Sentencia Definitiva N° 61/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de febrero de 2022. No. 61 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ELGARTE CUNHA, ALBA GRACIELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 738/2019) RESULTANDO : I) La actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución DP 10/2019, de 16 de enero de 2019, por la cual se denegó su solicitud de jubilación por no cumplir con los extremos exigidos por la causal (fs. 13 vto., en carpeta verde de 29 fojas, A.A.). En lo medular de su planteo, la actora se agravió por considerar que existió una errónea valoración de la prueba y del baremo aplicable, incumpliendo la Administración con la búsqueda de la verdad material. En este sentido, sostuvo que no se analizaron correctamente los antecedentes ocupacionales, ni los factores de riesgo que le provoca desempeñar cualquier actividad laboral, así como tampoco su situación de salud, historia laboral y nivel educativo. La Administración actuó de forma ilegítima, menoscabando los principios administrativos de solidaridad, universalidad y verdad material. Además, son inexistentes los motivos que condujeron al dictado de la resolución y el porcentaje fijado se aplicó de manera discrecional. Por lo tanto, entendió que cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 19 de la Ley No. 16.718, en la redacción dada por los artículos 4 y 5 la Ley No. 18.395, configurando una incapacidad para empleo o profesión habitual. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 2 a 10). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Juan Noya -en representación del Banco de Previsión Social-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. Del estudio de los antecedentes administrativos surge con meridiana claridad la legalidad del acto administrativo cuestionado por la parte actora. El acto administrativo se fundamentó en el dictamen médico y este tomó como base la historia clínica de la actora. El servicio médico del Organismo confirmó que la actora adolecía de distintas patologías, pero las mismas no alcanzaron el grado necesario para configurar una incapacidad total y absoluta para toda tarea. Es este el único órgano competente para determinar la incapacidad de un afiliado, de acuerdo a lo prescripto por los artículos 7 y siguientes del Decreto Nº 382/1998, reglamentario de la Ley No. 16.713. Los profesionales médicos de la Comisión Técnica establecieron un baremo equivalente al 35,31% (treinta y cinco con treinta y uno por ciento) cuando de acuerdo a la reglamentación vigente se exige que el grado de incapacidad no sea menor al 66% (sesenta y seis por ciento). Si bien la actora tiene todo el derecho de cuestionar el dictamen arribado por dicho cuerpo técnico de médicos, nadie puede dudar de la especificidad y competencia del órgano, conforme a lo cual, dicha discrepancia debe estar fuertemente motivada y efectivamente comprobada. La actora ensaya agravios conceptuales, sin ingresar al análisis clínico, ajustado a la reglamentación del baremo vigente. A contrario de lo expresado por esta, la Comisión sí analizó los aspectos socio económicos, tales como su nivel de instrucción, ocupaciones, edad y posibilidades de inserción laboral. Se evaluaron todos los elementos reglamentarios exigidos por la normativa. En suma, abogó por la confirmación de la Resolución impugnada (fs. 17 a 21 vto.). III) Por decreto No. 395/2020 (fs. 23) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 49. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 52 - 58 y fs. 61 - 61 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 223/2021 (fs. 64 a 64 vto.) en el que aconsejó la confirmación del acto. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 66). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución DP 10/2019, se emitió el 16 de enero de 2019 (fs. 13 vto., A.A.) y se notificó el 25 de febrero de 2019 (fs. 13, A.A.). El 27 de febrero 2019, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 14 vto. a 15, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 23 de setiembre de 2019. La demanda se interpuso el 8 de noviembre de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 11). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Conforme surge de las actuaciones administrativas, el 12 de agosto de 2014 se presentó la actora a solicitar una jubilación por incapacidad física (fs. 1 vto. a 2, A.A.) y denunció servicios de afiliación de servicio doméstico (fs. 2 vto., A.A.). El 15 de diciembre de 2014 se pronunció la Comisión Técnica, la que dictaminó que la titular configuraba una incapacidad para el empleo o profesión habitual a partir del 26 de noviembre de 2014, con un porcentaje de baremo de 54,13% (cincuenta y cuatro con trece por ciento), debiendo someterse a una nueva revisión médica antes del 26 de noviembre de 2017 (fs. 4 vto., en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 65 a 66, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.). Una vez practicados los cálculos pertinentes, se le dio vista y la actora realizó la elección del local de pago para el cobro del subsidio por incapacidad parcial a servirle (fs. 5 a 6, A.A.). Tras vencerse el subsidio por incapacidad parcial, se practicaron sendas evaluaciones (véase fojas 171 a 172 vto., en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.) y el 20 de noviembre de 2018 la Comisión Técnica dictaminó que la actora no configuraba una incapacidad permanente para toda tarea y determinó que su baremo era de 35,31% (treinta y cinco con treinta y uno por ciento) (véase fs. 7, en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 173, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.). El 12 de diciembre de 2018 se notificó y confirió vista a la actora