Sentencia Definitiva N° 82/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de febrero de 2022. No. 82 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ CURBELO ÁLVAREZ, JUAN JOSÉ con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de nulidad ” (Ficha No. 648/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Juan José CURBELO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución R.D. No. 1755/17 de 27 de diciembre de 2017, mediante la cual el Directorio de la Administración Nacional de las Obras Sanitarias del Estado resolvió: “ DESTITUIR al funcionario, Sr. Juan José Curbelo Álvarez (…), por la causal de ineptitud para el desempeño del cargo” (fs. 329 de los A.A., pieza II). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por: i) estar viciado en sus motivos; ii) haberse violado el debido proceso y el principio de inocencia; iii) haber sido dictado con abuso y exceso de poder; y, iv) violar el principio de non bis in ídem. Sobre el primero de los aspectos anotados, postuló que la Administración incurrió en una equivocada e inadecuada valoración de la prueba diligenciada en el procedimiento disciplinario, pues nunca se consideró la persecución y el acoso laboral denunciado y demostrado por el funcionario sumariado. Argumentó, así, que las salidas de su circuito de trabajo eran solicitadas asiduamente por la denunciante, Ing. ZEFFERINO, y que, tanto al evacuar la vista como al formular descargos, presentó pruebas para demostrar la falsedad de los hechos constitutivos de la falta administrativa. No obstante, recalcó que la prueba no se consideró ni valoró en debida forma. Del mismo modo, advirtió que sufrió un trato desigualita rio, por cuanto el Directorio ante situaciones análogas a la suya aplicó sanciones de menor entidad. Sobre la alegada violación al principio de inocencia, adujo que la demandada le achacó, sin pruebas concretas, el haber concurrido varias veces a un bar. Igualmente, sostuvo que la destitución se dispuso con base en el concepto funcional que la Ing. ZEFFERINO tenía de él, soslayándose la situación de persecución laboral denunciada y harto probada. En otro orden, manifestó que se desconsideraron, sin raz ón valedera, las pruebas por él aportadas al evacuar la vista del informe que propició su destitución. A su entender, si bien se cumplió formalmente con dar vista de las actuaciones, en los hechos se prescindió absolutamente de una consideración seria de los argumentos y pruebas aportadas. A partir de ello, razonó que en la especie se violaron garantías básicas del derecho de defensa. Sucesivamente, señaló que el acto fue dictado con desviación de poder, ya que, lejos de perseguirse el fin debido, la sa nción fue adoptada como represalia a las reiteradas denuncias de persecución laboral y acoso presentadas. Continuando con su batería de agravios, indicó que, al no haber mediado una razonable adecuación entre la falta cometida y la máxima sanción aplicad a, la demandada transgredió los límites de la potestad disciplinaria. En este derrotero, destacó que no se tuvieron en cuenta ni los antecedentes sancionatorios frente a otros casos de uso indebido del vehículo oficial, ni su intachable legajo funcional, que demuestra que durante 25 años no fue objeto de sanción o demérito alguno. Finalmente, alegó que se violó el principio de non bis in ídem , pues se le aplicaron dos sanciones (una de tres días de suspensión y otra de destitución) por los mismos hechos. Con cita del informe de la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, concluyó que se le sometió a dos procedimientos disciplinarios distintos, por los mismos hechos y sin habérsele devuelto el dinero descontado por los tres días de la sanción previa. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo central de sus defensas, luego de reseñar los antecedentes del acto, sostuvo que no se violó el principio de non bis in ídem , en virtud de que la sanción primigeniamente aplicada por la Jefatura Técnica no fue aprobada por el Directorio de la OSE que, de conformidad con lo establecido en los arts. 31 y 33 del Reglamento Interno de Personal (en adelante: R.I.P.), y lo aconsejado por el Asesor del Directorio, Dr. BALIERO, optó por instruir sumario administrativo. En el mismo sentido, señaló que, en todo caso, el actor, al recurrir la resolución que dispuso la iniciación del sumario, debió plantear la violación al mentado principio. Posteriormente, argumentó que la sanción tuvo como base tres imputaciones: i) el uso indebido del vehículo o ficial en reiteradas oportunidades; ii) la omisión de registrar salidas intermedias; iii) consignar datos, en algún caso y omitir, en otros, sobre recorridos y horarios. Sobre esta base, destacó que la alegada persecución de la Ing. ZEFFERINO no pudo ten er incidencia en la responsabilidad del actor en las faltas, dado que éstas fueron cabalmente acreditadas. Además, resaltó que la Ing. ZEFFERINO, frente a las graves irregularidades, propuso aplicarle una sanción absolutamente benévola y