generalidad alegada no es tal. IV) Por Decreto No. 6820/2021, de 25 de octubre de 2021, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el pasaje de los autos en vista del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 636/2021, aconsejó amparar las excepciones interpuestas por el organismo demandado (fs. 42 y 43). V) Por Decreto No. 7306/2021, de 26 de noviembre de 2021, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 45). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo en la instancia lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que los actos administrativos objeto de impugnación no resultan procesables ante esta jurisdicción. II) La pretensión anulatoria se dirige contra el Acta labrada el día 7 de octubre de 2020 y, contra todo lo actuado en el expediente Administrativo COM N° 3134. Mediante la volición mencionada en primer término, se dispuso comunicar al actor, de los formularios de “Comunicación de incumplimiento de horario”, de los meses de octubre, noviembre, diciembre de 2019 y, febrero, julio, agosto y setiembre de 2020. III) El acto impugnado no reúne los caracteres exigidos por el artículo 309 de la Constitución de la República, ni los artículos 23 y 24 del Decreto Ley No. 15.524. En efecto, el Acta resistida, en tanto acto instrumental, no representa la voluntad definitiva y final de la demandada, en torno a la cuestión de fondo debatida. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado” . Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Al respecto, surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que, el acto atacado (fs. 9 A.A.), tiene como finalidad, dejar constancia de la negativa del actor, a firmar los formularios mediante los cuales se le comunicaba de sus incumplimientos de horario (fs. 1 a 8 A.A.). Por consiguiente, el Acta procesada, no resulta ser más que un acto preparatorio, en tanto, tenía por única finalidad, notificar de la constatación de un hecho objetivo, como lo es en la especie, las llegadas tarde del actor. En tal sentido, es de ver que, la referida actuación, mediante la que se contabilizan las horas de incumplimiento desde octubre de 2019, a setiembre de 2020, del funcionario Dr. José Zabaleta, se elevó a conocimiento de la Dirección General de Servicios Administrativos, a fin de ser comunicadas a la División Contaduría (fs. 10 A.A.), para recién luego, efectuar el descuento que pudiera corresponder. Así pues, claramente, se trata de un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro, el cual, tampoco, suspende, ni hace imposible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. En consonancia con lo que se viene de señalar, cabe revalidar lo postulado por la Corporación, ante casos similares, cuando ha señalado que: “(…) el tenor literal del acto impugnado es claro en cuanto a que se trata de un INFORME, un mero acto preparatorio de la decisión última de la Administración; informe que le fue notificado a la interesada a efectos de darle mayores garantías al procedimiento administrativo. Claramente el referido acto preparatorio es el antecedente de un pronunciamiento posterior de la Administración, y no es pasible de causar por sí mismo efectos jurídicos, no constituyendo una expresión de voluntad que pueda encuadrarse en lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución. En consecuencia, es un antecedente para un pronunciamiento posterior de la Administración, en tanto no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas subjetivas. Esto es, que no se está ante la última expresión de voluntad de la Administración, manifestada en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. El informe que se impugna no crea la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, sino que constituye un antecedente de la misma ( art. 24 del Decreto Ley No. 15.524). Como señala Giorgi: "para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos" (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo 1958, p. 157).” (sentencia No. 469/2014, de 09/10/2014). Más recientemente, en sentencia No. 840/2017, sostuvo el Tribunal que: “(…) el informe impugnado de fecha 28 de marzo de 2016 se trata de un acto no procesable ante la Sede al ser un acto no definitivo de naturaleza preparatoria o instrumental, que no comporta la manifestación última de voluntad de la Administración departamental demandada, por lo que mal puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la previsión normativa de nuestro texto constitucional (art. 309 de la Constitución de la República), al no producir efectos jurídicos susceptibles de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual pueda ser titular el accionante. En efecto, el acto encausado no es resolutivo (tan solo sugiere no acceder a lo solicitado), en tanto constituye un mero informe técnico dirigido al órgano con competencia de decisión (en el caso, el Departamento de Gestión Humana y Recursos Materiales de la IM) y, por ende, no forma parte del elenco de actos que la Constitución declara sujetos al control de juridicidad a cargo de este Tribunal (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 159. En la jurisprudencia del Tribunal pueden verse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 551/2011 y 716/2012)”. Sobre la base tal entendimiento y, como ha expresado el Prof. CAJARVILLE, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente: “(…) es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- solo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3° in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155)”. (sentencia del Tribunal No. 613/2019). Cabe agregar que, como sostiene CAJARVILLE, al tratarse de un acto de mero trámite, “… por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento . (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO ”, T. II., pág. 257, FCU, 3ra. Ed. Año 2012). En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. IV) Y, otro tanto acontece con relación a las demás actuaciones del expediente COM 31314/2020, contra las que acciona el actor. A su respecto, en primer término, no es posible sortear que, el acto de proposición inicial, adolece de deficiencias de tal entidad, que hacen que la demanda no pueda progresar, resultando manifiestamente improponible. Lo que antecede, no solo por su absoluta falta de individualización, sino, además, porque no fueron objeto de recurrencia, según surge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, solo se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico contra el Acta labrada el día 7 de octubre de 2020 (fs. 14 de A.A.). Así pues, los actos contra los que se expresa que se dirige la pretensión anulatoria ora no surgen de los antecedentes administrativos (ni se agregaron al principal) ora nunca fueron dictados. Uno de los requisitos que la ley exige al actor, es que identifique con precisión en su demanda, la identidad del acto cuya anulación pretende (art. 59 numeral 3º del Decreto-Ley No. 15.524). Como lo ha sostenido el Tribunal en el pasado, la omisión de individualizar con precisión los actos contra los que se contiende, habilita a calificar a la demanda como manifiestamente improponible. En tal sentido, resulta ilustrativa la Sentencia No. 664/1995, en la que el Colegiado sostuvo: “…el actor no ha individualizado en sus escritos, ni las normas violadas, ni los hechos configurativos de la desviación, abuso o exceso de poder; ni ha determinado con absoluta claridad los actos administrativos presuntamente lesivos de su derecho, que están impugnados en autos. En consecuencia, al omitir el actor individualizar en forma clara los actos administrativos enjuiciados así como las disposiciones legales presuntamente violadas por tales actos, se está desconociendo lo dispuesto por el art. 59 inc. 6 del D. Ley 15.524, y se ha creado una ilícita situación que perjudica el derecho de la demandada y le impide efectuar un adecuado ejercicio del derecho de defensa. (…) En definitiva, surge de autos que el actor no ha delimitado debidamente el objeto de la demanda, siendo inadmisible a tales efectos la genérica determinación que hace el accionante de los actos administrativos que constituyen el referido objeto. Por ende, la omisión del promotor de explicitar concretamente dichos actos, conduce sin duda a que la Corporación declare la improponibilidad de la demanda instaurada.” De lo que viene de relatarse, surge con claridad que el actor ha incumplido con este requisito, por lo que el Tribunal no puede procesar pretensiones de nulidad referidas a actos administrativos que, a ciencia cierta, se desconoce su identidad precisa. Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 23, 24 y 59 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : Declárase que los actos impugnados no son procesables en esta Sede; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Vázquez Cruz (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).