de lo establecido en el dictamen médico, haciéndole saber que no configuraba causal jubilatoria por imposibilidad física total (fs. 8 y 9, en carpeta verde de 29 fojas, A.A.). Una vez vencido el plazo para evacuar la vista sin que se presentaran descargos (fs. 10, A.A.), la Administración dictó la Resolución enjuiciada en autos, por la cual se le reconocieron servicios por un total de veinte años, siete meses y dos días y se le denegó la jubilación por incapacidad física, por no cumplir con los requisitos exigidos (fs. 13 vto., A.A.). Notificada de la denegatoria la interesada (fs. 13, A.A.), presentó los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 14 vto. a 15, A.A.) cuya fundamentación (fs. 17 vto. a 19, A.A.) dio mérito a una nueva intervención de la Comisión Técnica (véase la constancia de 3 de octubre de 2019, a fs. 22, A.A.). Finalmente, esta nueva evaluación de incapacidad de la actora realizada por la Comisión Técnica el 10 de octubre de 2019 (fs. 25 vto. a 26, en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 168 a 168 vto., en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.) determinó que la titular no configuraba una incapacidad porque las patologías que presentaba no le provocaban una pérdida de la capacidad de trabajo amparada legalmente, determinando un porcentaje de baremo de 35,31% (treinta y cinco con treinta y uno por ciento) (fs. 25 vto. a 26, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 64 a 64 vto.) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. De acuerdo con la información emergente de los antecedentes administrativos allegados a la causa, la actora solicitó jubilación por imposibilidad física el 12 de agosto de 2014 (fs. 1 vto. a 2, A.A.). El primer dictamen médico emitido por la Comisión Técnica determinó que la titular configuraba una incapacidad para el empleo o profesión habitual, a partir del 26 de noviembre de 2014, con un porcentaje de baremo de 54,13% (cincuenta y cuatro con trece por ciento) , debiendo someterse a una nueva revisión médica antes del 26 de noviembre de 2017 (fs. 4 vto., en carpeta verde, A.A. y fs. 65 a 66, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.). De dicho pronunciamiento se le confirió vista y la actora realizó la elección del local de pago para el cobro del subsidio por incapacidad parcial que a su respecto se determinó (fs. 5 a 6, A.A.). Tras el vencimiento del subsidio por incapacidad parcial, se practicaron sendas evaluaciones (véase fojas 171 a 172 vto., en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.) y el 20 de noviembre de 2018 la Comisión Técnica emitió un segundo dictamen por el que se concluyó que la actora no configuraba una incapacidad permanente para toda tarea, con un baremo de 35,31% (treinta y cinco con treinta y uno por ciento) (véase fs. 7, en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 173, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.), razón por la cual se emitió el acto encausado (fs. 13 vto., en carpeta verde de 29 fojas, A.A.), que desestimó la solicitud de jubilación por incapacidad de la actora. Por último, en ocasión del trámite seguido por los recursos interpuestos, la Comisión Técnica volvió a evaluar la situación de incapacidad de la actora y emitió un tercer dictamen según el cual se determinó que la titular no configuraba una incapacidad porque las patologías que presentaba no le provocaban una pérdida de la capacidad de trabajo amparada legalmente, determinando un porcentaje de baremo de 35,31% (treinta y cinco con treinta y uno por ciento) (fs. 25 a 26, A.A.). Los fundamentos de los citados dictámenes obran agregados a las actuaciones (fs. 4 vto., en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 65 a 66, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.; fs. 7, en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 173, en carpeta rosada de 173 fojas; y fs. 25 vto. a 26, en carpeta verde de 29 fojas, A.A. y fs. 168 a 168 vto., en carpeta rosada de 173 fojas, A.A., respectivamente), así como también en la documentación aportada por la actora (fs. 9 a 20 y 67 a 167, en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.). Valorada la incapacidad por parte del servicio competente, de acuerdo al artículo 7 del Decreto Nº 382/1998, no fue dictaminada la configuración de incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo ; lo que obsta a la concesión del beneficio de jubilación por incapacidad total, conforme establece el artículo 19 de la Ley No. 16.713 (en la redacción dada por el artículo 4 de la Ley No. 18.395); norma a la cual se remite el artículo 69 de la Ley No. 16.713 (Régimen de Transición) invocado como fundamento de derecho en el acto en proceso. De acuerdo con la norma citada, la causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de distintos presupuestos, requiriéndose siempre la incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. Este requisito, no fue cumplido por el accionante, a quien se le dictaminó un porcentaje de baremo de invalidez menor al sesenta y seis por ciento (66%) o más , como lo exige el artículo 2 del Decreto Nº 381/1998, para configurar la incapacidad absoluta. Cabe decir que, en cuanto a dichos requisitos técnicos de valoración, la actora no probó que los servicios competentes del Ente no los hubiera cumplido en el dictamen de referencia. Por el contrario, constan en la historia de evaluación que fundamenta el dictamen que dio cima al encausado, la anamnesis y examen físico de la solicitante, las patologías padecidas , su grado de instrucción , ocupación, edad y posibilidades de reinserción laboral (fs. 173 a 173 vto., en carpeta rosada de 173 fojas, A.A.). De manera que resultan infundados los agravios esgrimidos en cuanto a que son inexistentes los