desproporcionada. Apuntó, igualmente, que el cambio de estrategia y argumentos por parte del funcionario y sus tres sucesivas defensas evidencian la liviandad de las excusas, centradas en la enfermedad de la madre del actor, primero, y en la persecución y hostigamiento de ZEFFERINO, luego. A partir de lo anterior, razonó que no hay dudas de que la Ing. ZEFFERINO no acosó al Sr. CURBELO, porque, además, la denuncia de acoso fue hecha recién luego de iniciadas las actuaciones sumariales. En otro orden, indicó que el acto r mal puede argumentar que no se tomaron en cuenta atenuantes para graduar la sanción. Sobre el particular, reparó en que, más allá de haberse respetado a rajatabla la normativa relativa a las agravantes y atenuantes, el Sr. CURBELO, contrariamente a lo manifestado en la demanda, sí contaba con un antecedente por una sanción de suspensión de tres días. En cuanto a la alegada violación al derecho de defensa, sostuvo que el procedimiento administrativo se llevó a cabo en debida forma, en tanto se le confi rió vista al actor de todas y cada una de las resoluciones adoptadas, y se brindaron pronunciamientos sobre los escritos por él presentados. Del mismo modo, controvirtió que la Administración haya actuado con desviación, abuso o exceso de poder. En defensa de dicho aserto, manifestó que la sanción de destitución guardó relación con la gravedad de las faltas y que todas y cada una de las probanzas acreditan la expresión de voluntad contenida en el acto administrativo, lo que enerva cualquier indicio de an tijuridicidad e ilegitimidad. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 397/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 115, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 547 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 118 – 126 vto. y fs. 129 – 131 vto., respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 136/021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 134 - 140). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 142). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pre tensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 19 de enero de 2018 (fs. 329 336 de los A.A.) quien lo resistió el 30 de enero de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación, jerárquico y anulación, en forma conjunta y subsidiaria (fs. 367 A.A. ibídem). El hecho de que se hubiera interpuesto el recurso jerárquico, no pertinente en el caso, no afecta el debido agotamiento de la vía administrativa que se produjo a los 209 días, considerando la incidencia de la Semana de Turismo y el vencimien to del término de que disponía la Administración en día no hábil. De manera que corresponde tener por agotada la vía administrativa el 27 de agosto de 2018. La demanda anulatoria fue deducida el 24 de octubre de 2018 (nota de cargo fs. 12 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución R.D. No. 1755/17 de 27 de diciembre de 2017, mediante la cual el Directo rio de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado resolvió: “DESTITUIR al funcionario, Sr. Juan José Curbelo Álvarez (…), por la causal de ineptitud para el desempeño del cargo” (fs. 329 A.A., pieza II). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En ob rados, el actor pretende la anulación de la Resolución R.D. No. 1755/17 de 27 de diciembre de 2017, mediante la cual el Directorio d e la Administración de las Obras Sanitarias del Estado resolvió: “DESTITUIR al funcionario, Sr. Juan José Curbelo Álvarez (…), por la causal de ineptitud para el desempeño del cargo ” (fs. 329 A.A., pieza II). Pues bien. De acuerdo a un análisis lógico y ponderado de los agravios, corresponde, en primer lugar, pronunciarse sobre la alegada violación al principio de non bis in í dem, pues su acogimiento tornaría innecesario un análisis de las demás cuestiones relevadas en la demanda. V) En concreto, el actor argumentó que la destitución dispuesta por el acto impugnado juzgó y sancionó los mismos hechos tenidos en cuenta por la Jefatura Técnica de Río Negro para la aplicación de una sanción de suspensión de tres días. En este sentido, con respaldo en lo afirmado por la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, la demanda sostuvo que los dos procedimientos se in struyeron y sustanciaron por las mismas causas, lo que evidencia la violación del principio en cuestión. A juicio del Tribunal, con las salvedades que seguidamente se señalarán, le asiste razón al promotor. VI) En primer lugar, cabe tener presente que el Tribunal, con anterioridad, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en un caso análogo al de obrados, en el que resultaron de aplicación las mismas normas del R.I.P. invocadas en este proceso por la demandada (arts. 31 y 33). Así, en Sentencia No. 347/2018, al analizar la regularidad jurídica de una sanción de 180 días de suspensión aplicada a un funcionario de la OSE por usar “ locomoción oficial fuera de los requerimientos del servicio en sentido estricto” , la Corporación, teniendo en cuenta que el mismo funcionario había sido sancionado por las mismas irregularidades en forma previa, sostuvo: “Acerca del Principio Non bis in ídem. En cuestiones mundanas, normalmente, todo es opinable empero aquí y ahora se consagra lo que es absoluto: la verdad e s unilateral o no es. Y le asiste, verticalmente, razón al actor y la violación a este principio impide el progreso de analizar cualquier otro agravio relacionado con el fondo de la cuestión, esto es, si la Administración acreditó o no la falta imputada en el segundo procedimiento disciplinario que tuviera como culminación la sanción resistida. Y ¿en qué consiste el mentado principio? Se refiere a una locución latina que significa, “no dos veces sobre lo mismo” y se trata de un principio que no requiere norma expresa alguna que lo consagre ya que es un derecho inherente a la personalidad humana o que deriva de la forma republicana de gobierno (art. 72 de la Constitución) tal como lo sostuvo con solvencia esta Corporación en la sentencia número 40 de l 6 d e mayo de 1960; se trata -si bien se ha polemizado acerca de su naturaleza sustancial- de un principio de Derecho Procesal que tiene un alcance más amplio: “constituye una garantía procesal por la cual nadie puede ser perseguido y menos aún castigado dos veces por un mismo hecho” (Cfme. Tommasino, Armando: Derechos. Deberes y Garantías. Udelar. 1984 página 31; Dres. Valentín y Garderes. Código del Proceso Penal comentado. La Ley. 2010 páginas 21 a 24). Debe existir la triple identidad: a) El sujeto. Debe ser la misma persona a la cual se le inició un procedimiento administrativo sancionador. En el caso es de toda evidencia; b) Los Hechos. Los acontecimientos suscitados, deben ser penados o sancionados tanto por el órgano jurisdiccional como por la autorida d administrativa, es decir el supuesto consecuencia para cada caso está en función al hecho antijurídico materializado (incumplimiento de una norma o un deber de cuidado en materia administrativa): el desvío y destinos que no le fueron indicados, así como traslados a su domicilio particular, sin justificación y la determinación de su responsabilidad en el uso de locomoción oficial fuera de los requerimientos del servicio en sentido estricto y lo dispuesto en el Reglamento de uso de vehículos oficiales; c) L os Fundamentos. Está referido a los fundamentos jurídicos, es decir que es lo que se desea, y en materia administrativa qué actos se sancionan: en este caso es tan relevante que no merece otro comentario. “En caso, se imponga una sanción administrativa p or los mismos hechos, se estará infringiendo el carácter vinculante que tiene una resolución judicial firme en un procedimiento administrativo sancionador”. (RUIZ CERNADES, Daniel. Derecho y Cambio Social. El principio de non bis in ídem en el derecho admi nistrativo sancionador y el derecho penal). Y la violación a semejante principio impide, obviamente, que la Administración pueda recomponer el acto (sentencia número 68 del 16/2/17 de este Tribunal Pluripersonal). Se busca proteger “la seguridad jurídica, por cuanto busca evitar que una persona pueda estar indefinidamente sujeta a persecuciones litigiosas, cuando ya ha sido juzgada. Resulta contrario a toda lógica que si un asunto fue discutido (en una instancia administrativa), ajustándose a todas las et apas que al respecto se contemplan, sea nuevamente reabierto, manteniendo al particular en una incertidumbre que ningún Estado de Derecho moderno resiste ni debiera tolerar. En este sentido, cabe propugnar que el Estado debiera ejercer su ius puniendi en u n sólo momento, en la forma e intensidad que hayan dispuesto las leyes, pudiendo imponer en esa oportunidad todas las medidas principales o accesorias que sean del caso, por lo tanto, fuera de dicho momento habría agotado la posibilidad de aplicarlas. Ahora bien, cabe tener presente que, sin perjuicio de la discrecionalidad que tiene el legislador para determinar si una acción u omisión será sancionada vía administrativa o penal o, en su caso, disponer la doble persecución o compatibilidad de sanciones, s e espera que en el establecimiento de medidas coercitivas, se consideren los presupuestos básicos tanto del principio de non bis in ídem como del de proporcionalidad, incorporando elementos que permitan diferenciar sustancialmente la doble persecución y sa nción, respetando de este modo las garantías constitucionales establecidas a favor de las personas (lo que ciertamente incluye a los infractores). Se trata de un principio que busca limitar el ius puniendi del Estado, llegando inclusive a constituir, par a algunos, un principio general de Derecho (aplicable a diversos ámbitos) de carácter esencial, que procura tutelar la dignidad humana. Además, el ordenamiento jurídico debe dar a cada uno lo que proporcionadamente le corresponde, por lo que una multipli cidad de procedimientos y sanciones afectaría la idea de “justicia” que persigue el Derecho. El principio prohíbe la tramitación de dos procedimientos administrativos sucesivos, sea que el primero