motivos que condujeron al dictado de la resolución y el porcentaje fijado se aplicó de manera discrecional. Además, no puede perderse de vista lo señalado por una de las médicas intervinientes respecto de la variación de los porcentajes en cuanto advierte que: “Los pacientes y las enfermedades son dinámicos y pueden evolucionar en forma favorable o desfavorable dando lugar a modificación de los baremos según el momento que se evalúe” (fs. 26, infolios) (la negrilla no está en el original). Por otro lado , tampoco resultó acreditada una actuación desviada de los técnicos llamados a actuar , con errónea valoración probatoria o apartada de los principios de verdad material o motivación. El artículo 7º del Decreto 382/1998, es muy claro en establecer que el Área de Medicina Laboral del BPS o de la que haga sus veces o de los servicios que aquel indique, “dictaminará en forma primaria respecto de la existencia o no de la incapacidad, en informe fundado . El dictamen primario que reconozca la existencia de incapacidad deberá establecer: a) La afección física o mental que padece; b) Si la incapacidad se reputa absoluta y permanente para todo trabajo o para el empleo o profesión habitual, estableciendo en este último caso el período máximo por el cual debe servirse la prestación correspondiente; c) La norma del BAREMO aplicada; La fecha desde la que se considera que se configuró la incapacidad; d) Cuando se trate de un afiliado extranjero con menos de 10 (diez) años de residencia en el país, si la incapacidad se ha adquirido por accidente de trabajo o enfermedad profesional; e) Los tratamientos de rehabilitación psicofísica y de recapacitación laboral a que se entienda deba someterse el afiliado; g) Si el afiliado debe someterse a nuevos exámenes, así como la oportunidad y periodicidad de los mismos.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Y bien, en el casus, no se ha acreditado apartamiento alguno a tales consignas. Resulta trasladable al sub- lite lo expresado por la Corporación en sentencia No. 581/2013, en la cual se consignó: “En cuanto al fondo de la questio, cabe destacar en primer lugar que la circunstancia de que el Área de Medicina Laboral del B.P.S. sea el único órgano que, de acuerdo con el precepto normativo, debe expedirse respecto de la incapacidad, no implica que la Corporación no pueda juzgar otros elementos y recabar otras opiniones a efectos de resolver si el acto administrativo objeto del accionamiento ha sido dictado de acuerdo a Derecho. (…) XI) Ahora bien; para que sea posible la obtención de una sentencia anulatoria, es imperiosa la producción de prueba por parte del accionante, mediante la cual se logre acreditar que el rechazo de la jubilación por incapacidad no se ajustó a Derecho, en función de haberse apartado de la realidad de la situación física y/o psíquica de la persona. En efecto, aún sin ingresar en cuestiones técnicas que no le competen , el Tribunal está facultado para controlar si se verificó el acatamiento de las normas que regulan la actuación de la comisión de medicina laboral ; en alguna ocasión el Cuerpo ha procedido a anular una resolución de similar tenor a la encausada, fundándose en que “no se aprecia que la revaluación haya sido efectuada atendiendo a las resultancias de los diversos informes médicos, o por lo menos si lo fue, no consta cuál o cuáles fueron los motivos que permitieron apartarse de los mismos, o bien no considerarlos por las razones que fuere, pero que se debieron consignar, por lo que la presunción de idoneidad del dictamen del área de Medicina Laboral cae, deslegitimando el acto en que se basa, por incumplir lo previsto en los arts. 7 y 21 del decreto Nº 382/998, lo que determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca” (Cfme. Sentencia Nº 657/2010). XII) Pues bien ; llegados a este punto, corresponde indagar si el demandante ha logrado acreditar, en el caso, la existencia de un apartamiento de la normativa vigente aplicable a la materia. Al respecto, emerge de autos que el impugnante no produjo prueba alguna en el presente proceso , a lo que debe añadirse que la invocada ilegalidad tampoco se vislumbra a partir de un análisis de los antecedentes administrativos agregados a la causa, desde que no se advierte desviación alguna en el obrar administrativo. Recuérdese que, conforme lo dispuesto en el art. 4º de la Ley 18.395, para configurar la causal jubilatoria en estudio debe acreditarse la existencia de una incapacidad que reúna los caracteres de absoluta y permanente para todo trabajo , notas que indudablemente no surgen de ninguna de las pruebas aportadas por el titular en sede administrativa (fs. 22 a 25 A.A.), ni tampoco de los documentos incorporados por el actor con su demanda de nulidad (fs. 7 a 16), en la cual éste se limita a acompañar tales documentos, sin referirse a ellos en su líbelo inicial, y haciendo apenas una referencia somera en su alegato, en el que tampoco se funda porqué tales documentos determinarían la existencia de una incapacidad permanente y absoluta para toda tarea. Por todo lo cual, no puede sino concluirse que no se han incorporado al proceso elementos probatorios pasibles de hacer sucumbir el dictamen técnico médico que sirve de sustento al acto atacado, razón que determina que el presente intento anulatorio no pueda prosperar.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otra parte, y en forma complementaria de lo que se viene de señalar, conviene recordar la jurisprudencia sistemática de la Corporación que advierte que “Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa” (sentencias Nº 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021 y 420/2021, entre otras) (la negrilla no está en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).