haya concluido determinando o no la responsabilidad del inf ractor. Esta duplicidad conlleva una reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado y una afectación a la seguridad jurídica. La Administración ya tuvo su oportunidad para perseguir las respectivas responsabilidades, siendo irrelevante para estos efectos el resultado final de su gestión. Lo más acertado sería aplicar en el segundo procedimiento el sobreseimiento dada la existencia de una lista de Derecho (Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLIX (Valparaíso, Chile, 2do semestre de 2017, p áginas 101 - 138. El non bis in ídem en el derecho administrativo sancionador. Revisión de sus alcances en la jurisprudencia administrativa Rosa Fernanda Gómez González)” Los conceptos precedentes, a los que se adhiere el Tribunal en este pronunciamiento, cobran plena vigencia en la hipótesis de autos, en la que se sancionó y se sometió a procedimiento dos veces al actor por las mismas conductas. Véase, pues, que los hechos en los que se basó la irregularidad imputada al Sr. CURBELO por la Jefatura Técni ca de Río Negro, que meritara la aplicación de una sanción de tres días de suspensión (fs. 5, 27, 37 de los A.A., pieza I), fueron los mismos que determinaron la destitución (fs. 199, 266, 329 de los A.A.): usar indebidamente la locomoción oficial los días 20, 23, 27, 28 y 30 de octubre de 2014, y los días 1, 3, 4, 6, 7, 8,10, 11, 12, 13, 14 17 de noviembre de 2014. Igualmente, la imputación basada en “… consignar datos en algún caso que no se correspondían con la realidad, y por omitirlos en otros recorridos y horarios” (Considerando I del acto impugnado, fs. 329 de los A.A., pieza II), fue también valorada por la Jefatura Técnica para ratificar la sanción (fs. 27 de los A.A., pieza I). Consecuentemente, el nuevo y ulterior pronunciamiento del Directorio, al aplicar la sanción de destitución sobre la misma plataforma de hechos, juzgó y reprochó por segunda vez la inconducta. Sobre estos aspectos, resulta enteramente compartible lo informado por la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil , en particular en cuanto a que: “Se ha sometido al funcionario Juan José CURBELO a dos procedimientos disciplinarios distintos (uno previo con sanción de tres días de suspensión efectivamente cumplida y uno posterior en que se sugiere la destitución del sumariado) por los mismos hechos y sin haber devuelto el dinero descontado por los tres días de sanción previa, aplicada según la reglamentación En forma definitiva, del análisis realizado surge que existe en estas actuaciones violación del principio non bis in ídem. El funcionario fue objeto de un procedimiento sobre determinados hechos, fue sancionado y la sanción fue cumplida. No puede, por tanto, la Administración volver a instruir un nuevo procedimiento por la misma causa y mucho menos agravar la san ción, que en este caso aconseja la destitución ” (fs. 315 de los A.A., pieza II). Más allá de lo dicho, no puede dejarse de repararse en que en otros expedientes (nótese por ejemplo el resuelto por Sentencia No. 77/2021) las sanciones sugeridas por las Jef aturas son, previo a ser aplicadas y efectivizadas, sometidas a la aprobación del Directorio de la OSE, que en esa oportunidad decide si aprobarla, no aprobarla, o instruir un sumario administrativo. Esta es la única interpretación razonable y constituci onal de los arts. 31, 33 del R.I.P., que aluden a que las sanciones tendrán carácter “indicativo” y a que “se propondrán cuando así corresponda”. La patología procedimental en esta instancia radica en que el actor cumplió la sanción de suspensión y luego fue nuevamente juzgado y sancionado por las mismas inconductas. Es allí donde, a juicio del Tribunal, reposa el reproche de ilegitimidad. VII) No obstante lo anterior, la Corporación entiende que, la imputación basada en la ausencia de registro de en tradas y salidas no integra el doble enjuiciamiento, ya que la sanción de tres días de suspensión no la contempló. En mérito a ello, la Sala considera que el pronunciamiento de la demandada sobre dicho aspecto no puede reputarse como una violación al principio de non bis in ídem , por cuanto no se verifica a su respecto: i) identidad en los hechos (la ausencia de registro de entradas y salidas intermedias); ii) identidad en los fundamentos (el interés jurídico tutelado es diferenciable de los vulnerados por las restantes conductas sancionadas). Por dicha razón, a juicio del Tribunal, pese a que la ilegitimidad anotada abarca a la globalidad del acto, la Administración cuenta con el poder-deber de recomponer las actuaciones y ajustar su obrar a Derecho, de modo independiente de las faltas ya sancionadas, contemplando los factores objetivos y subjetivos, así como el debido trámite del procedimiento; todos elementos de orden en un instrumento disciplinario. En definitiva, por las razones expuestas, lo establ ecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte demandada en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).